我國行政復(fù)議委員會(huì)制度改革的困境與出路

我國行政復(fù)議委員會(huì)制度改革的困境與出路

一、緣起:我國行政復(fù)議委員會(huì)制度的試行

行政復(fù)議作為一種由行政機(jī)關(guān)裁決行政爭議的機(jī)制,在大多數(shù)國家或地區(qū)都有類似的制度,如日本為“行政不服申訴制度”、韓國為“行政審判制度”、我國臺(tái)灣為“訴愿制度”、美國為“行政上訴制度”、德國為“異議審查制度”等{1}.而我國行政復(fù)議制度運(yùn)行至今,其自身的制度性弊端也逐漸暴露出來,如復(fù)議管轄紊亂、復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性等等。為克服這些弊端,提高行政復(fù)議解決行政爭議的質(zhì)量和效率,國務(wù)院法制辦于20XX年發(fā)布《國法[20XX]71號》文件,規(guī)定北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南、貴州等8省市為試點(diǎn)地區(qū),正式開展了對行政復(fù)議委員會(huì)制度的改革。根據(jù)該文件規(guī)定,行政復(fù)議受理和審議權(quán)相對集中在行政復(fù)議委員會(huì)手中,其他行政機(jī)關(guān)不再接受復(fù)議申請。行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一對行政復(fù)議案件進(jìn)行立案審查。由此可見,這種改革方向類似于韓國以及我國臺(tái)灣的行政復(fù)議模式,在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置行政復(fù)議機(jī)構(gòu),實(shí)行委員合議制,采用準(zhǔn)司法程序?qū)嵭幸淮涡詮?fù)議。這種制度選擇是有一定根據(jù)的:我國一直以來行政主導(dǎo)色彩濃厚,行政機(jī)關(guān)掌握了絕大多數(shù)社會(huì)公共資源,處于強(qiáng)勢地位,人民代表大會(huì)的憲法地位和權(quán)威難以實(shí)現(xiàn),無法像英國那樣由議會(huì)設(shè)定復(fù)議機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行控制,同時(shí)行政系統(tǒng)內(nèi)部也缺乏必要的控權(quán)理念,難以形成像美國那樣的行政法官和上訴委員會(huì)等行政自我監(jiān)督機(jī)制,而且“我國已有專利復(fù)審委員會(huì)、商標(biāo)評審委員會(huì)等制度先例可供參照,在實(shí)際推行時(shí)不會(huì)遭遇較大阻力,是完全可行的?！眥2}

同時(shí)對于行政復(fù)議委員會(huì)制度改革的必要性,各界人士也都給予了極大的肯定。其主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是簡化行政復(fù)議管轄體制。行政復(fù)議委員會(huì)集中了復(fù)議案件的管轄權(quán),大大簡化了行政復(fù)議管轄體制,避免了復(fù)議申請人找不到復(fù)議機(jī)關(guān)的尷尬情形的發(fā)生;二是保障行政復(fù)議的公正性。行政復(fù)議委員會(huì)直接對一級政府負(fù)責(zé),具有較強(qiáng)的獨(dú)立性,同時(shí)其不直接同行政相對人發(fā)生糾紛,不會(huì)產(chǎn)生“自己做自己的法官”的情形,更好地保障了復(fù)議的公正性;三是提高行政復(fù)議的效率。行政復(fù)議委員會(huì)專職受理復(fù)議案件,不同于我國原復(fù)議機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著監(jiān)督協(xié)調(diào)、備案審查、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件起草、宣傳咨詢、法制研究等眾多“法定”事務(wù){(diào)3},大大提高了復(fù)議的效率。

正是由于上述原因,行政復(fù)議委員會(huì)制度被認(rèn)為是我國行政復(fù)議體制改革的一劑“強(qiáng)心劑”,但正如黃學(xué)賢教授所言:“為了使一個(gè)制度更加完善,學(xué)界不可一味推波助瀾,而應(yīng)冷靜思考,探討其完善之道?！眥4}仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn),行政復(fù)議委員會(huì)制度能否起到上述作用仍有待商榷,就以保證行政復(fù)議的公正性而言,行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)立在一級政府之中,實(shí)難規(guī)避地方政府的影響力,而一級地方政府同其所屬的工作部門亦難免存在利害關(guān)系,這就使得“行政復(fù)議委員會(huì)可能在摒棄了部門保護(hù)后,卻不得不同地方保護(hù)繼續(xù)斗爭。”{5}同時(shí)行政復(fù)議委員會(huì)制度改革在我國尚處于試行階段,自身體制設(shè)計(jì)存在許多不足,而且其定位的不明晰也導(dǎo)致理論基礎(chǔ)的悖離,最終致使其試行實(shí)踐中面臨著諸多困境。

二、行政復(fù)議制度改革的困境

對于行政復(fù)議制度改革的困境而言,法理基礎(chǔ)的缺乏是內(nèi)因,導(dǎo)致其理論上的悖論,而其體制設(shè)計(jì)上的不完善是外因,直接導(dǎo)致實(shí)踐中試行的障礙。因此,下文筆者將基于其法理基礎(chǔ)和體制設(shè)計(jì)兩個(gè)方面進(jìn)行分析,以期在理想與現(xiàn)實(shí)之間尋求恰當(dāng)?shù)亩ㄎ缓统雎贰?/p>

(一)缺乏法理基礎(chǔ)

1.對行政復(fù)議委員會(huì)合法性的質(zhì)疑

對于行政復(fù)議委員會(huì)制度的合法性,很多學(xué)者都提出了質(zhì)疑。他們認(rèn)為我國原有的復(fù)議體制規(guī)定十分混亂,導(dǎo)致了我國現(xiàn)行復(fù)議制度存在著諸多弊端。舊的復(fù)議制度是《行政復(fù)議法》明文規(guī)定的,而行政復(fù)議委員會(huì)只是根據(jù)國務(wù)院的通知所設(shè)立,從法律效力上看,后者的法律位階遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于前者,無權(quán)違反其相關(guān)規(guī)定。然而,行政復(fù)議委員會(huì)制度卻規(guī)定了相對集中行政復(fù)議權(quán),將行政復(fù)議的受理和審議權(quán)集中在復(fù)議委員會(huì)手中,同《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定相違背。正是從這個(gè)意義上,毛瑋教授指出:“行政復(fù)議委員會(huì)實(shí)質(zhì)上違反了《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例,但這種違法實(shí)質(zhì)上反映了行政復(fù)議發(fā)展的趨勢?！眥6}

但是筆者并不簡單認(rèn)同上述觀點(diǎn)。首先我國目前各地行政復(fù)議委員會(huì)制度的設(shè)置雖然分為兩種情況,但都強(qiáng)調(diào)復(fù)議決定不以委員會(huì)的名義作出,不同之處只是在于是以市(縣)政府的名義還是由法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)以自己的名義作出,而《行政復(fù)議法》中對于非垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān),本就規(guī)定一級政府可作為行政復(fù)議機(jī)關(guān),自然可以由政府作出復(fù)議決定,而以法定復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出決定更是理所當(dāng)然。可見復(fù)議委員會(huì)制度并沒有”明目張膽”地違反《行政復(fù)議法》的規(guī)定,而是走了個(gè)“擦邊球”!其次,曾有許多學(xué)者對相對集中許可權(quán)和相對集中處罰權(quán)都進(jìn)行過探討,認(rèn)為經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán),屬于調(diào)整政府部門的職能,是其權(quán)限范圍內(nèi)的事,不違背職權(quán)法定原則。同理,自然也可由國務(wù)院將法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政職能進(jìn)行調(diào)整由行政復(fù)議委員會(huì)來集中行使。

其是在實(shí)際運(yùn)行中其自身機(jī)構(gòu)設(shè)置十分混亂,主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

(1)結(jié)構(gòu)層級設(shè)置混亂。首先由于行政復(fù)議委員會(huì)仍處于在部分省、直轄市試行的階段,因此其設(shè)置的最高級別也必然只限定于省、直轄市人民政府一級,更高的級別如國務(wù)院一級的復(fù)議委員會(huì)設(shè)置仍處于空白階段。其次,實(shí)踐當(dāng)中各試點(diǎn)地區(qū)有的從人民縣級政府開始設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì),有的則只在市級政府以上才予以設(shè)置,對設(shè)置的最低級別沒有定論。

(2)上下級之間關(guān)系不明確。對于上下級政府設(shè)置的行政復(fù)議委員會(huì)之間究竟應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系還是指導(dǎo)關(guān)系抑或是相互獨(dú)立的關(guān)系,我國目前并沒有明確規(guī)定。實(shí)踐中,各地復(fù)議委員會(huì)之間大多采行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,對行政機(jī)關(guān)的提高

工作效率和管理水平有著極大地便利作用。然而行政復(fù)議委員會(huì)作為一個(gè)提高行政復(fù)議公正性和公信力的改革機(jī)制,其必然要求具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性,其中自然也包括對上級政府設(shè)置的復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性,這就要求上下級政府所設(shè)置的復(fù)議委員會(huì)之間最多只能是指導(dǎo)關(guān)系,或者完全獨(dú)立,各行其職,互不干擾。

(3)人員組成設(shè)定不完善?！秶╗20XX]71號文件》中指出行政復(fù)議委員會(huì)由主任委員、副主任委員和一般委員組成,一般委員可以由經(jīng)遴選的專業(yè)人士、專家學(xué)者等外部人員擔(dān)任,這對提高復(fù)議的公正性和效率性有極大的促進(jìn)作用,但遺憾的是對于專職復(fù)議人員和專業(yè)人士、專家學(xué)者等外部人員的比例卻沒有明確規(guī)定,往往導(dǎo)致實(shí)踐中外部人員比例過低甚至完全被排除在復(fù)議決定層之外。

2.運(yùn)行程序規(guī)定空白

《行政復(fù)議法》對復(fù)議程序如受理時(shí)限、審理方式等已有明確的規(guī)定,正是出于這個(gè)原因,我國行政復(fù)議委員會(huì)制度的各試點(diǎn)地區(qū)都沒有對其運(yùn)行程序作出明確規(guī)定,下意識地認(rèn)為其可以套用《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定。然而事實(shí)并非如此,且不說我國現(xiàn)行復(fù)議程序本身存在諸多缺陷,更重要的是,行政復(fù)議委員會(huì)制度相較于原復(fù)議模式,有著自己的特色,原程序規(guī)定不能完全覆蓋整個(gè)行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)行過程,這就必然會(huì)導(dǎo)致其在實(shí)踐中受到阻礙。行政復(fù)議委員會(huì)運(yùn)行程序規(guī)定的缺失,主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn):

(1)對下設(shè)辦公室的運(yùn)行機(jī)制沒有明確規(guī)定

《國法[20XX]71號文件》中曾指出行政復(fù)議委員會(huì)可以下設(shè)辦公室,與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)合署辦公,具體負(fù)責(zé)受理、審查行政復(fù)議案件以及辦理行政復(fù)議委員會(huì)的其他日常工作。實(shí)踐中,各地試點(diǎn)都在本級政府法制機(jī)構(gòu)內(nèi)開設(shè)了行政復(fù)議委員會(huì)辦公室,具體辦理行政復(fù)議案件,然而對下設(shè)辦公室的具體運(yùn)行程序,卻沒有明確規(guī)定,直接導(dǎo)致實(shí)踐中行政復(fù)議委員會(huì)制度運(yùn)行和管理的混亂。

首先由于對辦公室的組成人員沒有明確規(guī)定,導(dǎo)致實(shí)踐中大多數(shù)都是由政府領(lǐng)導(dǎo)、法制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)及人員來擔(dān)任,完全排除了行政復(fù)議委員會(huì)吸收進(jìn)來的專家學(xué)者等專業(yè)人士,違背了行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)立的初衷。

其次對于辦公室的職能權(quán)限規(guī)定太過模糊,對于哪些案件可以由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室直接審理、哪些案件需要由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室審查后提出初步處理意見后提交行政復(fù)議委員會(huì)審議等都沒有明確的規(guī)定,這就導(dǎo)致大部分案件都由復(fù)議委員會(huì)辦公室審理,復(fù)議委員會(huì)的職能完全被架空。

再者對于辦公室作出的決定的效力并沒有明確規(guī)定,具體體現(xiàn)在對于行政復(fù)議委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)小組最后能否更改行政復(fù)議委員會(huì)辦公室作出的決定?如果可以更改,有沒有什么程序限制?這些問題都沒有規(guī)定。

(2)對作出復(fù)議決定的程序沒有明確規(guī)定

行政復(fù)議委員會(huì)制度不同于我國原有的行政復(fù)議制度所采取的行政首長負(fù)責(zé)制,因此其作出復(fù)議決定的程序自然也不同于我國行政復(fù)議法的相關(guān)規(guī)定,然而我國實(shí)踐當(dāng)中并沒有對復(fù)議委員會(huì)作出復(fù)議決定的程序作出相關(guān)規(guī)定,其缺失分別體現(xiàn)在兩方面:

首先是對行政復(fù)議委員會(huì)審議案件時(shí)的資格設(shè)定缺失。對于委員會(huì)審議案件時(shí)的條件本應(yīng)予以一定的限制,是需要所有的委員到場才能審理復(fù)議案件,還是只須一定比例的委員出席就可?目前沒有明確規(guī)定。不妨參照我國臺(tái)灣的做法,其“訴愿法”第53條規(guī)定,訴愿委員會(huì)會(huì)議決議必須有委員過半數(shù)出席方可。

其次是對行政復(fù)議委員會(huì)作出復(fù)議決定時(shí)的機(jī)制設(shè)定缺失。一般來說,委員會(huì)機(jī)制作出決定時(shí)有兩種方式:簡單多數(shù)制和特殊多數(shù)制,前者只須有過半數(shù)同意即可,以少數(shù)服從多數(shù)為原則,如我國臺(tái)灣“訴愿法”第53條就規(guī)定,訴愿決定應(yīng)經(jīng)訴愿審議委員會(huì)會(huì)議之決議,其決議以委員過半數(shù)之出席,出席委員過半數(shù)之同意行之{10};后者的要求更為嚴(yán)格,并非簡單地以過半數(shù)為基準(zhǔn),必須是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過半數(shù)同意,如我國憲法修正案的表決必須全國人大全體代表的2/3以上多數(shù)人員贊成才能通過?，F(xiàn)行行政復(fù)議委員會(huì)制度中并沒有規(guī)定委員會(huì)作出決定時(shí)采用簡單多數(shù)制還是特殊多數(shù)制。

三、出路:我國行政復(fù)議委員會(huì)制度的合理建構(gòu)

作為行政復(fù)議改革的“探路者”,我國行政復(fù)議委員會(huì)制度的試行仍存在著許多漏洞,面臨諸多困境。但是不可否認(rèn)的是,行政復(fù)議委員會(huì)制度為我國行政復(fù)議改革開創(chuàng)了很好的先例,也代表著我國行政復(fù)議體制前進(jìn)的方向,因此,有必要對其進(jìn)行深入的研究,以期構(gòu)建一個(gè)切實(shí)可行的復(fù)議機(jī)制。

對于我國行政復(fù)議委員會(huì)制度的建構(gòu),筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行:

(一)準(zhǔn)確定位

我國行政復(fù)議委員會(huì)制度試行中存在的諸多理論基礎(chǔ)上的矛盾和悖論,其主要原因在于對行政復(fù)議委員會(huì)的定位不準(zhǔn)確,因此有必要對其重新進(jìn)行一個(gè)準(zhǔn)確的定位。

首先,行政復(fù)議委員會(huì)必須具體負(fù)責(zé)受理、審議行政復(fù)議案件的復(fù)議機(jī)構(gòu)。從國務(wù)院通知規(guī)定和實(shí)踐運(yùn)行中來看,行政復(fù)議委員會(huì)制度并沒有否定原行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議權(quán),只是設(shè)定了相對集中行政復(fù)議機(jī)制,將大部分行政復(fù)議案件的受理權(quán)和審議權(quán)集中到行政復(fù)議委員會(huì)手中而已,最終的復(fù)議決定也并非以行政復(fù)議委員會(huì)的名義作出,這就表明了行政復(fù)議委員會(huì)并非一個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān),而只是設(shè)立在地方一級政府之中的負(fù)責(zé)具體案件審理的復(fù)議機(jī)構(gòu)而已,就如同韓國一樣,原則上以做出行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)為復(fù)議機(jī)關(guān),在復(fù)議機(jī)關(guān)之下設(shè)置行政審判委員會(huì){11}.然而,《國法[20XX]71號文件》中卻指出行政復(fù)議委員會(huì)可以下設(shè)辦公室,與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)合署辦公,具體負(fù)責(zé)受理、審查行政復(fù)議案件,實(shí)踐中各地也紛紛設(shè)立了復(fù)議委員會(huì)辦公室、領(lǐng)導(dǎo)小組等等,這就導(dǎo)致行政復(fù)議委員會(huì)逐漸開始偏離復(fù)議機(jī)構(gòu)的職能定位,脫離了具體審議案件的層面,逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。隨之而來的后果就是,復(fù)議委員會(huì)下設(shè)辦公室成為實(shí)際的復(fù)議機(jī)構(gòu),而下設(shè)辦公室往往同政府法制辦合署辦公,同時(shí)也排除了外部專業(yè)人士,最終導(dǎo)致法制辦再度成為實(shí)際的復(fù)議機(jī)構(gòu),復(fù)議改革回歸原有模式。因此,筆者認(rèn)為為實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)立宗旨,應(yīng)將行政復(fù)議委員會(huì)定位為實(shí)際具體負(fù)責(zé)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu),取消其下設(shè)辦公室、領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)設(shè)置。

其次,作為復(fù)議機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議委員會(huì)還必須是具有獨(dú)立地位和權(quán)威性的機(jī)構(gòu)。縱觀各行政復(fù)議制度比較完善的國家,可以發(fā)現(xiàn)其復(fù)議機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)都具有很強(qiáng)的獨(dú)立性,如英國的行政裁判所,它不是由國家行政機(jī)關(guān)或法院司法系統(tǒng)設(shè)立的,而是直接根據(jù)議會(huì)制定的法律組建而成,從成立的開始就具有與行政機(jī)關(guān)相對獨(dú)立的特性{10}14-15;美國的行政法官同樣如此,雖服務(wù)于某行政機(jī)關(guān),但卻并不從屬于該機(jī)關(guān),具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。同時(shí),各國對于復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威性亦極其強(qiáng)調(diào),如韓國《行政審判法》中就明文規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)必須依照行政審判委員會(huì)的決議內(nèi)容,必須受行政審判委員會(huì)關(guān)于復(fù)議結(jié)論的決議的羈束,不得做出與其內(nèi)容不同的裁決。正是由于這種獨(dú)立性和權(quán)威性,才能保障行政復(fù)議得到一個(gè)真正公正的復(fù)議決定。因此作為我國行政復(fù)議改革的先行者,行政復(fù)議委員會(huì)的定位必然是一個(gè)具有足夠獨(dú)立性和權(quán)威性的行政復(fù)議機(jī)構(gòu),否則其最終只能淪落為松散的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或一個(gè)行政復(fù)議咨詢機(jī)構(gòu)。因此,有必要將行政復(fù)議委員會(huì)從一級政府里獨(dú)立分離出來,或者借鑒美國的行政法官制度,雖設(shè)立在一級政府之內(nèi),但是其薪資、管理、任免等都由其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

(二)法律跟進(jìn)

每一次制度的創(chuàng)新,最先遭遇的必然是法律的障礙,制度的創(chuàng)新必須伴隨著法律的跟進(jìn),行政復(fù)議委員會(huì)制度亦是如此。要想確保行政復(fù)議委員會(huì)制度的順利施行,就必然需要法律的跟進(jìn)和授權(quán),國務(wù)院法制辦發(fā)布的文件已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足行政復(fù)議委員會(huì)運(yùn)行的需要,國務(wù)院法制辦主任曹康泰就明確表示,要適時(shí)地修改《行政復(fù)議法》{12},只有通過修改《行政復(fù)議法》的方式才能真正賦予行政復(fù)議委員會(huì)制度以合法性。

對于法律的跟進(jìn),筆者認(rèn)為應(yīng)著重于以下幾個(gè)方面:

1.行政復(fù)議委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)

對于行政復(fù)議委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)而言,首先針對的應(yīng)該是其組織模式的設(shè)計(jì)。有的學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)該按照省以下垂直管理的模式,從中央到地方設(shè)立專門的行政復(fù)議委員會(huì),獨(dú)立運(yùn)作。中央行政復(fù)議委員會(huì)為管理機(jī)關(guān),僅對中央權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),省以下各地方行政復(fù)議委員會(huì),獨(dú)立運(yùn)作,對上級行政復(fù)議委員會(huì)負(fù)責(zé){13}.也有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)在國務(wù)院設(shè)立行政復(fù)議總署,下設(shè)各級復(fù)議機(jī)構(gòu),復(fù)議機(jī)構(gòu)與同級行政機(jī)關(guān)之間沒有隸屬關(guān)系,由專門的財(cái)政經(jīng)費(fèi)給予支持。在每個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)均設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)具體承擔(dān)行政復(fù)議的職能{14}.也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)提高復(fù)議委員會(huì)的級別,讓其比同級政府的各部門高出半級,復(fù)議委員會(huì)的主任可由同級政府的副職首長兼任{8}51.綜合研究,筆者認(rèn)為行政復(fù)議委員會(huì)可對應(yīng)于我國行政結(jié)構(gòu),在全國范圍內(nèi)形成4級:國務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì),省、自治區(qū)、直轄市一級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì),設(shè)區(qū)的市一級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)以及縣、不設(shè)區(qū)的市、自治縣和市轄區(qū)一級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì),它們之間在管轄權(quán)限上的分工,對應(yīng)于各級行政機(jī)關(guān),各級行政復(fù)議委員會(huì)之間是指導(dǎo)關(guān)系。其次,應(yīng)該明確規(guī)定行政復(fù)議委員會(huì)的組成人員和任職資格。如韓國《行政審判法》中就明確規(guī)定國務(wù)總理行政復(fù)議委員會(huì)法定人數(shù)為50人,其中有在職的政府委員5人,這5人中包括行政復(fù)議委員會(huì)委員長1人和常任委員2人,其他的45名委員來自民間人士,包括專家學(xué)者22名,專業(yè)的律師20名,其他各界委員3人{(lán)15}.委員除了是復(fù)議機(jī)關(guān)的公務(wù)員或者是總統(tǒng)令規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員之外,必須是符合下述條件的人士:有律師資格的人士、在《高等教育法》第2條第1項(xiàng)或者第3項(xiàng)規(guī)定的學(xué)校中擔(dān)任或者曾經(jīng)擔(dān)任教授法律學(xué)等的副教授以上職務(wù)的人士以及曾是行政機(jī)關(guān)4級以上公務(wù)員的人士或者其他有行政復(fù)議知識和經(jīng)驗(yàn)的人士{11}15.而我國目前各試點(diǎn)雖對復(fù)議委員會(huì)的組成人員略有規(guī)定,但是對于委員的任職和選拔資格都沒有明確規(guī)定。

2.行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制

行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制是保障行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立公正的重要手段,原行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議機(jī)制已經(jīng)無法滿足新形勢下行政復(fù)議發(fā)展的需求,需要重新規(guī)制:

首先是復(fù)議的審查方式。原行政復(fù)議法規(guī)定的以書面審理為原則,口頭審理為例外的審查方式已經(jīng)不能適應(yīng)對復(fù)議人權(quán)利保護(hù)的要求,建議引入行政聽證制度,賦予復(fù)議案件當(dāng)事人申辯和質(zhì)證的權(quán)利。

其次是規(guī)定回避制度?；乇苤贫仁侨魏纬绦虻谋仨?是“任何人不得為自己法官”這一自然公正原則的必然要求。我國原《行政復(fù)議法》因?yàn)榉撬痉ɑ淖龇?摒棄了回避制度,直接導(dǎo)致行政復(fù)議的公信力受到極大質(zhì)疑,因此行政復(fù)議委員會(huì)制度必須重新將其引入。

&nbs

p;再者是行政委員會(huì)的議事規(guī)則。諸如行政復(fù)議委員會(huì)審理復(fù)議案件需要多少名復(fù)議委員參加,在參加的委員當(dāng)中非行政人員的外部專家學(xué)者占多少比例,行政復(fù)議委員會(huì)作出決定時(shí)須多少委員同意等都需要法律明確規(guī)定。

【作者簡介】吳志紅,河海大學(xué)法學(xué)院講師,蘇州大學(xué)王建法學(xué)院行政法專業(yè)博士生;蔡鵬,河海大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)碩士生。

【注釋】

韓國《行政審判法》第6條規(guī)定:為了審理和決議行政復(fù)議請求,在各裁決機(jī)關(guān)之下設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)。該法還規(guī)定了審判委員會(huì)的組織構(gòu)成、管轄范圍、人員資格、審理裁決程序等等,并規(guī)定當(dāng)事人不得對行政審判裁決再申請行政審判,也不得對其提起行政訴訟,只能以原行政行為為對象提起行政訴訟;我國臺(tái)灣“訴愿法”第52條也規(guī)定:各機(jī)關(guān)辦理訴愿案件,應(yīng)設(shè)訴愿審議委員會(huì),組成人員以具有法制專長者為原則。

第一種情況是由市(縣)政府相對集中全市(縣)的行政復(fù)議權(quán),公安、交通、農(nóng)林等行政復(fù)議機(jī)關(guān)不再行使行政復(fù)議權(quán)。原由各行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議案件,統(tǒng)一由市(縣)政府行政復(fù)議委員會(huì)辦公室以市(縣)政府的名義受理,各行政復(fù)議機(jī)關(guān)不再受理;復(fù)議決定統(tǒng)一以市(縣)政府名義作出。如江蘇省海門市、宜興市有關(guān)試點(diǎn)市即采用此種模式。第二種情況在受理、審理方面與第一種模式相同,只是最終行政復(fù)議決定的做出仍由法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)以自己名義作出,只是法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須采納行政復(fù)議委員會(huì)的審理意見。如河南省、黑龍江省黑河市、貴州省福泉市。

部門行政機(jī)關(guān)都是一級政府的工作部門,其行政職能來自政府的分配,省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定設(shè)置或者撤銷哪些政府部門,自然也可以調(diào)整現(xiàn)有政府部門的職能。決定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)或者行政處罰權(quán),屬于調(diào)整政府部門的職能,是其權(quán)限范圍內(nèi)的事。(參見:耿玉基。關(guān)于相對集中行政許可權(quán)制度若干問題的探討[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào),20XX,(6);馮皓。行政處罰權(quán)相對集中問題研究[J].研究生法學(xué),20XX.(1))

美國行政法官的職責(zé)是專門審理案件,由美國人事管理署負(fù)責(zé)考試管理,雇用他們的行政機(jī)關(guān)如果對其工作不滿意,只能向功績制度保護(hù)委員會(huì)提交免職、停職、降級、降薪或30日之內(nèi)的強(qiáng)制性休假等建議以及相關(guān)事實(shí)說明,而功績制度