本科畢業(yè)論文-進(jìn)一步加強(qiáng)非稅收入的規(guī)范化管理

引言非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國民收入的提高，我國的非稅收入也在政府的財(cái)政收入中不斷提高自己的比例。當(dāng)前，我國各級(jí)政府存在著大量的收費(fèi)、基金等非稅收入，并且占財(cái)政總收入的比重在逐年增加，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2009年的8962億元，32年增長9.33倍。非稅收入的增加在緩解財(cái)政資金供需矛盾的同時(shí)，還暴露了政府非稅收入總量增長過快，分配不合理，征收、使用管理不規(guī)范的問題。因此，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行政府非稅收入的規(guī)范化管理改革是完善我國分配制度，規(guī)范收入分配秩序的重要內(nèi)容之一，對于推進(jìn)我國公共財(cái)政體制建設(shè)起到非常大的促進(jìn)作用。劉恩華（2003）指出：中央審批的收費(fèi)項(xiàng)目還有10%左右未納入預(yù)算管理。由此造成大量資金體外循環(huán)，分散了國家財(cái)力。使得非稅收入在使用過程中“漏出”嚴(yán)重，使用效率低下，財(cái)政“集中力量辦大事”的宏觀調(diào)控能力減弱。盧樂娜（2009）指出：非稅收入作為國家的財(cái)政收入重要組成部分至今沒有全國性的法律法規(guī)，因?yàn)楦鞯厍闆r差距較大，而且在認(rèn)識(shí)上還有出入，權(quán)威性也不夠，特別是最近幾年財(cái)政改革變化比較大，及時(shí)性不足，都對非稅收入的管理產(chǎn)生了不利影響，制約了非稅收入管理的法制化、規(guī)范化。鄧珂（2010）指出：目前，世界上許多國家都已經(jīng)以法律形式、甚至通過憲法對政府非稅收入管理做出了明確規(guī)定，使其具有很高的權(quán)威性和可操作性。而我國尚未形成一套包含非稅收入立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、資金使用、票據(jù)管理等各環(huán)節(jié)的完整的法規(guī)體系，僅有的一部財(cái)政法律《預(yù)算法》也沒有關(guān)于政府非稅收入管理的規(guī)定。這不僅在客觀上造成人們對政府非稅收入管理的輕視，還影響了實(shí)質(zhì)管理工作的開展。非稅收入管理呈現(xiàn)出法制性弱、行政性強(qiáng)的狀態(tài)。一是對非稅收入的內(nèi)涵、范圍、分類界定不夠清晰具體。二是審批收費(fèi)缺乏科學(xué)合理的依據(jù)?，F(xiàn)行審批收費(fèi)是以法律法規(guī)為依據(jù)，而法律法規(guī)依據(jù)什么設(shè)立收費(fèi)，并沒有相應(yīng)的非稅收入法律為其規(guī)定嚴(yán)格的、客觀的標(biāo)準(zhǔn)。馮驥（2009）指出：把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管放在同等重要的位置,消除非稅收入的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，樹立全局意識(shí)，把非稅收入管理置于財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局之中，提高各級(jí)各部門按章辦事、服從監(jiān)管的主動(dòng)性和自覺性，推動(dòng)政府非稅收入管理改革。王為民（2008）指出：從某種程度上說，財(cái)政非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)的建設(shè)水平，是非稅收入能否真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線管理的技術(shù)保證。解決這一問題的根本方法，是充分利用數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)技術(shù)中央和地方共用一套非稅收入收繳管理系統(tǒng)。以上學(xué)者的研究對我國非稅收入規(guī)范化管理進(jìn)行了全面而深入的分析。本論文通過闡述政府非稅收入在現(xiàn)今政府財(cái)政收入中存在的重要意義，分析目前政府非稅收入管理的現(xiàn)狀及存在的問題，并有針對性地提出了政府非稅收入規(guī)范化管理的政策建議，從而達(dá)到為各級(jí)政府加強(qiáng)非稅收入管理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策的目的。本文共分為四個(gè)部分。第一個(gè)是剖析非稅收入的性質(zhì)與概念，并從宏觀及政府財(cái)政收入與支出管理方面分析了我國非稅收入管理的意義。第二部分重點(diǎn)論述我國政府非稅收入在財(cái)政收支中的重要地位及當(dāng)前政府非稅收入管理的現(xiàn)狀，以及存在的主要問題。第三部分主要結(jié)合我國政府非稅收入管理存在的問題，提出如何做好政府非稅收入財(cái)政管理，提出更新觀念、建立體系、配套改革等措施，重點(diǎn)在建立體系時(shí)細(xì)化了很多需要完善的建議。第四部分為研究結(jié)論。 在此，將以政府非稅收入為研究對象，采用理論分析和實(shí)際研究相結(jié)合，定量分析和定性分析相結(jié)合的方法，運(yùn)用了管理學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)等理論和方法為基礎(chǔ)。在理論研究、問題分析以及大量調(diào)研數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，提出政府非稅收入規(guī)范化管理的措施對策。一、加強(qiáng)非稅收入規(guī)范化管理的意義（一）加強(qiáng)非稅收入規(guī)范化管理的意義近幾年，我們進(jìn)行了綜合財(cái)政預(yù)算、部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購制度等一系列的財(cái)政改革，目的就是要理順政府收入分配關(guān)系，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架。非稅收入既是財(cái)政收入的重要來源，也是部門預(yù)算的重要組成部分。加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入管理，將所有財(cái)政收入由政府集中征收和管理，既是實(shí)行部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購制度的前提條件，也是建立公共財(cái)政收支體系的客觀要求。1.加強(qiáng)非稅收入管理可以科學(xué)調(diào)節(jié)收入與分配，為構(gòu)建和諧社會(huì)打下良好基礎(chǔ)。目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)期，這個(gè)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快的同時(shí)也容易形成社會(huì)矛盾，其中，社會(huì)收入分配差距過大是這一時(shí)期容易誘發(fā)社會(huì)矛盾的重要問題之一。非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再次分配的一種形式，取消不合理的政府非稅收入，有效管理已收的政府非稅收入，做到“誰受益誰付出”，既可以在現(xiàn)有的社會(huì)資源條件下最大限度的提高廣大人民群眾的生活水平，又能夠規(guī)范社會(huì)收入分配秩序，縮小收入差距，減少浪費(fèi)，增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定性，構(gòu)建和諧社會(huì)。財(cái)政一直以來都是政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。結(jié)合我國國情，我們也必須從體制、機(jī)制上規(guī)范非稅收入管理，才能真正實(shí)現(xiàn)非稅收入的財(cái)政屬性定位，才能依法對非稅收入實(shí)行統(tǒng)一征管、合理安排。2.加強(qiáng)非稅收入有利于防腐工作開展，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，大力整頓規(guī)范收費(fèi)秩序，提高行政管理的效率，從體質(zhì)上、機(jī)制上切斷個(gè)人收入與部門權(quán)力、占有資源之間的不恰當(dāng)關(guān)聯(lián)，集中精力做好本職工作，提高服務(wù)水平和辦事效率，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。通過規(guī)范非稅收入管理，強(qiáng)化財(cái)政對非稅收入的過程監(jiān)督，能夠有效地防止征收過程中的“人情費(fèi)”、“暗箱操作”等腐敗現(xiàn)象，遏止不正之風(fēng)，增強(qiáng)非稅收入管理的透明度，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)步伐，重塑和改善執(zhí)收單位形象。同時(shí)，通過規(guī)范管理，建立健全監(jiān)督管理制度，通過統(tǒng)一征收，既能夠制止執(zhí)收執(zhí)罰部門及執(zhí)收人員亂收濫罰，又能防止收人情費(fèi)和只收費(fèi)不服務(wù)，還能有效杜絕非稅收入截留、挪用和私設(shè)小金庫等問題。通過統(tǒng)籌安排和統(tǒng)一管理，可以有效地解決非稅使用缺乏監(jiān)督問題，還能有效的杜絕謀求權(quán)利和擴(kuò)大自己的利益的漏洞，收費(fèi)規(guī)模與單位利益的正相關(guān)，源頭上防范腐敗起到了積極作用。3.加強(qiáng)非稅收入管理能改善政府財(cái)力分散的格局，有利于建立健全公共財(cái)政職能。非稅收入與稅收收入共同構(gòu)成了財(cái)政收入的重要組成部分，是部門預(yù)算的重點(diǎn)。加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入管理，將所有財(cái)政收入由政府集中征收和管理，既是實(shí)行部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購制度的前提條件，也是建立公共財(cái)政收支體系的客觀要求。要建立和完善集中統(tǒng)一的公共財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)真正意義上的部門預(yù)算，就必須實(shí)現(xiàn)非稅收入的全覆蓋管理，就必須將非稅收入全部納入財(cái)政統(tǒng)籌安排，實(shí)行綜合預(yù)算管理。4.加強(qiáng)非稅收入管理為建立綜合財(cái)政預(yù)算奠定基礎(chǔ)。政府通過非稅收入的規(guī)范化管理，對非稅收入進(jìn)行統(tǒng)一征收管理，統(tǒng)一安排支出，就要對已經(jīng)形成的既得利益進(jìn)行重新調(diào)整，按照建立公共財(cái)政體系要求，通過繼續(xù)深化部門預(yù)算改革，將政府非稅收入分期分批納入預(yù)算管理，合理調(diào)劑，統(tǒng)籌安排，提高資金使用效益，最終實(shí)現(xiàn)真正意義上的綜合財(cái)政預(yù)算管理。總之，非稅收入是財(cái)政收入很大潛力的財(cái)源，直接影響財(cái)源結(jié)構(gòu)和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。成為發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控的重要工具。如果合理規(guī)范，管理得當(dāng)將能夠：優(yōu)化資源配置，發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，提高公共服務(wù)水平，調(diào)節(jié)各經(jīng)濟(jì)利益主體的行為，彌補(bǔ)稅收不足，減少收入流失，同時(shí)增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力，可謂一舉多得。二、我國非稅收入管理的現(xiàn)狀及存在的問題（一）非稅收入在財(cái)政收入中的比重和地位非稅收入的規(guī)模與范圍是隨著財(cái)政體制的改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而逐漸形成的，其管理制度也是隨著我國財(cái)政管理體制和制度的逐漸完善確立的。2004年7月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜[2004]53號(hào)），對非稅收入的概念和要求在范圍作了進(jìn)一步的界定，并明確，政府非稅收入實(shí)行分類規(guī)范管理。2007年財(cái)政總收入累計(jì)完成51304.03億元，其中，非稅收入5691.04億元，比上年同期增收1056.72億元，增長22.8%，占財(cái)政總收入的比重為11.1%。2011年1、2月份非稅收入完成1599.55億元，同比增加469億元，增長41.5%。其中，中央非稅收入同比增加114億元，增長56.7%；地方非稅收入同比增加355億元，增長38.2%。（二）我國非稅收入管理的現(xiàn)狀1.非稅收入的概念和范圍伴隨著公共財(cái)政框架的建立逐步清晰。2004年財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》首次明確了政府非稅收入的概念和范圍。是除稅收以外，由各級(jí)政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行職能的社會(huì)團(tuán)體以及其他團(tuán)體組織，依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得的并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政性資金。廣義的政府非稅收入是相對于稅收收入而言的，是指除稅收之外，但包括政府債務(wù)收入在內(nèi)的所有政府收入，而狹義的政府非稅收入則是指除稅收和政府債務(wù)收入以外的所有政府收入。通常所說的政府非稅收入是指狹義的概念。即包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以及以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中的收入、上級(jí)撥付補(bǔ)償款、專項(xiàng)工程款等12大類（于國安，2005）。2.推動(dòng)非稅收入管理法規(guī)和制度建設(shè)。近年來，財(cái)政部先后制訂發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》、《行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金票據(jù)管理規(guī)定》、《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》等，許多省市也制訂了許多地方性法規(guī)，使非稅收入管理逐步實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化、制度化。3.建立了非稅收入管理部門及審批制度。我國部分省市已經(jīng)成立了非稅收入管理局，專門負(fù)責(zé)非稅收入的征收管理工作，保證權(quán)責(zé)分明，易于管理。收費(fèi)由中央和省兩級(jí)審批，由國務(wù)院和省級(jí)政府及其財(cái)政、價(jià)格部門批準(zhǔn)；政府性基金由國務(wù)院或財(cái)政部審批；罰沒收入按照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定收取；彩票公益金按照國家批準(zhǔn)的發(fā)行額度、種類及游戲規(guī)則向社會(huì)籌集等。在審批收費(fèi)基金項(xiàng)目時(shí)，堅(jiān)持公開、公平、公正和依法審批的原則，提高收費(fèi)審批的透明度。4.實(shí)行“票款分離”?！捌笨罘蛛x”是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)重要舉措。通過取消稅收單位的收入過渡賬戶，實(shí)行由執(zhí)政單位的收入過渡賬戶，實(shí)行由執(zhí)政單位開票，繳款人持票到銀行直接將款項(xiàng)繳到國庫或財(cái)政專戶的“票款分離”的管理方式，杜絕了未經(jīng)批準(zhǔn)亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等現(xiàn)象的發(fā)生，從根本上堵住了罰沒收入、行政性收費(fèi)收繳工作中的漏洞，確保財(cái)政性資金及時(shí)、足額上繳國庫或財(cái)政專戶。（三）非稅收入管理存在的問題1.非稅收入不斷擴(kuò)張，規(guī)模過大。建國以來，我國非稅收入經(jīng)歷了一個(gè)從少到多，逐漸增長的過程。在建國以后的相當(dāng)長時(shí)期里，我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，收費(fèi)比較正規(guī)。改革開放以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，財(cái)政體制也進(jìn)行了相應(yīng)改革，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資金的強(qiáng)烈需求，隨著地方財(cái)權(quán)、財(cái)力不斷擴(kuò)大，各級(jí)政府的財(cái)政收支矛盾也日益增大，單靠預(yù)算內(nèi)收入已無法滿足改革和建設(shè)的需要，這就迫使政府增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，造成我國非稅收入數(shù)額不斷增長，且增長較快。同時(shí)，在征管管理過程中出現(xiàn)多頭管理，多家收費(fèi)等管理交叉現(xiàn)象。收支掛鉤，部門利益人格化，特別是一些地方和部門濫用管理經(jīng)濟(jì)和市場調(diào)節(jié)職能，直接參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)甚至是項(xiàng)目建設(shè)，造成政府投資增長迅猛，在預(yù)算內(nèi)財(cái)力無法滿足需要時(shí)，非稅收入就成為政府和部門創(chuàng)收的重要手段。這也促使我國非稅收入的擴(kuò)張。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2009年的8962億元，32年增長9.33倍。以河南省為例，2009年河南省非稅收入為1064.2億元，比2008年的774.7億元增長37%。非稅收入占財(cái)政性資金的比重在1985年為42%，1990年達(dá)到50%。2009年在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、稅收收入增長較快的情況下，全國非稅收入所占總財(cái)政收入的比例仍高達(dá)13.08%，增速高達(dá)26.1%（孟元新，2009）。2.收費(fèi)主體多元化、管理部門冗雜?，F(xiàn)行地方收費(fèi)主體主要有地方財(cái)政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門,每個(gè)部門都有收費(fèi)名目,而且一個(gè)部門收取多種費(fèi),同時(shí)管理上職權(quán)分散,亂收費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。盡管經(jīng)過多年對收費(fèi)項(xiàng)目的清理、減并、撤銷,根據(jù)財(cái)政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù),2009年全國性的收費(fèi)項(xiàng)目仍有200多項(xiàng),地方每個(gè)省的收費(fèi)項(xiàng)目平均在100多項(xiàng)以上,其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目。此外,更嚴(yán)重的是,盡管中央三令五申,向企業(yè)和居民的亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派仍然屢禁不止，秩序混亂具體表現(xiàn)在：一是票據(jù)使用不規(guī)范。在政府非稅收入的實(shí)際征繳過程中，一些執(zhí)收執(zhí)罰部門并沒有使用由財(cái)政部門監(jiān)制的標(biāo)準(zhǔn)票據(jù)，而諸如上級(jí)主管部門的收據(jù)、單位內(nèi)部往來結(jié)算的票據(jù)、稅務(wù)部門的發(fā)票甚至白條等常常被作為執(zhí)收執(zhí)罰的憑證。二是征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。一方面，由于受到利益驅(qū)使，為了爭取到更多的可支配經(jīng)費(fèi)一些地方或單位經(jīng)常越權(quán)批準(zhǔn)或擅自出臺(tái)收費(fèi)項(xiàng)目提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大收費(fèi)范圍甚至隨意將行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)。另一方面考慮到某些利害關(guān)系，一些地方或單位往往不按程序，越權(quán)減免收費(fèi)項(xiàng)目或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，只是象征性地收取少量人情費(fèi)。3.非稅收入尚未完全納入預(yù)算管理。2004年7月財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜[2004]53號(hào)），根據(jù)國務(wù)院深化“收支兩條線”管理改革的路線要求，各地大力推行收繳罰分離制度，使各項(xiàng)政府非稅收入及時(shí)、足額繳入國庫或預(yù)算外資金財(cái)政專戶。雖然政府財(cái)政部門按照相關(guān)規(guī)定建立了綜合財(cái)政預(yù)算制度，但預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”現(xiàn)象依然存在，大量非稅資金并未實(shí)際納入預(yù)算管理，甚至國家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的一部分非稅收入，如政府其他非稅收入、國有土地出讓金收入等，但有相當(dāng)一部分仍游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，并未繳入國庫。據(jù)有關(guān)資料，中央審批的收費(fèi)項(xiàng)目還有10%左右未納入預(yù)算管理。由此造成大量資金體外循環(huán)，分散了國家財(cái)力。使得非稅收入在使用過程中“漏出”嚴(yán)重，使用效率低下，財(cái)政“集中力量辦大事”的宏觀調(diào)控能力減弱。此外，目前我國部門預(yù)算的編制仍沒有擺脫“基數(shù)加增長”的做法。人為因素較多，沒有一定的科學(xué)依據(jù)。再則，即使已納入預(yù)算的非稅收入還沒有一個(gè)統(tǒng)一的可操作的管理辦法，在使用上仍然帶有較濃厚的“自收自用、多收多用、多罰多返”的色彩，使預(yù)算管理流于形式（劉恩華，2006）。4.管理制度、法律法規(guī)還不完善。非稅收入作為國家的財(cái)政收入重要組成部分至今沒有全國性的法律法規(guī)，反觀不少地方都根據(jù)自身的情況制訂了相應(yīng)的地方性法規(guī)或者是政府性規(guī)章。但是因?yàn)楦鞯厍闆r差距較大，而且在認(rèn)識(shí)上還有出入，權(quán)威性也不夠，特別是最近幾年財(cái)政改革變化比較大，及時(shí)性不足，都對非稅收入的管理產(chǎn)生了不利影響，制約了非稅收入管理的法制化、規(guī)范化（盧樂娜，2009）。目前，世界上許多國家都已經(jīng)以法律形式、甚至通過憲法對政府非稅收入管理做出了明確規(guī)定，使其具有很高的權(quán)威性和可操作性。而我國尚未形成一套包含非稅收入立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、資金使用、票據(jù)管理等各環(huán)節(jié)的完整的法規(guī)體系，僅有的一部財(cái)政法律《預(yù)算法》也沒有關(guān)于政府非稅收入管理的規(guī)定。這不僅在客觀上造成人們對政府非稅收入管理的輕視，還影響了實(shí)質(zhì)管理工作的開展。非稅收入管理呈現(xiàn)出法制性弱、行政性強(qiáng)的狀態(tài)。一是對非稅收入的內(nèi)涵、范圍、分類界定不夠清晰具體。二是審批收費(fèi)缺乏科學(xué)合理的依據(jù)。現(xiàn)行審批收費(fèi)是以法律法規(guī)為依據(jù)，而法律法規(guī)依據(jù)什么設(shè)立收費(fèi)，并沒有相應(yīng)的非稅收入法律為其規(guī)定嚴(yán)格的、客觀的標(biāo)準(zhǔn)（鄧珂，2010）。5.非稅收入的監(jiān)管體系不健全。我國政府非稅收入從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和征收使用各個(gè)環(huán)節(jié)，尚沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，雖然有一些地方性法規(guī)，但由于監(jiān)督機(jī)制不健全，使得有章難尋。職能部門缺乏明確的分工領(lǐng)域劃分和權(quán)責(zé)裁量，使得各職能機(jī)構(gòu)之間在行使監(jiān)管職能上的互相制衡機(jī)制被扭曲，因而監(jiān)管工作中存在的不同程度的執(zhí)法不嚴(yán)、相互監(jiān)督制約乏力的問題，造成了監(jiān)管過程中“缺位”與“越位”現(xiàn)象十分普遍（馮驥，2009）。同時(shí)，這種多頭監(jiān)管格局的存在，且多頭之間相互掣肘或推脫導(dǎo)致在檢查計(jì)劃上不能相互銜接，工作信息上缺乏共享，檢查結(jié)論上不能相互利用，不僅肢解了政府非稅收入管理職能，而且極易造成管理脫節(jié)、收入流失、分配失控、監(jiān)督失靈，大大增加了監(jiān)管成本。同時(shí)監(jiān)管方式單一也是不完善的一大弊病。近年來，雖然在實(shí)現(xiàn)政府非稅收入監(jiān)管由專項(xiàng)監(jiān)管向日常監(jiān)管、事前事中監(jiān)管轉(zhuǎn)化方面做了許多努力，但在具體工作中，我國政府非稅收入資金使用情況主要是采取事后監(jiān)督的形式，事前審核、事中監(jiān)控相對弱化，政府非稅收入監(jiān)督主要通過對報(bào)表、報(bào)告的審核來實(shí)施，政府非稅收入管理部門往往注重政府非稅收入運(yùn)作的合法性，疏于非稅收入使用合理性分析，更不能及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)情況，不能采取有效措施防患于未然。監(jiān)管處罰的力度太弱。目前，我國《預(yù)算法》以及《預(yù)算法實(shí)施條例》基本不涉及非稅收入管理內(nèi)容，非稅收入管理的法律依據(jù)主要散見于黨中央、國務(wù)院、中紀(jì)委、監(jiān)察部和財(cái)政部等部門的各類文件中。近年來，一些地方雖然相繼制定了地方性法規(guī)，例如，湖南、河南、安徽、四川等省都頒發(fā)了《非稅收入管理?xiàng)l例》，但至今國家尚未制定一部統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，由于缺乏必要的法律法規(guī)支撐，使負(fù)有主要監(jiān)管職責(zé)的各級(jí)財(cái)政部門日常監(jiān)管弱化，難以做到依法管理，對違規(guī)行為處罰力度不夠。三、加強(qiáng)非稅收入規(guī)范化管理的相關(guān)建議（一）高度重視非稅收入管理，更新非稅收入理念思想支配行動(dòng)，觀念決定一切。各級(jí)政府及有關(guān)部門要更新觀念，提高認(rèn)識(shí)，逐步淡化預(yù)算外資金概念，盡快樹立非稅收入新理念。要加大非稅收入概念的宣傳力度,使全社會(huì)都明確非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分,把思想統(tǒng)一到“所有權(quán)屬國家,使用權(quán)歸政府,管理權(quán)在財(cái)政”的共識(shí)上來（馮驥，2009）。把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管放在同等重要的位置,消除非稅收入的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，樹立全局意識(shí)，把非稅收入管理置于財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局之中，提高各級(jí)各部門按章辦事、服從監(jiān)管的主動(dòng)性和自覺性，推動(dòng)政府非稅收入管理改革。一是要充分認(rèn)識(shí)到非稅收入來源同國家稅收一樣，是財(cái)政收入的重要組成部分，同樣是國家意志的體現(xiàn)，是政府行為，把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管放在同等重要的位置。二是各部門要進(jìn)一步增強(qiáng)全局觀念和大局意識(shí)，正確處理好局部利益與整體利益、部門利益與全局利益的關(guān)系，充分理解、積極支持和大力配合非稅收入管理工作。三是要樹立宏觀調(diào)控觀念。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)到，如果不將非稅收入直接納入財(cái)政預(yù)算，將導(dǎo)致大量財(cái)政性資金游離于財(cái)政管理之外，必然肢解財(cái)政職能，削弱政府宏觀調(diào)控能力。為此，必須采取切實(shí)可行的措施規(guī)范非稅收入管理，以增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力。（二）建立和完善規(guī)范化的非稅收入征收管理體系1.需要全國性的為非稅收入管理成立專門的政府機(jī)構(gòu)，承擔(dān)起政府非稅收入征管主體職責(zé)。目前，河南、湖南、四川、河北、天津、海南、內(nèi)蒙古、安徽等地在開展政府非稅收入管理改革試點(diǎn)時(shí)，已率先設(shè)立了政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)，即非稅收入管理局。該機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)法規(guī)、政策，結(jié)合實(shí)際制定非稅收入管理的規(guī)章制度，負(fù)責(zé)政府非稅收入的征管，計(jì)劃的編制、執(zhí)行、決算的審核、匯編，以及政策執(zhí)行情況的檢查和執(zhí)收稽查，并對下進(jìn)行工作指導(dǎo)。今后，為全面推進(jìn)政府非稅收入征收管理改革，應(yīng)自上而下成立新的政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)，并正確處理好政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)與其他執(zhí)收部門的關(guān)系。要積極創(chuàng)造條件，逐步將征管權(quán)限收歸政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)所有，確保政府非稅收入實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一征收、依法征收，提高征收效率。在機(jī)構(gòu)重塑中，要對政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及權(quán)責(zé)作出統(tǒng)一規(guī)定，切實(shí)增強(qiáng)政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。同時(shí)，也要建立激勵(lì)與約束機(jī)制，增強(qiáng)征管主體與受托代征單位的責(zé)任感和積極性。2.加快法規(guī)制度建設(shè)，完善現(xiàn)有條例規(guī)則。一方面要加快法規(guī)的立法進(jìn)程，制定統(tǒng)一的全國性法律法規(guī)如《政府非稅收入征管法》，就政府非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類、立項(xiàng)、征收、管理以及支出規(guī)范等作出明確的規(guī)定，并爭取在今后《預(yù)算法》的修訂中增加有關(guān)政府非稅收入的內(nèi)容。省級(jí)財(cái)政部門也要根據(jù)本地實(shí)際情況，加強(qiáng)非稅收入制度建設(shè)，尚未制定地方性非稅收入管理法規(guī)的地方，應(yīng)積極創(chuàng)造有利條件，盡快啟動(dòng)這項(xiàng)工作。另一方面，要按照政府非稅收入管理的需要，對現(xiàn)行的非稅收入管理?xiàng)l例制度進(jìn)行清理、修正和補(bǔ)充。條件成熟的地區(qū)，要在國家有關(guān)政府非稅收入管理政策指導(dǎo)下，積極研究制定和完善地方性政府非稅收入管理法律制度，加快政府非稅收入管理的法制化過程。這樣，使形成包括立項(xiàng)制度、審批制度、征收制度、預(yù)算制度、執(zhí)行制度、監(jiān)督制度的完善的非稅收入管理法律體系。3.完善征管機(jī)制，規(guī)范執(zhí)收行為。（1）科學(xué)論證，對非稅收入實(shí)施分類規(guī)范管理。目前，我國政府非稅收入的項(xiàng)目和類型很多，應(yīng)在科學(xué)分析論證的基礎(chǔ)上實(shí)施分類規(guī)范管理。要嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)明文規(guī)定的收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)禁各地各部門憑借行政權(quán)力擅自設(shè)立收費(fèi)、基金和罰沒收入項(xiàng)目,堅(jiān)決杜絕亂收費(fèi)。同時(shí),嚴(yán)格行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的減免審批，要繼續(xù)深化稅費(fèi)改革，將具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)改為稅收，以削減非稅收入規(guī)模。彩票公益金、國有資源有償使用收入應(yīng)當(dāng)允許長期存在，但必須做到嚴(yán)格執(zhí)行，足額上繳。其他非稅收入包括罰沒收入、主管部門集中收入、政府資金利息收入也都應(yīng)全部納入非稅收入管理。（2）票據(jù)管理改革票據(jù)管理是非稅收入管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為確保票據(jù)管理的規(guī)范有序，各級(jí)政府要制定和完善票據(jù)管理制度，改革票據(jù)使用種類和使用辦法（賈康，劉軍民，2005）。如票據(jù)印制和管理制度，票據(jù)保管和領(lǐng)購制度、票據(jù)監(jiān)交制度和票據(jù)核銷制度，使票據(jù)從印制到核銷全過程都做到有章可循，有制度可依。同時(shí)，建立起以票證合一的“政府非稅收入一般繳款書”為主體、專用票據(jù)為輔助的新型政府非稅收入票據(jù)體系，充分發(fā)揮票據(jù)的源頭控管作用，實(shí)現(xiàn)“以票管收、以票促收”，督促單位依法收取，最終達(dá)到非稅收入票據(jù)規(guī)范化管理。（3）收繳管理改革進(jìn)一步清理銀行賬戶，統(tǒng)一財(cái)政專戶管理，由政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)開設(shè)政府非稅收入?yún)R繳結(jié)算專戶，取消單位收入過渡賬戶，從賬戶管理上堵塞執(zhí)收單位轉(zhuǎn)移截留政府非稅收入和私設(shè)“小金庫”、賬外賬的漏洞。同時(shí)，按照“收支兩條線”管理改革的要求，創(chuàng)新征管方式，大力推行“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管辦法，實(shí)行票據(jù)使用與執(zhí)收項(xiàng)目相結(jié)合，票據(jù)發(fā)放與專戶管理相結(jié)合，票據(jù)管理與稽查相結(jié)合，切實(shí)做到“收繳分離、罰繳分離、收支分離”（汪建，2005）?！敦?cái)政部關(guān)于加強(qiáng)與規(guī)范財(cái)政資金專戶管理的通知》（財(cái)辦[2006]12號(hào)）有關(guān)規(guī)定中提出，將各類財(cái)政資金專戶統(tǒng)一歸口到同級(jí)財(cái)政國庫部門管理。各級(jí)財(cái)政部門管理的非稅收入財(cái)政專戶應(yīng)盡量歸并，原則上在同一家商業(yè)銀行只開設(shè)一個(gè)財(cái)政專戶。地方各級(jí)財(cái)政部門選擇非稅收入收繳代理銀行原則上實(shí)行招投標(biāo)制度，應(yīng)參照《中央財(cái)政國庫集中收付代理銀行招投標(biāo)管理暫行辦法》（財(cái)庫[2003]15號(hào)），按照公平、公正、科學(xué)、擇優(yōu)的原則，做好代理銀行選擇工作（財(cái)政部，2009）。（4）建立收入考核機(jī)制，促進(jìn)收支脫鉤管理制定《地方政府非稅收入管理考核目標(biāo)》，對地方政府非稅收入管理情況進(jìn)行年度考核，以促使該項(xiàng)改革在各地區(qū)間平穩(wěn)推進(jìn)，穩(wěn)步發(fā)展。建立科學(xué)規(guī)范的收入考核機(jī)制。一是建立對執(zhí)收單位部門的考核；二是保持現(xiàn)行財(cái)政管理體制相對不變的前提下，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，劃分政府非稅收入級(jí)次，完善非稅收入管理體制。4.完善非稅收入的監(jiān)督機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)非稅收入的健康、高效的監(jiān)管，必須形成一套完善的監(jiān)管機(jī)制和體系，而這只有通過建立起職能明確、權(quán)責(zé)平衡、相互監(jiān)督、相互制衡的部門監(jiān)管組織體系才能實(shí)現(xiàn)。（1）明確監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)所采取的做法是將非稅收入監(jiān)管的職能分配于多個(gè)職責(zé)不同的職能機(jī)構(gòu)，從而建立一個(gè)包括論證、監(jiān)控、審計(jì)和評(píng)價(jià)與糾偏在內(nèi)的監(jiān)管控制體系。有效的監(jiān)管運(yùn)作必須使得各權(quán)力部門之間分工明確的同時(shí)，相互制衡。比如實(shí)行征收、預(yù)算、使用的三分離：即政府非稅收入管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)征收；資金由財(cái)政部門通過預(yù)算安排，人大審批；執(zhí)行則由單位或部門按照審批后的預(yù)算安排執(zhí)行；資金撥付則由財(cái)政實(shí)行國庫集中支付。總而言之，只有各部門明確分工，方能多管齊下而非多頭掣肘。（2）改進(jìn)監(jiān)管方法，提高監(jiān)管效率國庫集中收付制度，就是建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、將非稅收入全部繳入國庫單一賬戶、資金繳入國庫集中支付為主要形式的國庫管理制度，是公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容。單位或部門按預(yù)算申請支出用款計(jì)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核批準(zhǔn)，通過國庫單一賬戶體系支付到用款單位。非稅收入繳庫和支出撥付的整個(gè)過程均處于財(cái)政部門的監(jiān)督管理之下，規(guī)范了非稅收入管理，杜絕了部門利益導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，同時(shí)提高了非稅收入資金的使用效率（賈康，白景明，2003）。同時(shí)加大對非稅收入的審計(jì)力度。審計(jì)監(jiān)督的作用不僅僅局限于對問題的披露和查處，還在于對效率導(dǎo)向的指引，推進(jìn)依法、高效理財(cái)，促進(jìn)公共財(cái)政的建立和完善。實(shí)行非稅收入征、管、審相分離。審計(jì)、財(cái)政和監(jiān)察部門應(yīng)對非稅收入的項(xiàng)目收費(fèi)內(nèi)容、收費(fèi)票據(jù)及收支等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對有違反政府非稅收入征收管理的，應(yīng)依據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》給予行政處分。形成一個(gè)以政府財(cái)政為主體，物價(jià)、審計(jì)、監(jiān)察等部門和執(zhí)收單位相互配合的監(jiān)督模式，建立部門協(xié)調(diào)配合、多環(huán)節(jié)相互銜接、全過程跟蹤監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制，確保非稅收入依法征收，應(yīng)收盡收，嚴(yán)格征管，規(guī)范運(yùn)作。5.建立和完善非稅收入征繳管理信息系統(tǒng)。從某種程度上說，財(cái)政非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)的建設(shè)水平，是非稅收入能否真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線管理的技術(shù)保證。目前，中央與地方的分成收入和地方代收中央收入，都是通過主管部門收取后再層層上繳，存在問題較多。一是由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，代收部門存在繳庫不及時(shí)、截留、占?jí)汉团灿弥醒胧杖氲膯栴}；二是按照很多地方的收繳分離辦法，層層反饋，繳庫時(shí)間長，有些地方財(cái)政部門還要征收一定比例的政府調(diào)節(jié)基金，同時(shí)中央和地方重復(fù)計(jì)收入（王為民，2008）。解決這一問題的根本方法，是充分利用數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)技術(shù)中央和地方共用一套非稅收入收繳管理系統(tǒng)?，F(xiàn)代計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和銀行資金清算體系，為實(shí)現(xiàn)非稅收入征繳、審核、統(tǒng)一監(jiān)管的一體化提供了有利的技術(shù)條件支持。通過銀行代收和相關(guān)應(yīng)用軟件的不斷完善，實(shí)現(xiàn)非稅收入管理信息化、科學(xué)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的管理目標(biāo)，控制執(zhí)收單位的收入項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、賬戶設(shè)置、票據(jù)使用等，規(guī)范執(zhí)收行為，有效防止亂收費(fèi)等問題的發(fā)生，并且通過信息系統(tǒng)，對政府非稅收入的來源、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等動(dòng)態(tài)變化情況進(jìn)行監(jiān)管和分析，提高財(cái)政監(jiān)管能力。（三）規(guī)范非稅收入管理的配套改革政府非稅收入管理改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜的綜合性改革。特別是由于歷史、體制等因素的影響，政府非稅收入已經(jīng)成為地方各級(jí)政府和各部門的重要財(cái)力。在這種情況下，推進(jìn)政府非稅收入管理改革，必然涉及到財(cái)稅體制改革，涉及到對部門既得利益的重新調(diào)整和規(guī)范，涉及到政府職能轉(zhuǎn)變。必須在推進(jìn)管理創(chuàng)新的同時(shí)，實(shí)施配套改革。1.深化分稅制財(cái)政體制改革。改革現(xiàn)行財(cái)政體制，明確界定中央與地方政府事權(quán)。1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制，其重點(diǎn)是中央與地方政府的財(cái)權(quán)劃分，而與此相適應(yīng)的事權(quán)的劃分卻沒有真正界定清楚。地方政府長期承擔(dān)過大的事權(quán)，而沒有相應(yīng)的財(cái)權(quán)保證其行使所承擔(dān)的事權(quán)。這在一定程度上導(dǎo)致了地方政府非稅收入規(guī)模的不斷擴(kuò)大。因此，中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的合理劃分是優(yōu)化地方政府非稅收入規(guī)模的前提。只有在合理劃分中央政府與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，才能真正使地方財(cái)政擺脫兩難境地，非稅收入的收支才能有規(guī)范的基礎(chǔ)。2.改革和完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范政府非稅收入的收支行為。政府間轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)政體制中具有承上啟下功能的中間環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的具體情況，不僅體現(xiàn)著財(cái)權(quán)的劃分和事權(quán)劃分的相互銜接，而且是上級(jí)政府政策意圖的體現(xiàn)。而從中國目前轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行的情況看，也暴露出不少問題，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不盡合理，一般性轉(zhuǎn)移支付份額增長緩慢，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過大，調(diào)節(jié)地區(qū)差距的功能弱化。一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收收入增加有限，只能在非稅收入的規(guī)模和范圍上做文章，使得這些地區(qū)非稅收入占GDP和當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算收入的比重偏高。3.納入綜合財(cái)政預(yù)算，進(jìn)行預(yù)算管理改革。非稅收入屬于政府財(cái)政性資金，必須按照綜合財(cái)政預(yù)算的要求，把非稅收入形成的可用財(cái)力納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系，實(shí)行真正意義上的綜合預(yù)算。一是將已納入預(yù)算管理的行政事業(yè)收費(fèi)或政府性基金，嚴(yán)格按規(guī)定納入預(yù)算管理。二是將尚未納入預(yù)算管理的其他政府非稅收入，有計(jì)劃地分期分批納入預(yù)算管理。要通過強(qiáng)化部門預(yù)算，編制綜合預(yù)算，統(tǒng)籌安排政府稅收與非稅收入，繼續(xù)深化“收支兩條線”管理，增強(qiáng)資金使用效率，規(guī)范征收行為。政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)是透明化和公開化，體現(xiàn)著立法機(jī)關(guān)和廣大人民群眾對政府收支行為的監(jiān)督。這就是說，政府的收支列入預(yù)算后，就應(yīng)全部置于各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下，不再有不受監(jiān)督，游離于預(yù)算之外的政府收支。應(yīng)對非稅收入的收支進(jìn)行財(cái)政部門統(tǒng)一編制、審批年度預(yù)決算，合理安排收費(fèi)資金，監(jiān)督單位按預(yù)算使用，從而改變行政事業(yè)性收費(fèi)分散、失控的局面，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)、外和制度外資金統(tǒng)一協(xié)調(diào)，綜合平衡，提高資金使用的整體效益，提高財(cái)政對資金的宏觀調(diào)控力度，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的資金需要。四、結(jié)論隨著以建立公共財(cái)政體制為目標(biāo)的財(cái)政改革的不斷深化，政府非稅收入管理得到了有效的規(guī)范和加強(qiáng)，在支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展，緩解地方財(cái)政壓力等方面發(fā)揮了積極的作用。但是，我們應(yīng)該看到，政府非稅收入管理中存在的問題依然很多，管理混亂和失控的局面尚未發(fā)生根本性的改變，使其負(fù)作用日益明顯。突出表現(xiàn)為：各級(jí)政府非稅收入規(guī)模過于龐大，增長過快，項(xiàng)目管理混亂；非稅收入大量游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，分散了政府財(cái)力，降低了政府宏觀調(diào)控能力；眾多部門通過收取非稅收入?yún)⑴c國民收入分配，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，加重企業(yè)和公民負(fù)擔(dān)；法規(guī)不健全，部門利益剛化等問題。這些都是長期累積作用的結(jié)果，包括體制的、制度的、管理的和理論研究滯后等方面原因。政府非稅收入規(guī)范化管理的目標(biāo)是建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)