《公共政策學(xué)（第二版）》 課件第5章 政策制定

第5章政策制定公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)

政策規(guī)劃“鐵三角”關(guān)系政策網(wǎng)絡(luò)政策子系統(tǒng)政策學(xué)習(xí)精英主義理論多元主義理論國(guó)家主義理論合作主義理論專業(yè)主義理論5.1政策制定的程序政策規(guī)劃與學(xué)習(xí)政策決策體制政策決策理論5.25.35.4目錄公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材5.1政策制定的程序公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材政策議程設(shè)置

政策目標(biāo)確定方案規(guī)劃與設(shè)計(jì)方案評(píng)估和擇優(yōu)政策合法化

政策議程設(shè)置公共政策學(xué)

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政策議程設(shè)置是政策制定的第一環(huán)節(jié),也是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié),包括問題界定和議程啟動(dòng)兩個(gè)步驟。如果不能界定政策問題、無法啟動(dòng)政策議程,也就沒有政策制定可言。政策議程的啟動(dòng)分為政府內(nèi)部啟動(dòng)和外部啟動(dòng)兩種情況。內(nèi)部啟動(dòng)由政府機(jī)構(gòu)控制著問題的界定和議題表達(dá),外部啟動(dòng)由政府外部的媒體或公眾發(fā)起,將外部壓力傳給政府系統(tǒng),希望政府將其納入正式議程。

政策問題被放入政府議程的窗口,主要有四種類型:

慣例化窗口外溢窗口隨機(jī)窗口自主性窗口

政策目標(biāo)確定公共政策學(xué)

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在正式議程啟動(dòng)后,政策制定者需要考慮的首要問題是確定政策目標(biāo)。政策目標(biāo)是制定政策時(shí)所期望達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。政策目標(biāo)可分為總體目標(biāo)、基本目標(biāo)和具體目標(biāo)?？傮w目標(biāo)是高度抽象的表述,也稱“元目標(biāo)”,用以概括整體性、宏觀性的目標(biāo)定位;基本目標(biāo)屬于中觀層面的任務(wù),也稱“次目標(biāo)”,它與一定領(lǐng)域相關(guān)聯(lián),提出具有明確價(jià)值導(dǎo)向的目標(biāo)訴求;具體目標(biāo)屬于第三層次的任務(wù),往往從基本目標(biāo)派生出來,表現(xiàn)為具體的指標(biāo)和效果。政策目標(biāo)是政策方案設(shè)計(jì)的基本依據(jù),也是進(jìn)行方案評(píng)估的對(duì)標(biāo)物。有效的政策目標(biāo)需具備以下特征:

明確性協(xié)調(diào)性可行性前瞻性

方案規(guī)劃與設(shè)計(jì)公共政策學(xué)

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確定政策目標(biāo)之后,需要進(jìn)行方案規(guī)劃,設(shè)計(jì)可能的政策工具,探尋有效的行動(dòng)路徑,這個(gè)階段即為政策方案規(guī)劃和設(shè)計(jì)。

政策方案設(shè)計(jì)可分為兩個(gè)步驟:第一步是提出解決問題的思路構(gòu)想,為此,規(guī)劃者需要運(yùn)用創(chuàng)造性思維,提出實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的多種思路,形成具有多種方案的構(gòu)想,勾勒每種方案的大致輪廓,形成框架性方案;第二步是對(duì)框架性方案進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì),對(duì)于初步判斷具有可行性的方案,需要進(jìn)一步細(xì)化加工,確定方案實(shí)施的具體措施、手段和程序,以及在人力、資金、資源保障方面的要求。政策方案設(shè)計(jì)一般需要遵循以下原則:

緊扣政策目標(biāo)具有可行性具有創(chuàng)新性設(shè)計(jì)多重方案

方案評(píng)估和擇優(yōu)公共政策學(xué)

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設(shè)計(jì)出備選方案后,接下來要對(duì)方案進(jìn)行評(píng)估。政策方案評(píng)估既涉及價(jià)值和效果評(píng)估,也包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和可行性評(píng)估。政策方案評(píng)估的方法和技術(shù)有很多種。鄧恩概括為三種類型:趨勢(shì)推測(cè)。具體方法有時(shí)間序列分析、線性趨勢(shì)估計(jì)等。理論預(yù)測(cè)。具體方法有理論圖形化、因果模型、回歸分析、相關(guān)性分析等。判斷預(yù)測(cè)。政策方案擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn),主要有效益、效率、充分性、公平性、回應(yīng)性和適當(dāng)性等。決策者之間會(huì)通過三種途徑來促進(jìn)共識(shí):交換、說服、強(qiáng)制

政策合法化公共政策學(xué)

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經(jīng)過評(píng)估和擇優(yōu)的政策方案,還需要經(jīng)過一定的合法化程序才能成為公共政策。政策合法化是公共政策取得法定地位的過程,政策方案只有通過一定的行政或法律程序合法化,才能轉(zhuǎn)化為公共政策,才能具有正當(dāng)性、公信力和權(quán)威性。政策合法化涉及決策主體合法化、決策程序合法化、政策內(nèi)容合法化三個(gè)方面的內(nèi)容。一般而言,法律的出臺(tái)要經(jīng)過提出議案、審議議案、表決和通過議案、公布等程序。在我國(guó),法律草案經(jīng)表決通過后,還要經(jīng)國(guó)家主席簽署才能正式公布。5.2政策規(guī)劃與學(xué)習(xí)公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材政策規(guī)劃的含義政策規(guī)劃者及其聯(lián)盟

政策學(xué)習(xí):含義及分類

政策規(guī)劃的含義公共政策學(xué)

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政策規(guī)劃也稱“政策論證”,是公共部門為了解決特定的政策問題收集相關(guān)信息和資料、開展專項(xiàng)學(xué)習(xí)、提出解決思路、設(shè)計(jì)備選方案的過程。

政策規(guī)劃因解決或預(yù)防特定問題而展開,是一種前瞻性的規(guī)劃行為,它與問題的性質(zhì)和界定密切相關(guān),具有明確的目的和方向。政策規(guī)劃堅(jiān)持理性導(dǎo)向,注重組織專項(xiàng)學(xué)習(xí),運(yùn)用相關(guān)資料、信息、知識(shí)和智慧,提出問題解決的新思路,并通過細(xì)化設(shè)計(jì),將其轉(zhuǎn)化為可操作的行動(dòng)方案。

政策規(guī)劃是一種常見的政策行為,政府部門的調(diào)研、會(huì)議、研討等活動(dòng),都可被看作政策規(guī)劃的組成部分。在中國(guó)政策制定過程中,政策規(guī)劃的地位十分重要。

根據(jù)內(nèi)容的更新程度創(chuàng)制性規(guī)劃漸進(jìn)式規(guī)劃

政策規(guī)劃者及其聯(lián)盟

公共政策學(xué)

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1.政策規(guī)劃的行動(dòng)者政策規(guī)劃的行動(dòng)者不僅包括行政、立法、司法等政府機(jī)關(guān),還包括政黨、社會(huì)組織、大眾傳媒以及公眾。在中國(guó)政治制度下,與立法系統(tǒng)相比較,行政系統(tǒng)在政策制定中的主導(dǎo)權(quán)更為突顯,人大審議的法律草案大多由行政部門提出。在中國(guó)政策規(guī)劃中,執(zhí)政黨發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。2.政策行動(dòng)者的聯(lián)盟

(1)“鐵三角”關(guān)系

(2)政策網(wǎng)絡(luò)

(3)政策共同體

(4)政策子系統(tǒng)

政策學(xué)習(xí):含義及分類公共政策學(xué)

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1.政策學(xué)習(xí)的概念政策學(xué)習(xí)也稱“政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)”,是一種根據(jù)過去政策的結(jié)果和新的信息調(diào)整政策目標(biāo)和工具的努力,以更好地實(shí)現(xiàn)政府的使命。政策學(xué)習(xí)具有以下特點(diǎn):政策學(xué)習(xí)的目的具有導(dǎo)向性,它是針對(duì)政策問題開展的學(xué)習(xí)行動(dòng);政策學(xué)習(xí)的對(duì)象(學(xué)習(xí)源)具有跨時(shí)空性,包括過去和當(dāng)今的治理實(shí)踐,中央與地方、國(guó)內(nèi)與國(guó)外的治理實(shí)踐;政策學(xué)習(xí)的動(dòng)力來自一種不滿足于現(xiàn)狀的追求,學(xué)習(xí)者認(rèn)為現(xiàn)行政策的結(jié)果與期望的效果之間存在差距;政策學(xué)習(xí)的結(jié)果是增進(jìn)認(rèn)知,可能是吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、調(diào)整政策方案,也可能是模仿或借鑒某些政策手段。

2.政策學(xué)習(xí)的類型內(nèi)生學(xué)習(xí)與外生學(xué)習(xí)。

建構(gòu)性學(xué)習(xí)與工具性學(xué)習(xí)。

政策學(xué)習(xí):含義及分類公共政策學(xué)

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3.進(jìn)一步的類型劃分根據(jù)學(xué)習(xí)的發(fā)動(dòng)者、學(xué)習(xí)的難度兩個(gè)變量,可進(jìn)一步將政策學(xué)習(xí)劃分為四種類型(見表5-2)。官方智庫(kù)學(xué)習(xí)。政府學(xué)習(xí)。民間智庫(kù)學(xué)習(xí)。社會(huì)學(xué)習(xí)。

4.政策學(xué)習(xí)中的政策轉(zhuǎn)移所謂政策轉(zhuǎn)移,是指一個(gè)國(guó)家(地區(qū))采納其他國(guó)家(地區(qū))的公共政策來解決本國(guó)所面臨的類似政策問題的過程。根據(jù)政策借鑒的程度,政策轉(zhuǎn)移可分為以下幾種情況:復(fù)制、仿效、結(jié)合、啟迪

根據(jù)政策制定者的意愿程度,可將政策轉(zhuǎn)移分為自愿轉(zhuǎn)移和被迫轉(zhuǎn)移兩種類型

5.3政策決策體制公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材決策體制的類型

集體決策的規(guī)則

決策體制的類型公共政策學(xué)

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根據(jù)最終決策權(quán)的配置情況,公共政策的決策體制可分為個(gè)人決策制、群體決策制兩種類型。1.個(gè)人決策制個(gè)人決策制也稱“首長(zhǎng)制”,是指由個(gè)人掌握最終決策權(quán)的決策制度。

個(gè)人決策制的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中、當(dāng)機(jī)立斷、效率較高,能夠快速?zèng)Q斷,迅速做出回應(yīng),也有利于明確責(zé)任、減少扯皮;

個(gè)人決策制的缺點(diǎn)是個(gè)人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)有限,認(rèn)知和判斷能力也是有限度的,難免存在考慮不周之處,個(gè)人決策容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。

決策體制的類型公共政策學(xué)

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2.集體決策制集體決策制也稱“群體決策制”,是指最終決策權(quán)由兩個(gè)以上成員構(gòu)成的集體掌握,根據(jù)協(xié)商一致或少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決定。

集體決策的優(yōu)點(diǎn)是:能夠集思廣益,減少?zèng)Q策失誤,提升決策的科學(xué)性;可吸收多方面的意見,增進(jìn)利益協(xié)調(diào),尋求最大公約數(shù),提升決策的合法性和公信力。集體決策的缺點(diǎn)是:需要進(jìn)行商討,決策較為遲緩;實(shí)行集體負(fù)責(zé),責(zé)任分散,容易出現(xiàn)不負(fù)責(zé)投票的現(xiàn)象;決策的成本較高,組織集體討論、大規(guī)模的投票行為會(huì)增加決策成本。

集體決策的規(guī)則公共政策學(xué)

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1.全體一致規(guī)則全體一致規(guī)則,又稱“一致同意”規(guī)則，“一票否決”規(guī)則,是指在所有參與決策者都同意或者在沒有任何一票反對(duì)的情況下,政策方案才能表決通過并轉(zhuǎn)化為公共政策。全體一致規(guī)則具有以下特征:決策者的地位平等,每個(gè)決策者都對(duì)政策方案擁有決定權(quán)和否決權(quán);決策訴求以“帕累托最優(yōu)”為導(dǎo)向,確保各方?jīng)Q策者都能從中受益;達(dá)成決策通常需要反復(fù)協(xié)商和討價(jià)還價(jià),確保各方都能接受最終方案。全體一致規(guī)則存在以下缺點(diǎn):(1)決策成本過高。(2)助長(zhǎng)策略行為。規(guī)范地看,全體一致規(guī)則的意義在于:它可以保護(hù)每個(gè)成員免受其他成員的強(qiáng)制,不會(huì)因集體行動(dòng)而利益受損;它可以平衡各成員之間的利益沖突,為了爭(zhēng)取達(dá)成集體行動(dòng),那些受益較多的成員會(huì)有所讓步。

集體決策的規(guī)則公共政策學(xué)

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2.多數(shù)規(guī)則

全體一致規(guī)則的決策成本過高,難以滿足大量的常態(tài)決策需求。在現(xiàn)實(shí)中,集體決策通常采用多數(shù)規(guī)則。多數(shù)規(guī)則也稱“多數(shù)同意規(guī)則”,就是實(shí)行“少數(shù)服從多數(shù)”原則,一項(xiàng)政策方案須經(jīng)多數(shù)人投票贊成才能獲得通過。多數(shù)規(guī)則可分為簡(jiǎn)單多數(shù)和絕對(duì)多數(shù)兩種形式。簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則也稱“相對(duì)多數(shù)規(guī)則”,指在多種決策方案中,哪一種方案得到的贊成票最多,哪一種方案就勝出,它不要求贊成票必須超過半數(shù)。

簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則是集體決策中應(yīng)用最廣泛、程序最簡(jiǎn)單的一種決策辦法。

絕對(duì)多數(shù)規(guī)則也稱“過半數(shù)規(guī)則”,它要求投票結(jié)果必須反映大多數(shù)人的意愿,贊成票必須超過明確規(guī)定的比例。5.4政策決策理論公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材博弈維度的決策理論理性維度的決策理論

博弈維度的決策理論公共政策學(xué)

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政治博弈維度的決策理論關(guān)注政策制定中行動(dòng)者之間的互動(dòng)、博弈及結(jié)果,聚焦于占主導(dǎo)地位的行動(dòng)者。該研究視角的代表性理論有精英主義理論、多元主義理論、國(guó)家主義理論、合作主義理論、專業(yè)主義理論。

1.精英主義理論精英主義理論的主要觀點(diǎn)是:社會(huì)分為有權(quán)的精英和無權(quán)的民眾,精英是少數(shù)人,他們掌握著政策制定權(quán);精英大多出自社會(huì)上層,擁有特殊的資源和稟賦;在民主制度下,非精英也有渠道上升到精英階層,但需要付出超常的努力,并要接受精英的基本觀點(diǎn);精英們?cè)诠舱叩淖罨緶?zhǔn)則方面保持一致,只在具體問題上存在分歧;精英受民眾意見影響較小。

博弈維度的決策理論公共政策學(xué)

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2.多元主義理論多元主義理論對(duì)精英主義理論持批判態(tài)度,其觀點(diǎn)主要有:社會(huì)存在多元的利益團(tuán)體,它們分別具有各自的利益訴求;在民主體制下,各種利益群體都會(huì)通過一定途徑對(duì)決策產(chǎn)生影響;領(lǐng)導(dǎo)者的職務(wù)是流動(dòng)的,領(lǐng)導(dǎo)者之間也存在著競(jìng)爭(zhēng),政治權(quán)力實(shí)際上是分散的;公共政策是多元力量相互博弈的結(jié)果,沒有任何一個(gè)群體能夠支配所有的政策議題;在政策制定過程中,協(xié)商、交易和妥協(xié)是常見的決策方式。3.國(guó)家主義理論國(guó)家主義理論將國(guó)家視為政策制定的關(guān)鍵主體,認(rèn)為國(guó)家在運(yùn)用權(quán)力來構(gòu)建社會(huì)關(guān)系和制度方面具有壟斷性,在重新安排公共政策方面具有自主性。

博弈維度的決策理論公共政策學(xué)

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4.合作主義理論合作主義的基本觀點(diǎn)是:政策制定中既有國(guó)家的作用,也有功能團(tuán)體的參與,兩者互相承認(rèn)對(duì)方的合法性資格和權(quán)利;功能團(tuán)體的數(shù)量有限,它們?cè)诟髯灶I(lǐng)域被國(guó)家賦予代表性的壟斷權(quán);功能團(tuán)體的中心任務(wù)是將本領(lǐng)域的利益訴求傳導(dǎo)到?jīng)Q策系統(tǒng)中去;體制認(rèn)可的功能團(tuán)體之間是一種非競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系,各功能單位內(nèi)部存在層級(jí)秩序;國(guó)家對(duì)功能團(tuán)體的行動(dòng)具有一定控制權(quán),可影響其領(lǐng)袖選舉、利益訴求等。5.專業(yè)主義理論專業(yè)主義理論認(rèn)為,隨著公共事務(wù)趨于復(fù)雜化,政策制定須運(yùn)用專業(yè)知識(shí),更多地發(fā)揮專家的作用,擁有專門知識(shí)的專家成為政策決策的真正主導(dǎo)者。

理性維度的決策理論公共政策學(xué)

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理性維度的決策理論關(guān)注決策者的理性和認(rèn)知能力,學(xué)者們從不同的假設(shè)出發(fā)提出了多種理論模型,代表性的有理性決策模型、有限理性模型、漸進(jìn)決策模型、混合掃描模型、垃圾桶決策模型等。

約翰·福里斯特提出,政策決策面臨的情境參數(shù)包括五個(gè)方面。行動(dòng)者(決策者)的數(shù)量:從單個(gè)到多個(gè);環(huán)境的復(fù)雜性:涉及的機(jī)構(gòu)從單個(gè)到多個(gè),封閉還是開放運(yùn)作;政策問題的明確性:單一還是多重的、清晰還是模糊的;信息的充分性:不完備還是充分的;時(shí)間的充分性:有限還是充分的。

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理性維度的決策理論公共政策學(xué)

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約翰·福里斯特將決策模式分為五種類型,分別是最佳、滿意、搜尋、談判(協(xié)商)、組織化,認(rèn)為這五種類型分別與特定情境相聯(lián)系,決策者采取何種決策模式取決于其面對(duì)的政策環(huán)境,政策制定需要根據(jù)具體情境選擇合宜模式。

豪利特、拉米什提出了“政策子系統(tǒng)”的概念,用來概括“行為者”和“環(huán)境”,以“限制因素”來概括“問題”、“信息”和“時(shí)間”,將政策決策模式分為四種類型(見表5-3)。本章小結(jié)公共政策學(xué)

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政策制定在政策過程中居于核心地位,它肇始于政策問題界定,完成于公共政策出臺(tái)。在政策規(guī)劃階段,每個(gè)參與者都希望擴(kuò)大自身的影響力,行動(dòng)者之間也會(huì)建立聯(lián)盟,以在方案競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)。為了解釋政策規(guī)劃中行動(dòng)者之