試論強(qiáng)化刑事立案監(jiān)督

試論強(qiáng)化刑事立案監(jiān)督

刑事立案監(jiān)督是人民檢察院依法對(duì)偵查機(jī)關(guān)的刑事立案活動(dòng)實(shí)行的監(jiān)督。它是刑事訴訟法律監(jiān)督的重要內(nèi)容之一，是刑事訴訟法修改后國家對(duì)偵查和檢察兩機(jī)關(guān)憲法性權(quán)力的一次再分配，即其在取消了檢察機(jī)關(guān)對(duì)一部分案件的偵查權(quán)力的同時(shí)賦予了檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新的法律監(jiān)督職能――刑事立案監(jiān)督權(quán)，使檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化和明確。

一、法律依據(jù)及實(shí)踐成效

《中華人民共和國刑訴訴訟法》第八十七條對(duì)立案監(jiān)督作出了明確的規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹榈?，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹?，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。”最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施若干問題的規(guī)定》第二條第7項(xiàng)、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第十章第一節(jié)均是立案監(jiān)督的法律依據(jù)。此外，最高人民檢察院還針對(duì)立案監(jiān)督在實(shí)踐中遇到的問題作出了批復(fù)并于二000年印發(fā)了《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》（以下簡稱《解答》），《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百六十四條也對(duì)立案監(jiān)督作出了規(guī)定。

在實(shí)踐中，基層檢察機(jī)關(guān)依法履行刑事立案監(jiān)督職責(zé)，取得了一定的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年全國檢察機(jī)關(guān)共受理立案監(jiān)督案件5019件，要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由4265件，經(jīng)審查認(rèn)為不立案理由不成立而通知立案3717件，公安機(jī)關(guān)接通知后已立案3541件。這些數(shù)字雖然不算小，但這是一個(gè)絕對(duì)數(shù)，假若把這一數(shù)字平攤到全國各基層檢察院，數(shù)字是很小的。這說明這項(xiàng)工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、立法缺憾及強(qiáng)化思考

立案監(jiān)督工作進(jìn)展不是太大，這與立法上存在的缺憾和實(shí)踐中存在的亟待解決的問題有關(guān)，這些問題筆者認(rèn)為有必要提出來，并和大家一并探討。

首先是立案監(jiān)督案件來源的被動(dòng)性。

刑事立案監(jiān)督的立法目的是防止公安機(jī)關(guān)有案不立、有罪不究，防止行政機(jī)關(guān)有法不依、以罰代刑，從而有效維護(hù)社會(huì)秩序、充分保障被害人的權(quán)利。但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督活動(dòng)卻太過被動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督案件的來源主要有三個(gè)渠道：第一是群眾的控告、申訴；第二是在辦案過程中發(fā)現(xiàn)；第三是實(shí)踐中通過與公安機(jī)關(guān)訂立協(xié)議定期進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。從表面看來渠道較多，涉及面也很廣，但實(shí)際操作卻相當(dāng)被動(dòng)。公安機(jī)關(guān)立案的案件，其中相當(dāng)一部分以行政處罰或者勞動(dòng)教養(yǎng)結(jié)案，當(dāng)然大部分確屬不構(gòu)成犯罪，但確有一些屬違法處理，實(shí)際構(gòu)成犯罪的當(dāng)事人得到了從輕處罰，對(duì)大多數(shù)無相關(guān)受害人的案件，譬如非法持有偽幣、容留他人吸毒案件，不可能有人提出什么申訴、控告；而有些即便是有相關(guān)的受害人，如故意傷害案件的受害方，出于對(duì)法律或是自身權(quán)利的不了解，也或心存顧忌，也未必就會(huì)舉報(bào)、申訴，對(duì)此檢察機(jī)關(guān)人員也就無從知曉了。實(shí)踐中能以第二種渠道成案的是微乎其微。至于第三種渠道，在實(shí)踐中由于檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為沒有強(qiáng)行監(jiān)督權(quán)力，只能在征得公安機(jī)關(guān)同意并事實(shí)上是在其安排之下方可查閱其行政處罰材料，但并非所有未立案的案件均制作為書面材料，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)其所接觸的材料是否全面也不得而知。

此外，對(duì)于公安機(jī)關(guān)立而不偵，事實(shí)上將案件擱置的情況，檢察機(jī)關(guān)如何監(jiān)督，我們尚不能找到法律依據(jù)。

因此在立案監(jiān)督實(shí)踐中，常有人以做“無米之炊”來形容檢察機(jī)關(guān)的境地。

其次是立案監(jiān)督的條件問題。

依照《解答》的通知精神，對(duì)立案監(jiān)督的條件應(yīng)從嚴(yán)掌握，一般應(yīng)是能夠逮捕、起訴、判刑的案件。筆者認(rèn)為這又給司法實(shí)踐帶來了一定的難度，以檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)僅使共同犯罪中的部分人進(jìn)入刑事訴訟法程序的情況為例，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此僅有二種選擇：一、對(duì)共同犯罪案件案件中，部分被告人已被判決有罪；對(duì)另一部分共同犯罪人應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈目蛇m用立案監(jiān)督程序。二、應(yīng)通過追捕予以解決。這均有一前提即憑現(xiàn)有證據(jù)已足以判斷另一部分人能夠逮捕甚或能夠起訴、判刑。而僅通過公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕一部分人的案卷材料判斷出另一部分人應(yīng)逮捕的機(jī)率又有多大？根據(jù)最高人民檢察院的司法解釋，人民檢察院在審查批捕階段并無偵查權(quán)，那么檢察機(jī)關(guān)除了毫無法律效力的詢問便無計(jì)可施了，因此檢察機(jī)關(guān)很有可能就此與一個(gè)重要的立案監(jiān)督線索失之交臂了，這也正是造成筆者在前面所提及的在辦案工作中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督難度的重要原因之一。同樣，對(duì)于群眾舉報(bào)、申訴的材料也不可避免地存在這一問題。

再次是立案監(jiān)督的事實(shí)成效問題。

立案監(jiān)督的真正目的是保證所有應(yīng)當(dāng)公訴的刑事案件都能經(jīng)過法定的程序。在司法實(shí)踐中通過立案監(jiān)督程序的執(zhí)行，公安機(jī)關(guān)最終立案，但立案之后呢？我們可以從《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百七十六條找到：“人民檢察院通知公安機(jī)關(guān)立案的，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)通知立案的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督?！钡唧w如何實(shí)施監(jiān)督？《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第162條明文規(guī)定：公安機(jī)關(guān)受理案件后，對(duì)需要立案的，由接受單位制作《刑事案件立案報(bào)告書》，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案。立案后，經(jīng)過偵查、破案、偵查終結(jié)等刑事訴訟程序，對(duì)于構(gòu)成犯罪的應(yīng)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴；不構(gòu)成犯罪的，該“規(guī)定”第一百六十九條中明確“需要撤銷案件的，辦案部門應(yīng)當(dāng)制作撤銷案件報(bào)告，報(bào)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”?？梢娡ㄟ^檢察機(jī)關(guān)提起的立案監(jiān)督程序，使得本已退出刑事訴訟程序的案件重新回到了程序之內(nèi)。如果公安機(jī)關(guān)在立案之后自行撤案，依照《解答》的通知精神，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出糾正違法通知書。但在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)更有可能的是對(duì)案件采取“立而不偵”的態(tài)度，或者形式上作了立案決定，而實(shí)質(zhì)上不進(jìn)行偵查（這事實(shí)上等于已退出訴訟程序），檢察機(jī)關(guān)該如何監(jiān)督？如果公安機(jī)關(guān)既不退出刑事訴訟程序，又不積極偵查，把案件掛起來，又如何監(jiān)督？依照《解答》的通知精神，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)跟蹤監(jiān)督，防止監(jiān)督流于形式，但其措施僅為經(jīng)常督促，或由上一級(jí)檢察院督促同級(jí)公安機(jī)關(guān)糾正。因而事實(shí)上，我們僅能以督促保證立案監(jiān)督的效果，而并不能找到明確的法律依據(jù)，以最高檢察機(jī)關(guān)這方面的兩個(gè)“督促”規(guī)定在實(shí)踐中又能起到怎樣的作用？在實(shí)踐中我們急需更為有力的法律依據(jù)。

最后是檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的法律定位及關(guān)系問題。

雖然檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能以憲法的明文規(guī)定確立，但在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督工作卻有著無比的艱辛。以我院今年立案監(jiān)督的1件3人的一起聚眾斗毆案為例：公安機(jī)關(guān)以周某等三人尋釁滋事且情節(jié)較輕處以勞動(dòng)教養(yǎng)一年的行政處罰，經(jīng)過我院的立案監(jiān)督程序，公安機(jī)關(guān)最終以三犯罪嫌疑人涉嫌聚眾斗毆立案。但在這一過程中，從一開始與公安機(jī)關(guān)的多次協(xié)調(diào)達(dá)成查閱治安材料的制度、到對(duì)公安機(jī)關(guān)近600件材料進(jìn)行審查，到向公安機(jī)關(guān)送達(dá)《說明不立案理由通知書》，我們?cè)獾搅嗽S多的誤解與不公，當(dāng)然，這與一些公安干警對(duì)立案監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)不同有關(guān)。但更關(guān)鍵的在于偵檢關(guān)系的憲法定位在訴訟法程序中未得到有效落實(shí)。從法理上來講，檢察機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督職能，這一監(jiān)督職能應(yīng)是單向的職能。但實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)除了這一監(jiān)督職能外，還與公安機(jī)關(guān)有著雙向的互相協(xié)作、互相制約的關(guān)系，而公安機(jī)關(guān)無論在社會(huì)影響力還是社會(huì)待遇都遠(yuǎn)勝于檢察機(jī)關(guān)，且法律對(duì)于立案監(jiān)督的規(guī)定不具體，這就立案監(jiān)督工作舉足維堅(jiān)。因此立案監(jiān)督工作的規(guī)范化不僅需要檢察干警長期的不懈努力而且更需要立法的不斷完善。

三、強(qiáng)化設(shè)想

首先，從立法上保證立案監(jiān)督的來源。改變檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督來源的被動(dòng)狀況，應(yīng)通過立法具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在開展立案監(jiān)督方面的一些職權(quán)。一方面可以規(guī)定備案審查制度，即檢察機(jī)關(guān)除了對(duì)部分案件擁有審查逮捕權(quán)，還應(yīng)對(duì)公安機(jī)關(guān)治安處罰、勞動(dòng)教養(yǎng)等擁有知曉權(quán)，公安機(jī)關(guān)在對(duì)尚不構(gòu)成犯罪的人進(jìn)行行政處罰的同時(shí)應(yīng)報(bào)送檢察機(jī)關(guān)備案。另一方面從立法上保證檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)整個(gè)偵查過程的監(jiān)督，對(duì)公安機(jī)關(guān)立案之后是否采取切實(shí)可行的措施進(jìn)行偵查并及時(shí)結(jié)案進(jìn)行同步的監(jiān)督。因?yàn)榱副O(jiān)督并不是孤立存在的，只有對(duì)立案后的偵查過程進(jìn)行全面的監(jiān)督，才能使立案監(jiān)督工作得到有效的發(fā)揮。

其次，授予檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案監(jiān)督后的同步偵查權(quán)，同時(shí)降低說明不立案理由及通知立案的條件。依據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任，且屬于自己管轄的，應(yīng)予立案”。可見公安機(jī)關(guān)的立案條件是比較低的，即認(rèn)為有犯罪事實(shí)存在且需要偵查的，都應(yīng)該立案。而是否需要經(jīng)過刑事訴訟程序，提請(qǐng)逮捕、起訴、交付審判則是在公安機(jī)關(guān)立案之后的任務(wù)。因此，提高立案監(jiān)督的要求固然給司法實(shí)踐帶來一定的操作性，其避免了實(shí)踐中可能出現(xiàn)的公安機(jī)關(guān)在檢察院立案監(jiān)督后立案不予偵查直接報(bào)捕而不達(dá)批捕條件的被動(dòng)情況，但事實(shí)上這一要求不符合法律規(guī)定，同時(shí)也導(dǎo)致了一部分案件事實(shí)上處于無人監(jiān)督的狀態(tài)。筆者認(rèn)為改變實(shí)踐中立案監(jiān)督的被動(dòng)狀況，應(yīng)從立法上授予檢察機(jī)關(guān)對(duì)通過立案監(jiān)督程序立案的案件的偵查權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案監(jiān)督的案件可監(jiān)督公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，在公安機(jī)關(guān)不予偵查的情況下，可自行偵查；同時(shí)可依據(jù)法律規(guī)定對(duì)公安機(jī)關(guān)不予偵查的原因進(jìn)行調(diào)查，可通過發(fā)糾正違法通知書、檢察建議等方式追究有關(guān)人員的責(zé)任；如涉嫌徇私舞弊的可依《刑法》第402條及刑事訴訟法第18條第2款規(guī)定，由檢察院立案?jìng)刹?，追究刑事?zé)任。

最后，應(yīng)提高檢察機(jī)關(guān)的法律地位。目前，檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際地位遠(yuǎn)不如公安局、法院，這給立案監(jiān)督工作也帶來了