【程序性行政行為探析綜述6000字】

程序性行政行為分析綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u19300第一節(jié)程序性行政行為的內(nèi)涵 129154一、程序性行政行為的學(xué)理概念 124634二、程序性行政行為的特征 23564三、程序性行政行為的法律屬性 223第二節(jié)程序性行政行為與其他相關(guān)概念的關(guān)系 418308一、程序性行政行為與多階段行政行為 410334二、程序性行政行為與過程性行為 528061三、程序性行政行為與內(nèi)部行政行為 632493第三節(jié)程序性行政行為可訴性的法規(guī)范依據(jù) 67811一、域外法律對程序性行政行為可訴性的規(guī)定 68480二、我國行政訴訟法及司法解釋對程序性行政行為可訴性的規(guī)定 7第一節(jié)程序性行政行為的內(nèi)涵一、程序性行政行為的學(xué)理概念從既有法律規(guī)范來看，并沒有對程序性行政行為下完整的定義，通過檢索發(fā)現(xiàn)，只有在2016年9月最高院公布的第69號(hào)指導(dǎo)案例和2018年10月發(fā)布的規(guī)范性文件附帶審查案例中見到關(guān)于“程序性行政行為”的表述。由于當(dāng)前法律條文并沒有專門針對程序性行政行為定義之判斷，法院在司法實(shí)踐中的判斷也大都結(jié)合其準(zhǔn)備性、中間性、依附性等特征進(jìn)行判斷，反推其屬于程序性行政行為，因此，通過概念著手，從基本概念出發(fā)，從而深入理解其本質(zhì)，進(jìn)而為后續(xù)厘清其可訴性的標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)。何為程序性行政行為？尚無統(tǒng)一見解，學(xué)界主要存在四種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)從對比的角度出發(fā)，將其與實(shí)體性行政行為相比較，認(rèn)為它們是同一個(gè)問題的兩個(gè)方面，是一體兩面的關(guān)系，兩者相輔相成，共同推動(dòng)行政行為在含義上的延伸和發(fā)展，其中程序性行政行為屬于次要地位，僅發(fā)揮著輔助生效的作用，是一種準(zhǔn)備行為。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為是一種決定或命令，是基于前期事實(shí)調(diào)查后所作出的一個(gè)最終處理，其中的程序行政行為并非獨(dú)立存在，其只是行政行為合法性所考量的一個(gè)因素。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為由法律對程序性行政行為進(jìn)行設(shè)定，通過這種嚴(yán)格設(shè)定來規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法用權(quán)，是最終決定作出前的方式、步驟，間接影響行政法律關(guān)系，無法直接觸發(fā)法律效果。此觀點(diǎn)較為清晰的揭示了程序性行政行為的概念，并指出其存在的目的及其對法律關(guān)系的影響方式。第四種觀點(diǎn)從行政行為的概念出發(fā)，行政行為是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)作出的行為，照此邏輯，程序性行政行為也可納入。此種觀點(diǎn)并沒有明確程序性行政行為的內(nèi)涵。本文認(rèn)為第三種觀點(diǎn)更具有合理性，其從內(nèi)涵出發(fā)，通過將職權(quán)、內(nèi)容等要素進(jìn)行剝離，發(fā)掘程序性行政行為背后的真正特質(zhì)在于不直接產(chǎn)生法律效果，對整體概念要素的剝離與分析較為透徹。二、程序性行政行為的特征盡管上述幾種觀點(diǎn)對程序性行政行為概念的描述都不盡相同，但基本揭示出了程序性行政行為所具有的一些基本特征：法定性。行政活動(dòng)中的行為多種多樣，并非所有行為都是程序性行政行為，還存在大量的不具備法律效果的事實(shí)行為，這些事實(shí)行為與程序性行政行為互相交融，共同存在，一起構(gòu)成完整的行動(dòng)活動(dòng)階段。程序性行政行為是由法律設(shè)定并且調(diào)整的行為，具有法定性。實(shí)施主體的特定性。就程序性行政行為的實(shí)施主體來說，可作出該行為的主體只能是行政主體，不能是其他主體，其他組織和個(gè)人均無權(quán)作出程序性行政行為。程序性行政行為主體的特定性也決定了其行政性的特征。內(nèi)容上的預(yù)備性與輔助性。預(yù)備性與輔助性是指程序性行政行為在內(nèi)容上并非最終決定的內(nèi)容，呈現(xiàn)出一定的過渡性色彩，它的作出是作出最終實(shí)體行為的必然階段，一方面保證實(shí)體決定的合法性，另一方面為實(shí)體決定的順利作出提供充分準(zhǔn)備。對最終實(shí)體法律關(guān)系影響的間接性。從對法律關(guān)系的影響上來看，程序性行政行為僅僅是最終行為作出前的一個(gè)步驟，其本身法律效果輻射范圍有限，對實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)，往往不會(huì)產(chǎn)生直接的影響效力，一般通過間接引導(dǎo)，附加一定的程序，為最終實(shí)體行政行為的作出提供法律效果支持。三、程序性行政行為的法律屬性（一）事實(shí)行為說一種觀點(diǎn)認(rèn)為程序性行政行為是事實(shí)行為，主要理由是行政行為作為一種法律行為，其內(nèi)涵是行政機(jī)關(guān)可依照意思表示直接產(chǎn)生法律效果，而反觀程序性行政行為，它并沒有這些特征，因此屬于事實(shí)行為。王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第132頁。王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第132頁。周佑勇：《行政行為構(gòu)成論》，武漢大學(xué)出版社2002年版，第66頁。王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第131頁。（二）準(zhǔn)行政行為說另一種觀點(diǎn)認(rèn)為程序性行政行為應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)行政行為，準(zhǔn)行政行為是行政主體的非意思表示而以觀念表示并依法產(chǎn)生其行政法效果的行為。涂懷瑩：《行政法專題研究》，五南圖書出版公司1998年版，第1涂懷瑩：《行政法專題研究》，五南圖書出版公司1998年版，第15頁。皮宗泰、王彥：《準(zhǔn)行政行為研究》，《行政法學(xué)研究》2004年第1期。但是，單純的將程序性行政行為列入準(zhǔn)行政行為也會(huì)存在一些問題，以行政機(jī)關(guān)作出的通知行為為例，如果通知中包括處理內(nèi)容的存在，此時(shí)通知便不是程序性行政行為，而是搖身一變成為獨(dú)立的行政行為，與僅僅是觀念表示性質(zhì)的準(zhǔn)行政行為明顯不同。因此，不能按照準(zhǔn)行政行為與程序性行政行為在某些特征上相似就得出，程序性行政行為屬于準(zhǔn)行政行為的結(jié)論，這一觀點(diǎn)必然要受到質(zhì)疑。（三）分類型動(dòng)態(tài)考察程序性行政行為的法律屬性對于行政行為的分類，主要有“兩分法”和“三分法”，“兩分法”是將行政行為分為法律行為和事實(shí)行為，“三分法”是將行政行為分為法律行為、準(zhǔn)行政行為和事實(shí)行為。不論“兩分法”還是“三分法”，都是針對實(shí)體性行政行為來進(jìn)行劃分的，由于程序性行政行為與實(shí)體性行政行為是相對應(yīng)的概念，能否直接將針對實(shí)體性行政行為的劃分方法應(yīng)用到程序性行政行為的劃分上不無疑問，還進(jìn)一步將其認(rèn)定為事實(shí)行為或準(zhǔn)行政行為必然會(huì)帶來更大的爭議。筆者認(rèn)為，任何一個(gè)行政行為的作出，會(huì)經(jīng)歷一系列的復(fù)雜過程，各個(gè)過程中的每個(gè)步驟構(gòu)成完整的行政活動(dòng)，既有的行政法律規(guī)范對不同種類行政活動(dòng)的規(guī)范強(qiáng)度、規(guī)制取向、相對人的救濟(jì)途徑均有所不同，對于程序性行政行為的法律屬性不應(yīng)當(dāng)一刀切、片面的下結(jié)論，需要結(jié)合程序性行政行為的具體類型、情境、場合，動(dòng)態(tài)的作出考察，在此基礎(chǔ)之上，我們在進(jìn)行后續(xù)的認(rèn)定與法律規(guī)制上便會(huì)更加清晰高效。第二節(jié)程序性行政行為與其他相關(guān)概念的關(guān)系在行政活動(dòng)的進(jìn)行過程中，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，往往會(huì)作出多種行為，這些行為在稱謂上、形式上、內(nèi)容上都具有很大的相似性，易造成混淆，因此，將其與其他相關(guān)概念進(jìn)行簡要辨析實(shí)屬必要。一、程序性行政行為與多階段行政行為多階段行政行為的典型特征是其順利形成、實(shí)施并非某一個(gè)機(jī)關(guān)即可完成，還需要其他行政機(jī)關(guān)共同實(shí)施并且表明意見。劉行：《行政程序中間行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)探討——結(jié)合最高法院第69號(hào)指導(dǎo)案例的分析》，《行政法學(xué)研究劉行：《行政程序中間行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)探討——結(jié)合最高法院第69號(hào)指導(dǎo)案例的分析》，《行政法學(xué)研究》2018年第2期。二、程序性行政行為與過程性行為隨著行政法學(xué)研究的深入，以過程性視角來研究行政行為逐漸興起，這使得行政過程更加清晰和有序，對實(shí)現(xiàn)行政經(jīng)濟(jì)和效率都有重要意義。柳硯濤,原浩洋：《過程性行為理論在行政審判中的應(yīng)用——對全國首例“斑馬線罰款案”的法理反思》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)柳硯濤,原浩洋：《過程性行為理論在行政審判中的應(yīng)用——對全國首例“斑馬線罰款案”的法理反思》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。朱維究,胡衛(wèi)列：《行政行為過程性論綱》，《中國法學(xué)》1998年第4期。筆者通過對司法實(shí)踐中的案例進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，地方法院并沒有在裁判中嚴(yán)格區(qū)分程序性行政行為與過程性行為，但都以權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，作為可訴性的判斷。第69號(hào)指導(dǎo)案例（即王明德案）中，法院采用的是程序性行政行為概念，而2018年頒布的《行訴司法解釋》中規(guī)定的是過程性行為，即使表述不同，但其中反映的本質(zhì)特征卻并無太大差別。因此，可以總結(jié)出程序性行政行為與過程性行為的一些異同點(diǎn)。兩者的相同之處在于：都是最終實(shí)體行為做出前的中間行為，具有預(yù)備性、前期準(zhǔn)備性的特點(diǎn)，通常都不直接影響相對人的權(quán)利義務(wù)，沒有明顯的終局性，原則上不可訴，例外情形下具有可訴性。兩者的不同之處在于：程序性行政行為強(qiáng)調(diào)的是它在整個(gè)行政行為中所處的地位，這種地位反映出來就是非獨(dú)立性，依附于最終作出的實(shí)體行為，突出的是其與實(shí)體行為之間的關(guān)系，且程序性行為外延較小，常包含于過程性行為之中，而過程性行為強(qiáng)調(diào)的是行為本身的一種狀態(tài)，即行為是運(yùn)動(dòng)的、動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的、它并沒有直接反映自身的獨(dú)立與否以及與最終實(shí)體行為間的關(guān)系，其外延相較于程序性行政行為而言更大。三、程序性行政行為與內(nèi)部行政行為從既有的行政法律規(guī)范來看，都沒有對內(nèi)部行政行為作出明確的定義。因此，從嚴(yán)格意義上來說，內(nèi)部行政行為并不是一個(gè)法律上的概念，它是學(xué)界針對其表現(xiàn)出來的特征進(jìn)行的提煉與概括。內(nèi)部行政行為具有三個(gè)特征：一是主體的內(nèi)部性，二是內(nèi)容的內(nèi)部性，三是法律效果的內(nèi)部性，由于主體的內(nèi)部性和內(nèi)容的內(nèi)部性，使得內(nèi)部行政行為的法律效果也只及于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，是對整個(gè)內(nèi)部行政管理權(quán)利的行使，不會(huì)影響外部相對人的權(quán)利義務(wù)。就程序性行政行為與內(nèi)部行政行為的相同之處而言，對相對人而言，一般情況下都不直接影響其權(quán)利義務(wù)，不屬于可訴性范疇。但例外情形下，程序性行政行為也存在超脫最終實(shí)體行為的可能進(jìn)而影響相對人權(quán)利義務(wù)，內(nèi)部行政行為也會(huì)因外化而具有可訴性。李永超：《揭穿內(nèi)部行政行為之面紗——基于司法實(shí)踐中“外化”之表達(dá)的一種解釋框架李永超：《揭穿內(nèi)部行政行為之面紗——基于司法實(shí)踐中“外化”之表達(dá)的一種解釋框架》，《行政法學(xué)研究》2012年第4期。第三節(jié)程序性行政行為可訴性的法規(guī)范依據(jù)一、域外法律對程序性行政行為可訴性的規(guī)定關(guān)于程序性行政行為可訴與否的問題，學(xué)界幾乎一致認(rèn)為程序性行政原則上不具有可訴性，例外情況下可訴。從比較的視野來看，部分域外國家、還有我國臺(tái)灣地區(qū)也遵循著這一原則，不可訴是通常情況。德國《行政法院法》中就有專門的規(guī)定，相對人在主張針對程序權(quán)利的救濟(jì)時(shí)，只能一并與實(shí)體權(quán)利提出，不能單獨(dú)主張。德國法中這一規(guī)定說明相對人原則上不能要求行政機(jī)關(guān)遵守程序要求，只能通過抨擊整體的最終決定來進(jìn)行反擊。[德]胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第391頁。臺(tái)灣地區(qū)的《行政程序法》中也有類似的規(guī)定，規(guī)定相對人不服行政機(jī)關(guān)行政程序中所做的決定或處理時(shí)，近得于對實(shí)體決定聲明不服時(shí)一并聲明之。此規(guī)則設(shè)計(jì)的緣由在于避免行政相對人動(dòng)輒不服行政機(jī)關(guān)程序決定，阻斷行政程序繼續(xù)進(jìn)行，從而使行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的壓力都能得到減輕。[德]胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第391頁。日本法雖然沒有法條明確規(guī)定，但認(rèn)為“若法律效果的發(fā)生需借助一系列行為，允許隨意針對程序進(jìn)行起訴，那么會(huì)對行政權(quán)行使帶來干擾。因此，原告原則上只能在最終行為全部作出后，效力完全凸顯時(shí)才能起訴。[日]原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第14頁。由上可知，域外法律關(guān)于程序性行政行為可訴性的規(guī)定基本在“原則上可訴，例外不可訴”的框架下展開，立法者也認(rèn)識(shí)到對于實(shí)踐中出現(xiàn)的紛繁復(fù)雜的程序性行政行為，如果不予以回應(yīng)，僅憑司法機(jī)關(guān)所認(rèn)為的該類行為不可訴，必然會(huì)導(dǎo)致相對人合法權(quán)益受損，因此，立法者也在立法中通過一些例外條款進(jìn)行回應(yīng)，當(dāng)這些程序性行政行為符合例外條款規(guī)定的情形時(shí)，此時(shí)認(rèn)定其具有可訴性的基礎(chǔ)，納入可訴性的范疇。[德]胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第391頁。[德]胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第391頁。[日]原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第14頁。二、我國行政訴訟法及司法解釋對程序性行政行為可訴性的規(guī)定以時(shí)間為主線，通過對既有司法解釋的梳理，可發(fā)現(xiàn)最高院一直通過發(fā)布司法解釋的方式，來對程序性行政行為可訴性問題進(jìn)行直接或間接的回應(yīng)，為地方法院審理類似案件時(shí)提供參考。2009年12月，最高院發(fā)布了審理行政許可案件的司法解釋，其中就規(guī)定了行政許可過程中行政機(jī)關(guān)作出的補(bǔ)充材料告知行為等不屬于法院受案范圍。《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》，第三條規(guī)定了“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外?！薄蛾P(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》，第三條規(guī)定了“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外。”2011年7月29日，最高院又進(jìn)一步表態(tài)，以政府信息公開為突破口，其中第二條規(guī)定了當(dāng)相對人起訴行政機(jī)關(guān)作出的補(bǔ)充材料告知行為，不屬于法院受理范圍。本次規(guī)定旨在進(jìn)一步將政府信息公開案件中典型的程序性行政行為案件排除的司法審查之外，此類行為一般不會(huì)直接影響相對人權(quán)利義務(wù)。2017年8月31日，最高院針對實(shí)踐中相對