第12章 中央與地方關(guān)系（下）

第12章中央與地方關(guān)系《布萊克維爾政治學百科全書》權(quán)力或管轄范圍被限定在國家的一部分地區(qū)內(nèi)的一種政治機構(gòu)。長期的歷史發(fā)展，在一國政治結(jié)構(gòu)中處于隸屬地位，具有地方參與權(quán)、稅收權(quán)和諸多職責。我們看看國際上，對“地方政府”的理解？《新百科全書》地方政府→城市政府地方政府包括城市政府以外的地方行政單位和州。因此，地方政府包括除全國政府以外的所有層次的政府?！睹览麍园倏迫珪返胤秸趩我恢茋依锸侵醒胝姆种C構(gòu)，在聯(lián)邦制國家里則是聯(lián)邦成員政府的分支機構(gòu)。因此，聯(lián)邦國家的成員政府（如美國的州）不屬于地方政府的范圍。我們看看國際上，對“地方政府”的理解？《拉魯斯百科全書》領(lǐng)土行政單位，既適用于單一制國家的地方行政單位，也適用于聯(lián)邦制國家內(nèi)擁有主權(quán)的州?！掇o?！返胤秸侵醒胝膶ΨQ。設(shè)置在地方各級行政區(qū)域內(nèi)負責行政工作的國家機關(guān)。①地方政府定義為地方國家行政機關(guān)②把除中央政府以外的所有政府都歸于地方政府

廣義的地方政府是指我國的黨政體制在地方上的體現(xiàn)，包括從省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方黨委、人大、政府等領(lǐng)導(dǎo)班子與國家機關(guān)。第一節(jié)地方政府

狹義上的地方政府則是指從省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政機關(guān)，即地方各級的人民政府。在法律意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政權(quán)設(shè)置屬于廣義的地方政府范疇。地方黨委VS地方政府地方黨委地方政府含義地方黨委是黨的地方各級委員會，是黨的地方一級組織。按照《黨章》要求，執(zhí)行上級黨組織的指示和同級黨代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)本地方的工作，定期向上級黨的委員會報告工作。在本地區(qū)發(fā)揮的是領(lǐng)導(dǎo)核心作用。狹義上地方政府是地方各級的人民政府。地方政府依法履行建設(shè)職能、社會保障職能和社會事業(yè)發(fā)展職能，處理地方政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域事物。關(guān)系地方黨委和地方政府是兩個系統(tǒng)下的兩套機構(gòu)；地方政府在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展各項工作。例如：某市黨委書記是一把手，某市市長是二把手。（一）地方政府的沿革與行政管理的多樣化

1949年后，新中國的地方政府組織體系逐步建立，其后，經(jīng)歷了大行政區(qū)的撤銷、地級市的發(fā)展、副省級市和開發(fā)區(qū)的建立，以及特別行政區(qū)的成立等演變，使得地方政府組織體系更加多樣化：大行政區(qū)的建立和撤銷自治區(qū)和直轄市的建立地級市的發(fā)展和省管縣的試點計劃單列市、副省級市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的確立經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)的相繼建立特別行政區(qū)的建立1.大行政區(qū)的建立和撤銷

大行政區(qū)，亦稱作大區(qū)制，是我國成立初期實行的一種行政建制和地方政治制度。大行政區(qū)制度，即將全國劃分為若干行政區(qū)域，代表中央，領(lǐng)導(dǎo)數(shù)省。1948年9月成立的華北人民政府是最早建立的大行政區(qū)政權(quán)機構(gòu)。在其后的一年時間內(nèi)新中國又成立了東北人民政府、西北軍政委員會、華東軍政委員會、中南軍政委員會和西南軍政委員會等五大大區(qū)政權(quán)。解放戰(zhàn)爭后期建立的這種以華北人民政府為代表的大區(qū)制，是我國在建國初期在地方行政建制的主要特點。

2.自治區(qū)和直轄市的建立

自治區(qū)是一種行政區(qū)劃名稱。在我國成立初期對民族自治地方統(tǒng)稱為自治區(qū)；1954年中華人民共和國憲法規(guī)定，民族自治地方分為自治區(qū)、自治州和自治縣（自治旗）三級。自治區(qū)的行政地位相當于省，所以自治區(qū)也可理解為有自治權(quán)的省。為中國最高一級行政區(qū)—省級行政區(qū)。

截止到2013年，中國共計有5個自治區(qū)。這種以少數(shù)民族聚居的地方為基礎(chǔ)，建立相應(yīng)的自治機關(guān)，行使自治權(quán)，由少數(shù)民族自己當家作主，管理本民族內(nèi)部的地方事務(wù)。民族自治區(qū)享有憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的民族自治權(quán)，這種制度被稱之為“民族區(qū)域自治制度”，民族區(qū)域自治制度是中國的一項基本政治制度，是中國民族團結(jié)的基石。內(nèi)蒙古自治區(qū)（1947年5月1日）新疆維吾爾自治區(qū)（1955年10月1日）廣西壯族自治區(qū)（1958年3月5日）寧夏回族自治區(qū)（1958年10月25日）西藏自治區(qū)（1965年9月9日）

直轄市屬于省級行政單位，是直屬中央政府管理的省級行政單位。直轄市的制度源于中華民國政府于1921年《市自治制》中所稱的特別市。1930年施行之《市組織法》將其改稱為院轄市。

國民政府完成北伐統(tǒng)一全國后，先在中華民國17年（1928年）頒布《市組織法》和《特別市組織法》，并將全市最高行政機關(guān)定名為“市政府”、最高民意機關(guān)定名為“市參議會”；于民國19年（1930年）制定新的《市組織法》，將“市”分為院轄市（即原之特別市；日后再改稱直轄市）和省轄市。院轄市與省同級，省轄市則與縣同級。設(shè)置院轄市之人口門檻為一百萬人，省轄市為二十萬人，但僅有半數(shù)院轄市有達到人口標準。3.地級市的發(fā)展和省管縣的試點

地級市是中華人民共和國第二級行政區(qū)劃之一，因其行政建制級別與地區(qū)相同，故稱“地級市”。自1983年11月5日開始，在國家行政機構(gòu)區(qū)劃統(tǒng)計上作為行政區(qū)劃術(shù)語固定下來，取代新中國成立初期設(shè)立的“專級市”之稱。進入21世紀以來，中國大陸地區(qū)地級市數(shù)量逐漸穩(wěn)定下來，截至2019年，在總計333個地級行政區(qū)中，其中有293個地級市、30個自治州、7個地區(qū)、3個盟，地級市數(shù)量約占地級行政區(qū)總數(shù)的88%，地級市已逐漸取代地區(qū)成為地級行政區(qū)的主體。中國地級市（圖中淡粉色為全國地級市）

所謂“省管縣”指的是改革中國五級政權(quán)體制中的“省—市—縣”層級，使對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市管縣”模式變?yōu)橛墒√娲?，實行“省管縣”模式，市縣脫鉤，市和縣都歸省直管。這個“管”包含的范圍十分廣泛，不僅指財政，還包括人事、審批、計劃、等經(jīng)濟社會各方面，其核心思想是“留利于縣”。

“省管縣”是高級別的行政改革，其直接意義是減少中間層次，提高行政效率，明確各級政府職責，減少冗員，目的是提高縣市的自主權(quán)，增強縣級經(jīng)濟的活力。

地級市縣級市區(qū)（市轄區(qū)）含義省級下轄的一級政府，中國行政區(qū)劃之一。中國行政區(qū)劃之一，是指一些人口較多或經(jīng)濟實力較強，但離地級市中心遠的“原為縣，后改為市”的城市中國行政區(qū)劃之一，為城市主體（即市區(qū)）的核心組成部分和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的中心級別行政地位與地區(qū)、自治州、盟相同，屬于地級行政區(qū)，是建制與地區(qū)相同的市行政地位與市轄區(qū)、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū)相同，屬縣級行政區(qū)行政地位與縣級市、縣等相同，屬縣級行政區(qū)歸屬由省、自治區(qū)管轄由省、自治區(qū)直轄（通常由地級市代管）或由地區(qū)、自治州、盟管轄由直轄市、地級市管轄地級市VS縣級市VS區(qū)4.計劃單列市、副省級市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的確立

計劃單列市全稱為“國家社會與經(jīng)濟發(fā)展計劃單列市”。副省級市的前身是“計劃單列市”，即在行政建制不變的情況下，省轄市在國家計劃中列入戶頭并賦予這些城市相當于省一級的經(jīng)濟管理權(quán)限。

中國現(xiàn)有15座副省級市：廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州、大連、青島、深圳、廈門、寧波。其中深圳、大連、青島、寧波、廈門是計劃單列市，其它都是省會城市。

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團成立于1954年，在六十年的發(fā)展歷程中，它無疑是當代中國政制體制中最為特殊的一種組織形式。它的特殊之處在于，相對政府來說，它保留了軍隊的組織機構(gòu)，擁有14個師(墾區(qū))，174個農(nóng)牧團場，其承擔著國家賦予的屯墾戍邊的職責。

5.經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)的相繼建立

1979年4月鄧小平首次提出要開辦“出口特區(qū)”，后于1980年3月，“出口特區(qū)”改名為“經(jīng)濟特區(qū)”，并在深圳加以實施。按其實質(zhì)，經(jīng)濟特區(qū)也是世界自由港區(qū)的主要形式之一。經(jīng)濟特區(qū)實行特殊的經(jīng)濟政策，靈活的經(jīng)濟措施和特殊的經(jīng)濟管理體制，并堅持以外向型經(jīng)濟為發(fā)展目標。名稱成立時間深圳經(jīng)濟特區(qū)1980.08.26珠海經(jīng)濟特區(qū)1980.08.26廈門經(jīng)濟特區(qū)1980.10.16汕頭經(jīng)濟特區(qū)1981.10.16海南經(jīng)濟特區(qū)1988.04.13喀什經(jīng)濟特區(qū)2010.05霍爾果斯經(jīng)濟特區(qū)2010.05

開發(fā)區(qū)是指由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)立的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家旅游度假區(qū)等實行國家特定優(yōu)惠政策的各類開發(fā)區(qū)。1984年，國家批準興建了大連、秦皇島等14個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，標志著中國開發(fā)區(qū)的正式誕生。1985年7月，中國科學院與深圳市政府聯(lián)合創(chuàng)辦中國第一個高新技術(shù)開發(fā)區(qū)——深圳科技工業(yè)園區(qū)，拉開了創(chuàng)辦高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的序幕。此后，在經(jīng)濟、科技和教育體制改革浪潮的驅(qū)動下，各類開發(fā)區(qū)開始出現(xiàn)。準政府的管委會體制管委會作為政府的派出機構(gòu)，主要職能是經(jīng)濟開發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理合一，或者是兩塊牌子一班人馬以企業(yè)為主體的開發(fā)體制通過設(shè)立企業(yè)來規(guī)劃、開發(fā)、管理開發(fā)區(qū)，公司實際上承擔了一定的政府職能，進行公共事業(yè)開發(fā)開發(fā)區(qū)的管理模式：6.特別行政區(qū)的建立

特別行政區(qū)是指根據(jù)憲法規(guī)定，在中華人民共和國行政區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立的，享有特殊法律地位、實行資本主義制度和資本主義生活方式的地方行政區(qū)域。特別行政區(qū)是中國為以和平方式解決歷史遺留下來的香港問題、澳門問題而設(shè)立的特殊的地方行政區(qū)域。1997年7月1日香港特別行政區(qū)成立，1999年12月20日澳門特別行政區(qū)成立。特別行政區(qū)的設(shè)立，有助于維持香港與澳門的繁榮和穩(wěn)定。

特別行政區(qū)的基本法，由全國人民代表大會制定。特別行政區(qū)的立法機關(guān)可以根據(jù)基本法規(guī)定、按既定程序制定法律，但須報全國人民代表大會備案。特別行政區(qū)的行政長官在當?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央政府任命。特別行政區(qū)不能行使國家主權(quán)。特別行政區(qū)的外交事務(wù)，由中央政府統(tǒng)一管理；防務(wù)由中央政府負責。香港特別行政區(qū)第一任行政長官董建華（二）地方政府的結(jié)構(gòu)與地方黨委1.地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)地方政府地方人大常委會地方政府地方檢察院地方法院地方黨委領(lǐng)導(dǎo)地方政府結(jié)構(gòu)圖地方監(jiān)察委（1）地方黨委地位：在包含地方黨委、人大、政府等各大領(lǐng)導(dǎo)班子在內(nèi)的地方黨政體制中，地方黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。領(lǐng)導(dǎo)方式：通過地方黨委常委兼任地方各國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，從而使得地方黨委成為黨政生活各大領(lǐng)域重要事務(wù)的實際決策場所。其中通過地方黨委常委兼任地方各國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，從而使得地方黨委成為黨政生活各大領(lǐng)域重要事務(wù)的實際決策場所。黨組由批準成立黨組的黨組織決定設(shè)書記必要時設(shè)副書記黨組必須服從批準它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)黨組的任務(wù)：主要是負責貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；討論和決定本單位的重大問題；做好干部管理工作；團結(jié)黨外干部和群眾，完成黨和國家交給的任務(wù)；指導(dǎo)機關(guān)和直屬單位黨組織的工作。構(gòu)成：

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定，黨的地方委員會的組織和成員：

黨的地方委員會由同級黨代表大會選舉產(chǎn)生，由委員、候補委員組成，每屆任期5年。黨的地方委員會的常務(wù)委員會（簡稱常委會）由黨的地方委員會全體會議（簡稱全會）選舉產(chǎn)生，由黨的地方委員會書記、副書記和常委會其他委員組成。地方各級黨代表大會地方各級黨委會地方各級黨委會第一書記地方各級黨組織常務(wù)委員會地方各級黨的紀律檢查委員會地方黨代表大會組織結(jié)構(gòu)

地方黨委常委的兼任除了地方黨委的副書記兼任地方行政機關(guān)首長之外，過去十來年的一個新現(xiàn)象是，地方黨委書記兼任人大常委會主任。地方黨委的副書記兼任地方行政機關(guān)首長，是重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪，具體日常行政事務(wù)由行政首長決定，行政首長獨立承擔行政責任的行政首長負責制。

優(yōu)點有利于加強黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)人大地位不斷提高有利于加強黨群關(guān)系，完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制有利于解決人大機關(guān)建設(shè)中“老大難”問題缺點容易混淆黨和人大的關(guān)系不利于加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約不利于司法獨立和依法行政可能會導(dǎo)致黨委書記工作繁重和顧此失彼現(xiàn)象地方黨委主要實行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo),把方向、管大局、作決策、保落實:支持和保證人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、人民團體等依法依章程獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作,發(fā)揮這些組織中黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用對本地區(qū)重大問題作出決策加強對本地區(qū)宣傳思想文化工作的領(lǐng)導(dǎo),牢牢掌握意識形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、話語權(quán)按照干部管理權(quán)限任免和管理干部,向地方國家機關(guān)、政協(xié)組織、人民團體、國有企事業(yè)單位等推薦重要干部通過法定程序使黨組織的主張成為地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或者其他政令動員、組織所屬黨組織和廣大黨員,團結(jié)帶領(lǐng)群眾實現(xiàn)黨的目標任務(wù)加強對本地區(qū)群團工作和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的領(lǐng)導(dǎo)部門黨委地方黨委機關(guān)黨委性質(zhì)是黨在對下屬單位實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家工作部門中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。如公安部黨委、中國人民銀行黨委是黨的地方一級組織。如河北省委是黨的基層組織。如財政部機關(guān)黨委。地位作用在本部門、本系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用在本地區(qū)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對本地區(qū)各方面工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)在本單位發(fā)揮協(xié)助和監(jiān)督作用產(chǎn)生方式由本級黨的委員會或者上級黨委黨委批準設(shè)立由黨的同級代表大會選舉產(chǎn)生由黨員大會或者黨員代表大會選舉產(chǎn)生權(quán)力來源由本級黨的委員會或上級單位黨委授權(quán)，向本級黨的委員會或者上級單位黨委負責并報告工作由黨的同級代表大會授權(quán)，向黨的同級代表大會負責并報告工作由黨員大會或者黨員代表大會授權(quán)，向黨員大會或者黨員代表大會負責并報告工作職權(quán)職責討論和決定本部門、本系統(tǒng)的重大問題對本地區(qū)重大問題做出決策，向地方國家機關(guān)推薦重要干部等領(lǐng)導(dǎo)所屬機關(guān)基層黨組織，協(xié)助本單位負責人完成任務(wù)，改進工作，對每個黨員進行監(jiān)督第二節(jié)地方政府的功能（一）職責同構(gòu)與行政發(fā)包地方政府是中央政府具體的法律和政策執(zhí)行者，承擔了廣泛的社會和經(jīng)濟管理事務(wù)。職責同構(gòu)是指不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致，進一步解釋為指不同層級間縱向上的政府在諸如職能、機構(gòu)設(shè)置等方面相似甚至雷同。也即五級政府管理的工作大體一樣，機構(gòu)設(shè)置大體一樣，并由一個個條條“串”起來。五級政府管理：中央→省→地級市→縣、區(qū)→鄉(xiāng)鎮(zhèn)（縣區(qū)是同級的）職能、職責同構(gòu)主要表現(xiàn)在職能上的整齊劃一和職責分配上的高度一致。以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的思想指導(dǎo)下共同就同一事項進行管理。地方政府幾乎完全是中央政府的翻版。每一級地方政府都是一個‘小中央’都要管理‘所有的事情’。機構(gòu)同構(gòu)機構(gòu)同構(gòu)就是所謂的“上下對口，左右對齊”。上級政府有什么機構(gòu)地方政府同樣也要設(shè)立機構(gòu)與其對應(yīng)，而不根據(jù)地方自身的實際需要，這是“上下對口”。對于各地的同級地方政府而言，主要政府機構(gòu)設(shè)置都是按照上級政府安排需要設(shè)立的，同級政府機構(gòu)基本相同，這是“左右對齊”。職責同構(gòu)的表現(xiàn)形式

案例：地方政府在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的部署和治理。

省、地、縣等各級地方政府參照中央部門，設(shè)置了總體上類似的職能機構(gòu)，包括國土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、海洋漁業(yè)、環(huán)境保護。為了配合執(zhí)法監(jiān)督的需要，地方政府還建立了監(jiān)察和監(jiān)測機構(gòu)。*不同省級政府間機構(gòu)設(shè)置一致性比較蝴蝶圖*省級政府組成部門與國務(wù)院組成部門一致性雷達圖

行政發(fā)包制是指政府內(nèi)部上下級之間的發(fā)包關(guān)系。組織邊界之內(nèi)的“內(nèi)部發(fā)包制”在一個統(tǒng)一的權(quán)威之下，在上級與下級之間嵌入了發(fā)包的關(guān)系。通過“屬地化行政發(fā)包制”將行政和經(jīng)濟管理事務(wù)由中央逐級發(fā)包到基層?；鶎幼鳛樽罱K的承包方，具體實施政府管理的各項事務(wù)。基本特點：

第一，委托人（發(fā)包方）擁有正式權(quán)威（如人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)和審批權(quán)）和剩余控制權(quán)（如不受約束的否決權(quán)和干預(yù)權(quán)），這反映了行政組織內(nèi)部上下級之間的權(quán)力分配，而非純粹外包制下發(fā)包人和承包人平等的契約關(guān)系。第二，具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)交給了承包方，更重要的是，承包方還以自由裁量權(quán)的方式享有許多實際控制權(quán)，即所謂的“天高皇帝遠”的情形，這是內(nèi)部發(fā)包的結(jié)果。中國行政體制——“縱向發(fā)包”與“橫向競爭”的有機結(jié)合體

招商引資、維穩(wěn)、計生、競技體育、災(zāi)害重建、大規(guī)模流行疾病控制醫(yī)療、教育、環(huán)境保護、社會保障、食品安全、區(qū)域合作、安全監(jiān)督國防、外交、國有銀行、南水北調(diào)、海關(guān)、鐵路、航天工程高高低低橫向晉升競爭縱向行政發(fā)包地方政府的功能：在社會主義市場經(jīng)濟條件下，根據(jù)地方政府的特性，地方政府的主要功能為對地方經(jīng)濟的宏觀調(diào)控、提供地方性公共物品和公共服務(wù)、區(qū)域性經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和維護社會穩(wěn)定等。（二）地方政府的功能與類型地方政府的類型：由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源稟賦、地方社會結(jié)構(gòu)等多重因素影響，地方政府又發(fā)展出不同的類型：企業(yè)型、發(fā)展型、掠奪型企業(yè)型：

改革開放后中國地方經(jīng)濟的迅速發(fā)展，戴慕珍等人旗幟鮮明地用“地方政府法團主義”來解釋中國地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展成功的原因。為了推動經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府通過動員政府和地方社會的資源來支持集體企業(yè)的發(fā)展。在此過程中，政府與地方社區(qū)、企業(yè)結(jié)成了法團化的組織，成為一個利益共同體。這種由地方政府主導(dǎo)的法團主義使得集體企業(yè)解決了私營企業(yè)面臨的資金、技術(shù)、銷路等問題，促進了地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的騰飛。政府社區(qū)企業(yè)籌集資金、提供技術(shù)、聯(lián)系銷路、減輕賦稅提供土地和勞動力財政收益—稅收就業(yè)機會、提供各種福利發(fā)展型：

“地方發(fā)展型政府”指發(fā)展中國家在向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程中，以推動經(jīng)濟發(fā)展為目標，以長期擔當經(jīng)濟發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式。發(fā)展型政府以經(jīng)濟發(fā)展為核心任務(wù)，制定的政策對市場進行干預(yù)，對產(chǎn)業(yè)部門進行指導(dǎo)、約束和協(xié)調(diào)，使得資源配置滿足經(jīng)濟發(fā)展需要。掠奪型：

地方政府在推動經(jīng)濟發(fā)展的強烈動力下，并非就一定能夠推動經(jīng)濟的發(fā)展。有的研究者提出用“逆向軟預(yù)算約束”來形容這種地方政府自上而下的資源索取和擴張行為。逆向軟預(yù)算約束是指基層政府通過“權(quán)力”自上而下的向其管轄范圍內(nèi)的其他組織攫取資源，從而突破中央政府的財政硬約束。第三節(jié)地方政府運作機制（一）壓力型體制

壓力型體制是指各級地方黨政組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超和其他目標，采取任務(wù)數(shù)量化分解和高度物質(zhì)化獎懲相結(jié)合進行管理，在自上而下的政策執(zhí)行監(jiān)控體系下，上級政府經(jīng)常通過績效考核、目標責任制、巡視、督辦、運動性治理、專項整治等來加大監(jiān)控力度，不斷向下級政府施加壓力，實現(xiàn)其政策目標。關(guān)系指標任務(wù)的確定關(guān)系派發(fā)完成評價統(tǒng)計*壓力型體制的運作●壓力型體制下基層政府的困境

當中央政府即國家對鄉(xiāng)村基層需求較低，壓力較小時，鄉(xiāng)村社會可以維持良好的鄉(xiāng)紳自治狀態(tài)。但是當國家衰敗，政權(quán)瓦解前期或者面臨巨大的發(fā)展壓力時，中央政府為了維系政權(quán)就會發(fā)包一系列的“自救任務(wù)”，這些任務(wù)壓力層層加碼最終由鄉(xiāng)村承擔，這樣的結(jié)果就是惡人上臺，鄉(xiāng)村善治凋敝。（二）選擇性執(zhí)行政策執(zhí)行是指行政機關(guān)及其公務(wù)員將行政決策付諸實施，以達到預(yù)期目標的全部活動，地方政策執(zhí)行是行政執(zhí)行的一項基本內(nèi)容。地方政策執(zhí)行可以簡單地分為四種類型，即順從、變通、扭曲和拒絕執(zhí)行，當然，現(xiàn)實政治生活的政策執(zhí)行不限于這四種形式。上層政府中層政府基層政府任務(wù)委派合作、應(yīng)對基層政府地位轉(zhuǎn)置監(jiān)管虛化*共謀：壓力型體制下基層政府的策略性回應(yīng)●選擇性執(zhí)行的理論解釋理性主義視角：地方政府兼具代理人和自利者的雙重角色，既代理上級政府指令和地方公共事務(wù)，也追求自身的政治和經(jīng)濟利益，具有相對獨立的適用性判斷與利益訴求。因此，上下級政府在雙方利益不一致時，下級政府會選擇違背執(zhí)行上級的政策決定。上級的監(jiān)督強度是決定執(zhí)行成效的重要指標。結(jié)構(gòu)主義視角：利益動機是具有結(jié)構(gòu)性制度基礎(chǔ)的，地方政府在中國政府結(jié)構(gòu)的角色定位決定了政策執(zhí)行過程中難以避免“變通”現(xiàn)象。畢竟，作為一個超大國家，中國在從決策到執(zhí)行之間存在較長的層級距離，使政策目標在傳遞過程中出現(xiàn)信息扭曲和偏差。組織社會學視角：以“委托—代理”結(jié)構(gòu)作為理論基礎(chǔ)，從中發(fā)現(xiàn)在正式組織關(guān)系之外還存在大量的非正式關(guān)系，后者的作用是造成下級政府政策變通執(zhí)行的關(guān)鍵原因。（非正式干部網(wǎng)絡(luò)）目前，地方政府政策執(zhí)行力不足的表現(xiàn)：執(zhí)行失真具體執(zhí)行過程中，地方政府扭曲、改變政策本身的內(nèi)容，導(dǎo)致政策失真現(xiàn)象大量存在，導(dǎo)致政策無法真正得到貫徹落實。政策執(zhí)行缺乏力度地方政府在執(zhí)行中央政策的過程中只停留在口頭上，只是開個會、發(fā)個文章，做一下表面工作，沒有真正的貫徹落實或者對中央政策拒不執(zhí)行。地方政府執(zhí)行效率低下在許多地方市、縣級，由于種種原因，中央政策長期得不到執(zhí)行第四節(jié)地方政府間關(guān)系

在地方政府間的橫向關(guān)系上，由于上級黨委和政府制定游戲規(guī)則，承擔了具體社會、經(jīng)濟事務(wù)管理職責的地方政府之間展開了激烈的“晉升錦標賽”。同時，地方政府間合作也呈現(xiàn)出其自身特點：地方政府間競爭、地方政府間合作。地方政府間關(guān)系的類型：地方政府間的縱向隸屬關(guān)系同級地方政府之間的平行關(guān)系級別不同但又不存在隸屬關(guān)系的地方政府之間的斜交關(guān)系地方政府間競爭

政府間競爭體現(xiàn)在三個層面：政府內(nèi)競爭，政府與政府競爭，政府外競爭。自下而上的屬地競爭自上而下的標桿競爭自主選擇績效最大化達到標準稅收分成晉升博弈權(quán)威表彰市民認可上級定標準，下級資源參加經(jīng)濟增長社會創(chuàng)新地方政府間合作

各個行政區(qū)域的自然資源、人力資源、資金和技術(shù)不會相同，這就為地方政府間的交流與合作提供了可能。同時，中央也會出于發(fā)展戰(zhàn)略，會推動地方政府間的交流與合作；地方政府之間也會基于共同問題的解決和經(jīng)濟社會等發(fā)展問題而展開積極的交流與合作。具體表現(xiàn)為：簽訂協(xié)議、意向書成立協(xié)會舉辦論壇或召開會議（包括聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)會、座談會等）組建聯(lián)合體、協(xié)作區(qū)、經(jīng)濟圈、建立都市聯(lián)盟（多城市聯(lián)合）、城市圈采取聯(lián)合行動參觀訪問或者考察學習互設(shè)辦事或聯(lián)絡(luò)機構(gòu)等*“地方政府合作治理”文獻的演變歷程圖譜（2005年—2019年）政府合作機制構(gòu)建針對性問題合作目標實權(quán)性結(jié)構(gòu)規(guī)范性的合作行為可驗證的合作行為可推廣的合作經(jīng)驗在有限范圍內(nèi)通過實證的方法尋求可以實現(xiàn)政府合作的方案政府間長效合作與區(qū)域善治*政府間合作機制的分析框架案例：武漢城市圈

湖北省政府早在20世紀末期就開始推動武漢與周邊城市之間的經(jīng)濟協(xié)作，由于各地市政府并不熱心，有些地方甚至怕武漢攫取各地發(fā)展的機會和資源而有抵觸情緒。但這并不表明地方政府沒有橫向合作的內(nèi)在需求，而是出于既有的體制性障礙、橫向合作的政治經(jīng)濟成本、收益預(yù)期等多方面的考量而做出的理性選擇。當湖北省政府通過自上而下的行政推動啟動武漢城市圈一體化的進程后，省級政府承擔了許多地市政府合作、協(xié)調(diào)的政治經(jīng)濟成本，并且在既有的體制下通過行政推動、政策引導(dǎo)、資金注入等多種方式來完善武漢城市圈各級政府合作的宏觀環(huán)境。這樣，在省級領(lǐng)導(dǎo)人的努力下，省直部門、地方政府按照省委、省政府的部署，參與到區(qū)域一體化的進程中，地方政府橫向合作的需求得以釋放。第五節(jié)

地方政府創(chuàng)新●政府創(chuàng)新的內(nèi)涵熊彼特：本質(zhì)上是以一種破壞式運作機制不斷打破已有的經(jīng)濟均衡的過程。俞可平：是作為公共權(quán)力機關(guān)為了增進行政效率和公共利益進行的創(chuàng)造性變革何增科：是一種適應(yīng)環(huán)境變化和現(xiàn)實挑戰(zhàn)而實施行政改革新方法的探索（一）地方政府創(chuàng)新：概況與趨勢1.歷史傳統(tǒng)：地方先行先試是我們的革命傳統(tǒng)早在土地革命時期，鄧子恢等人已經(jīng)提出調(diào)控式政策試驗的六大方法，強調(diào)典型試驗，由點到面。

1934年，江西蘇區(qū)的一個縣憑借在組織、教育和土地改革工作中取得的開創(chuàng)性成就受到了毛澤東的表揚，并在20世紀30年代后期和40年代成為其他試點地區(qū)的參考，該模式被稱為“模范興國”。

1943年，毛澤東將地方試點試驗的方法總結(jié)為“突破一點，取得經(jīng)驗，然后利用這種經(jīng)驗去指導(dǎo)其他單位”。

1992年，鄧小平在南方講話中指出：“改革開放膽子要大一些，敢于試驗，不能像小腳女人一樣?？礈柿说?，就大膽地試，大膽地闖”。

2.研究脈絡(luò)基于歷屆地方政府創(chuàng)新獎參選項目的研究（主流）

“中國地方政府創(chuàng)新獎”由中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心于2000年聯(lián)合組織發(fā)起，旨在發(fā)現(xiàn)、激勵和推廣各級地方政府改革創(chuàng)新的先進經(jīng)驗，以此推進中國特色社會主義民主法治的進步和國家治理體系的現(xiàn)代化。包括以下四大類：政治改革類政府創(chuàng)新民主選舉類、民主決策類、民主管理類、民主監(jiān)督類、政務(wù)公開類、提高立法質(zhì)量類、司法改革類；行政改革類政府創(chuàng)新包括改善監(jiān)管類、節(jié)約成本類、提高效率類、績效管理類、行政問責類、依法行政類、專業(yè)行政類；公共服務(wù)類政府創(chuàng)新包括服務(wù)特殊人群類、保護弱勢群體類、扶貧濟困類、社區(qū)服務(wù)類、社會保障與社會救助類、服務(wù)方式創(chuàng)新類、基本公共服務(wù)均等化類；社會管理類政府創(chuàng)新包括社會組織管理類、社區(qū)管理類、流動人口管理類、信訪體制改革類、利益協(xié)調(diào)與糾紛調(diào)處類、社會治安管理類、社會應(yīng)急管理類?；诟母镆詠淼牡胤较刃邢仍嚱?jīng)驗的研究

2005年6月21日，在國務(wù)院總理溫家寶主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，上海浦東新區(qū)被批準進行綜合配套改革試點。由此，中國第一個“綜合配套改革試驗區(qū)”落戶上海。到目前為止，已有12個地區(qū)被列為國家級綜合配套改革試驗區(qū)。

綜合配套改革試驗區(qū)最大的不同在于：中央已不再是簡單地給予產(chǎn)業(yè)、稅收、金融、土地、外貿(mào)等經(jīng)濟領(lǐng)域的特殊政策優(yōu)惠，而是更加強調(diào)綜合配套改革試驗區(qū)在制度創(chuàng)新上的先行先試。其他各省委省政府學習借鑒試驗區(qū)的經(jīng)驗，開展先行先試的重大決策，編織實施方案、工作事項清單等。案例：江蘇省徐州新沂市先行先試創(chuàng)新突破全力打造最優(yōu)政務(wù)環(huán)境江蘇省徐州新沂市在推動簡政放權(quán)工作中，市委市政府提出“簡政放權(quán)工作在縣級層面躋身全國第一方陣，政務(wù)環(huán)境爭創(chuàng)全國一流”口號，先行先試、創(chuàng)新突破，形成了一批具有新沂特色的簡政放權(quán)成功案例，國家中小城市綜合改革、國家智慧城市建設(shè)等11項標志性、引領(lǐng)性國家級或省級重點改革任務(wù)在該市率先試點。其中，涉建項目“四個一”工程被評為全省簡政放權(quán)工作優(yōu)秀典型案例，駕駛員辦證“三免費”惠民新政在全國縣級層面首家出臺，簡政放權(quán)整體工作走在江蘇前列。3.發(fā)展趨勢

黨的十九大以來一直強調(diào)頂層設(shè)計的重要性，強調(diào)“重大改革于法有據(jù)”，鼓勵地方進行先行先試的上層空間略有縮減。

習近平強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)。黨中央有了政治決策之后，要先立法后推行，確保一切改革舉措都在法治軌道上進行，不允許再存在法治軌道之外的改革試點。2015年3月15日公布的《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》正式將“法無授權(quán)不可為”的理念與機制寫入國家法律。（二）試驗型創(chuàng)新：自上而下的政策試驗1.定義

自上而下的政策試驗，又稱試驗型創(chuàng)新，是指中央主導(dǎo)的政策試驗，是具有中國特色的政策試驗。具備三個特點：第一，大部分試驗都跟中央偏好的政策領(lǐng)域相一致；第二，政策試驗創(chuàng)新隨中央偏好的變化而變化，而非受現(xiàn)實問題驅(qū)動；第三，中央和地方(省或以下)均可能是政策試點的發(fā)動者。2.形式試點試驗區(qū)試點：由點到面的工作方法，中央政府出臺新制度或新政策前，在籌備、測試和調(diào)整階段，選擇有限的試點單位嘗試新制度或新政策，然后才在全國推開。試驗區(qū)：經(jīng)中央政府批準的，賦予廣泛自主權(quán)的，特定的地域性的行政規(guī)劃單位。上世紀80年代初以四大經(jīng)濟特區(qū)及14個沿海開放城市為先聲的開放試驗,為我國積累了寶貴的外生型發(fā)展經(jīng)驗,由此引發(fā)的一系列體制機制變革,更成為今日中國成功轉(zhuǎn)型的最可寶貴財富。國家發(fā)改委在中部地區(qū)選擇武漢城市圈和長株潭城市群作為下一步國家層面綜合改革試驗區(qū),也充分體現(xiàn)了內(nèi)生型這一新的試驗要求。示范型試點測試型試點探索型試點試點類型：國家綜合配套改革試驗區(qū)部省共建試驗區(qū)國務(wù)院部委指導(dǎo)建設(shè)的試驗區(qū)地方自建試驗區(qū)試驗區(qū)類型：案例：中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)

2019年8月26日，我國新增6個自貿(mào)試驗區(qū)，分別為：山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江。這也將在我國原有12個自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)上新增6個，總共18個自貿(mào)區(qū)。同時，我國沿海省份將全部成為自貿(mào)區(qū)。中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)，簡稱廣西自貿(mào)試驗區(qū)，涵蓋南寧片區(qū)、欽州港片區(qū)、崇左片區(qū)，總面積119.99平方公里。以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求，全面落實中央關(guān)于打造西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點的要求，發(fā)揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨特優(yōu)勢，著力建設(shè)西南中南西北出海口、面向東盟的國際陸海貿(mào)易新通道，形成21世紀海上絲綢之路和絲綢之路經(jīng)濟帶有機銜接的重要門戶。3.過程啟動階段中央發(fā)出改革動議，地方摸索典型經(jīng)驗正式試點階段出現(xiàn)試點項目之間競爭，多個地方成為項目試點上級評估巡視階段典型樹立階段，地區(qū)之間開始相互學習推廣階段由點到面，以正式文件乃至法律法規(guī)的形式在全國范圍內(nèi)推廣執(zhí)行（三）自發(fā)型創(chuàng)新：自下而上的改革嘗試1.自發(fā)型創(chuàng)新定義：

自發(fā)型創(chuàng)新是指地方政府自下而上主動地推動改革的創(chuàng)新。梳理已經(jīng)入圍“中國地方政府創(chuàng)新獎”的155個項目可以看出，主動發(fā)展型的創(chuàng)新舉措大約占五分之二。如北京市西城區(qū)改進基層政府公共服務(wù)項目、江蘇省公安廳執(zhí)法告知服務(wù)制度等等都屬于這一類型。特點：中央或上級政府并不直接提供制度安排，只是通過反復(fù)觀察和評估，再以默許、鼓勵、追認、批準的方式接納創(chuàng)新項目，或者以限制、干涉和禁止的方式來阻滯或取締創(chuàng)新項目。2.地方政府創(chuàng)新的“成功”：發(fā)生、存續(xù)與擴散類型制度結(jié)構(gòu)外部環(huán)境關(guān)鍵行動者創(chuàng)新實施主要因素立法-行政關(guān)系權(quán)力結(jié)構(gòu)（集權(quán)-分權(quán)）經(jīng)濟發(fā)展公共服務(wù)財政收支失業(yè)率輿論環(huán)境上級政府政治精英創(chuàng)新者與團體創(chuàng)新者升遷實施者機構(gòu)配合公眾參與

在發(fā)起機制方面，可將地方政府創(chuàng)新的發(fā)生動力區(qū)分為發(fā)展型、競爭型和壓力型。發(fā)展型動力是指地方政府對創(chuàng)新所帶來的預(yù)期凈收益的訴求競爭型動力是指地方政府間的“晉升錦標賽”促使地方政府創(chuàng)新壓力型動力是指地方創(chuàng)新是為了解決實際工作中遇到的問題●地方政府創(chuàng)新的動力機制：來源內(nèi)部動力外部動力創(chuàng)新本身內(nèi)容利益訴求自我發(fā)展政治承諾政治效能創(chuàng)新價值法律變化制度缺陷社會變遷政治壓力政治競爭創(chuàng)新成本創(chuàng)新收益創(chuàng)新能力地方創(chuàng)新的持續(xù)與擴散可以看成是地方創(chuàng)新一旦啟動后在“時間”和“空間”上的發(fā)展。所謂創(chuàng)新的擴散就是一項創(chuàng)新被其他主體學習和采納的過程。觀察中國地方政府創(chuàng)新，可以區(qū)別出三種創(chuàng)新擴散形式：體制型學習指的是上級政府根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，指定特定地方政府進行政策、機制、體制等方面改革的先行試驗，然后進行總結(jié)并加以推廣。各種改革試點、經(jīng)濟特區(qū)以及各類開發(fā)區(qū)的出現(xiàn)是這類創(chuàng)新的典型形式。自主型學習指的是地方政府根據(jù)本地發(fā)展的需要，有意識、有目的地學習國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗和做法，并加以調(diào)整以解決本地問題。兩個自主學習的渠道，一是到其他地方、甚至國家進行學習，二是依托高校研究機構(gòu)無意識學習指的是地方政府在解決當?shù)貑栴}時，把偶然獲得的信息加以使用。這通常發(fā)生在現(xiàn)有的做法都無法使用的情況下，偶然獲得的信息成為其揭開工作“死結(jié)”的竅門。地方創(chuàng)新的推廣是指創(chuàng)新舉措在空間上的擴散，這種擴散既可以是向上的擴散，也可以是平行的擴散。在地方政府創(chuàng)新的大量實踐中，人們注意到，很多有效的創(chuàng)新并沒有得到推廣與擴散，90%的創(chuàng)新都只停留在地方層面，甚至名存實亡。擴散的地方政府創(chuàng)新的建議：首先，上級政府若想使得本轄區(qū)下級政府快速采納政府創(chuàng)新，應(yīng)當盡可能簡化相關(guān)創(chuàng)新的概念、精簡創(chuàng)新實施的流程，從而避繁就簡，防止落入“繁文縟節(jié)”的困境；

其次，對于某些短期效果不明顯、長期效果比較顯著但實施成本又相對較高的政府