(正式發(fā)表稿一)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的公私法調(diào)整分析

非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的公私法調(diào)整分析本文是鮑家志本文是鮑家志主持的2012年度廣西高等學(xué)校科研項(xiàng)目“高校非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的民法保護(hù)”（項(xiàng)目編號(hào)：201204LX653）的階段性成果；鮑家志主持的廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃2013年度研究課題“非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)民法保護(hù)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13FFX003）的階段性成果。鮑家志作者簡(jiǎn)介：鮑家志，1969年12月出生，廣西貴港市人，廣西教育學(xué)院法商學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，法學(xué)博士，研究方向：民商法學(xué)。作者簡(jiǎn)介：鮑家志，1969年12月出生，廣西貴港市人，廣西教育學(xué)院法商學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，法學(xué)博士，研究方向：民商法學(xué)。摘要：中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)已轉(zhuǎn)向非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，但其尚未有國(guó)家層面上的立法，建立完善的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)法律保護(hù)機(jī)制，這首當(dāng)其沖的是解決其法律調(diào)整的問(wèn)題，而公法與私法的分類本質(zhì)及其發(fā)展，可以為其統(tǒng)一立法提供理論依據(jù)。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)單純由公法調(diào)整，存在法律調(diào)整的詬病，應(yīng)由公法和私法并行不悖、共同調(diào)整，構(gòu)筑其資產(chǎn)流失的“防火墻”，體現(xiàn)其法律調(diào)整的綜合性和完整性。關(guān)鍵詞：非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)公法與私法公私法融合引言非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是中國(guó)學(xué)校、醫(yī)院和科研機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位法人的事業(yè)保證，它在中國(guó)具有特殊的政治、經(jīng)濟(jì)和文化意義。中國(guó)處于波瀾壯闊的事業(yè)單位分類改革中，建設(shè)高效、節(jié)能、去行政化的公共服務(wù)體系已成為中國(guó)上下的共識(shí)性目標(biāo)。當(dāng)今，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重和揮霍濫用之風(fēng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，習(xí)總書(shū)記上任之伊就嚴(yán)禁鋪張浪費(fèi)。黨的十八屆三中全會(huì)提出了加快事業(yè)單位分類改革與“去行政化”、建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的改革戰(zhàn)略。實(shí)踐中，公務(wù)卡的推行、“三公消費(fèi)”的公開(kāi)、公車改革，都是對(duì)其制度改革的探索與實(shí)踐，但完善其法律保護(hù)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格”的改革目標(biāo)和根治其頑癥的科學(xué)路徑。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與大陸法系國(guó)家的“公物”或“公產(chǎn)”制度相似。十九世紀(jì)的法國(guó)學(xué)者V.普魯東首先提出關(guān)于國(guó)家財(cái)產(chǎn)上的公產(chǎn)與私產(chǎn)的法律區(qū)分，認(rèn)為前者由公法調(diào)整，后者由私法規(guī)范。此后，德國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家將國(guó)家公產(chǎn)納入公法調(diào)整形成了有似“守恒定律”般的立法趨勢(shì)。我國(guó)就經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)制定了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，但非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)至今還沒(méi)有國(guó)家層面上的立法。本質(zhì)上，建立完善的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)法律保護(hù)機(jī)制，這首當(dāng)其沖的是解決其法律調(diào)整問(wèn)題。近年來(lái)，大部分行政法學(xué)者主張參照大陸法系立法例以公法規(guī)制非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，主流民法學(xué)者也認(rèn)為非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的不動(dòng)產(chǎn)與動(dòng)產(chǎn)在物權(quán)法的國(guó)家所有權(quán)上做出宣示性和列舉性規(guī)定即可，其他由公法調(diào)整。本質(zhì)上，公私法如何調(diào)整非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，取決于公法與私法的本質(zhì)，取決于公私法的融合程度，也取決于現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。換言之，探討公法和私法的本質(zhì)與關(guān)系是研究非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)法律調(diào)整的一個(gè)不可回避的重要問(wèn)題。一公法與私法劃分的本質(zhì)及其發(fā)展（一）公私法的分類和本質(zhì)自從羅馬法學(xué)家烏爾比安提出公法與私法劃分的學(xué)說(shuō)以來(lái)，經(jīng)注釋法學(xué)派的發(fā)展，以精確概念注入系統(tǒng)的法律結(jié)構(gòu)，風(fēng)靡歐陸各國(guó)，公法與私法的劃分便成為大陸法系法律制度特有的立法方式。中國(guó)清末變法圖強(qiáng)，摒棄“民刑不分，諸法合體”的法律傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而移植東瀛法律，繼而分立公法與私法的草案，及于國(guó)民黨國(guó)民政府制訂的《六法全書(shū)》。新中國(guó)的法律體系，雖然引進(jìn)前蘇聯(lián)法律，但仍無(wú)不師承公法與私法的圭臬。于是，教科書(shū)由此而闡釋，法科生因此而啟蒙，法庭依此而設(shè)置，訴訟程序據(jù)此而生，公法和私法的劃分不可不謂重要。關(guān)于公私法的劃分標(biāo)準(zhǔn)仁者見(jiàn)仁，歧異紛呈，主要有“利益說(shuō)”、“從屬規(guī)范說(shuō)”、“主體說(shuō)”，但絕非無(wú)漏洞，各說(shuō)均未圓滿解釋區(qū)分的界限王澤鑒：《民法總則》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第12頁(yè)。，以單一標(biāo)準(zhǔn)將公法和私法的精確劃分，在大陸法系難形成通說(shuō)，“在公法與私法之間，并不能用刀子把它們精確無(wú)誤地切割開(kāi)，就像我們用刀子把一只蘋(píng)果切成兩半一樣?！盵德]卡爾.拉倫茨著王曉曄,邵建東等譯王澤鑒：《民法總則》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第12頁(yè)。[德]卡爾.拉倫茨著王曉曄,邵建東等譯:《德國(guó)民法通論》,法律出版社2003年版，第7頁(yè)。無(wú)論公法和私法都是國(guó)家制定的法律，規(guī)制主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，都是以國(guó)家的強(qiáng)制力作為后盾，這是公法和私法的共性。政治國(guó)家的本質(zhì)在于維持整個(gè)社會(huì)秩序，為社會(huì)提供公共利益和公共設(shè)施，為私人社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活創(chuàng)設(shè)一個(gè)安定的良好環(huán)境，這決定了政治國(guó)家通過(guò)制定法律，保證政府以一種命令和服從的關(guān)系處理公共事務(wù)，以公權(quán)力形式保持強(qiáng)大的統(tǒng)制力，公法無(wú)疑在其中扮演著非常重要的角色。公法本身就具有相應(yīng)的統(tǒng)制力，行政相對(duì)方對(duì)具體行政行為不服，可以通過(guò)訴訟救濟(jì)。市民社會(huì)強(qiáng)調(diào)私法自治，私人主體間發(fā)生的法律關(guān)系，由平等的當(dāng)事人通過(guò)協(xié)商決定相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，國(guó)家不作干預(yù)，只有協(xié)商不能解決，才能付之訴訟救濟(jì)。本質(zhì)上，公法和私法在違反義務(wù)上，法律主體之間處理糾紛存在差異性，這種差異是根本的，它決定著法律內(nèi)容和效果上的不同。[日][日]美濃部達(dá)吉著，黃馮明譯：《公法與私法》，中國(guó)政法大學(xué)2003年版，第117頁(yè)。嚴(yán)格地說(shuō)，公法與私法的區(qū)別不是純粹的理論問(wèn)題，而是法律源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。主體和權(quán)利或權(quán)力以及博弈利益的多種多樣和社會(huì)生活的錯(cuò)綜復(fù)雜，決定了以任何單一標(biāo)準(zhǔn)試圖區(qū)分公法與私法，注定是存在紪漏的。法律是高度抽象的產(chǎn)物，將千姿百態(tài)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活定格于法律條文，規(guī)范人們行為規(guī)范，需要高超的立法技巧，由此將浩瀚的法律以涇渭分明的標(biāo)準(zhǔn)劃分為公法和私法的兩大類，此確非易事。于是，學(xué)者曾質(zhì)疑，公法與私法的“這種劃分既不準(zhǔn)確，也無(wú)必要，而且令人茫然”；[美]約翰.亨利.梅利曼:《大陸法系》,顧培東、祿正平譯，李浩校，法律出版社2004年版，第96頁(yè)?！肮ê退椒ǘ际菄?guó)家法，……沒(méi)有區(qū)分公法與私法的必要”。[日]美濃部達(dá)吉著，黃馮明譯：《公法與私法》，中國(guó)政法大學(xué)2003年版，第7頁(yè)。但是，市民自治和國(guó)家權(quán)力的區(qū)分，客觀上需要一定的標(biāo)準(zhǔn)將法律分類，拋開(kāi)理論上的劃分標(biāo)準(zhǔn)又不能機(jī)械界定公法與私法之別，且如果無(wú)法區(qū)別公法和私法，必然會(huì)造成國(guó)家機(jī)關(guān)和自然人、法人行使權(quán)力或權(quán)利的混亂。在大陸法系，法律是法學(xué)家抽象思維的產(chǎn)物，推崇法學(xué)理論的抽象化與系統(tǒng)化，并擴(kuò)大法的分類方法，從而構(gòu)造出系統(tǒng)化的法律結(jié)構(gòu)，法學(xué)家、法科生與法官、律師由此[美]約翰.亨利.梅利曼:《大陸法系》,顧培東、祿正平譯，李浩校，法律出版社2004年版，第96頁(yè)。[日]美濃部達(dá)吉著，黃馮明譯：《公法與私法》，中國(guó)政法大學(xué)2003年版，第7頁(yè)。[日]美濃部達(dá)吉著，黃馮明譯：《公法與私法》，中國(guó)政法大學(xué)2003年版，第3頁(yè)。（二）公私法的分離與融合法的劃分總是與社會(huì)歷史條件相聯(lián)系，公法和私法關(guān)系的發(fā)展軌跡隨著歷史風(fēng)浪而潮起潮伏。總的來(lái)說(shuō)，它經(jīng)歷了分離、融合，再分離，再融合的發(fā)展趨勢(shì)。羅馬法是“以私有制為基礎(chǔ)的法律的最完備的形式”。羅馬法學(xué)家首先提出了公法和私法的劃分學(xué)說(shuō)，由此《法學(xué)階梯》和《學(xué)說(shuō)編纂》在世界法律發(fā)展史上第一次將法律分化為公法和私法。羅馬帝國(guó)滅亡后，歐洲進(jìn)入到封建黑暗時(shí)期，日耳曼習(xí)慣法和教會(huì)法占據(jù)主導(dǎo)地位，羅馬法的光芒被掩蓋。人格上的不平等和身份上的依附性，浸淫和禁錮著歐洲大陸。羅馬帝國(guó)滅亡至中世紀(jì)時(shí)期的世界法律，強(qiáng)調(diào)專制王權(quán)和刑罰統(tǒng)治，不存在公權(quán)和私權(quán)的分立，在某種程度上說(shuō)，封建時(shí)期公法和私法的融合，是公法和私法劃分的倒退。真正近代意義上的公法和私法的分離，是19世紀(jì)的歐洲大陸在憲政主義和法典運(yùn)動(dòng)形成的。歷史車輪運(yùn)轉(zhuǎn)至16世紀(jì)的歐洲大陸，沿海經(jīng)濟(jì)和城市商業(yè)的高度發(fā)展，伴隨著工業(yè)革命機(jī)器的轟隆，文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)的勃興，宗教改革運(yùn)動(dòng)的如火如荼，古典自然法學(xué)和理性主義的興起，掀開(kāi)了資產(chǎn)階級(jí)革命的高潮，推動(dòng)國(guó)家法律向著從“身份到契約”、“所有權(quán)絕對(duì)化”的平等化、普世化的發(fā)展。同時(shí)，在孟德斯鳩、盧梭等啟蒙思想家“分權(quán)制衡”、“主權(quán)在民”的學(xué)說(shuō)影響下，立憲運(yùn)動(dòng)席卷歐洲各國(guó)，揭開(kāi)了近代資產(chǎn)階級(jí)法律體系創(chuàng)建的序幕，這使得公法與私法的劃分獲得了特殊的重要作用。在這時(shí)期，自然法思想終于以一種完整而系統(tǒng)的理論形態(tài)出現(xiàn)了，契約自由和財(cái)產(chǎn)私權(quán)的理念充分發(fā)展，推動(dòng)了羅馬私法的復(fù)興，經(jīng)過(guò)注釋法學(xué)派和歷史法學(xué)派的改造，創(chuàng)建了以權(quán)利本位為核心的私法制度，1804年的法國(guó)民法典和1894年的德國(guó)民法典應(yīng)運(yùn)而生。此外，在孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)和亞當(dāng).斯密古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響下，客觀上需要一整套行政規(guī)范，以管理國(guó)家和維持社會(huì)秩序，由此近代行政法產(chǎn)生了，加之歷史形成的刑法典，公法成為一個(gè)與私法相對(duì)獨(dú)立的法律體系。公法與私法的劃分有了明確的界限并為人們普通接受，公法與私法的完整分離在19世紀(jì)末終于形成。二十世紀(jì)初一場(chǎng)空前劇烈的資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，宣告了亞當(dāng).斯密主張“經(jīng)濟(jì)自由主義”的失靈，從此凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義取而代之而占據(jù)世界經(jīng)濟(jì)理論的統(tǒng)治地位，深刻地影響著歐陸各國(guó)的立法活動(dòng)。到了20世紀(jì)70年代，在凱恩斯主義面對(duì)“滯漲”局面而束手無(wú)策的形勢(shì)下，歐洲大陸又紛紛興起了在國(guó)家干預(yù)下強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)自由的新經(jīng)濟(jì)自由主義，并在“社會(huì)連帶法學(xué)派”的推動(dòng)下，“公法私法化”和“私法公法化”的立法思潮泛起?？偟膩?lái)說(shuō)，法的分類和發(fā)展，總是與歷史階段密切相連。羅馬法學(xué)家首先提出公法與私法的劃分，具有劃時(shí)代意義。從立法意義上說(shuō)，羅馬法規(guī)定公法和私法的分離，之所以偉大和智慧，在于“扭轉(zhuǎn)乾坤”，轉(zhuǎn)變古代法律關(guān)于“重刑輕民，刑民不分，諸法合一”的法律狀態(tài)，為后世開(kāi)創(chuàng)了公法和私法分別立法的立法思維。但是，羅馬法并不存在現(xiàn)代意義上的權(quán)利觀念，“羅馬公私法此種劃分格局實(shí)際上是對(duì)私的強(qiáng)調(diào)”。梅夏英：《當(dāng)代財(cái)產(chǎn)權(quán)的公法與私法定位分析》，載《人大法律評(píng)論》，2001年第3期。羅馬法上的公法和私法的劃分，僅是一種大致粗獷形式法律的劃分，為羅馬法學(xué)家們從卷帙浩繁的法律中編排出“民法大全”提供理論依據(jù)。這與其說(shuō)公法和私法劃分是羅馬法律結(jié)構(gòu)的層次劃分，不如說(shuō)是羅馬法一種法律歷史的綜合和總結(jié)。梅夏英：《當(dāng)代財(cái)產(chǎn)權(quán)的公法與私法定位分析》，載《人大法律評(píng)論》，2001年第3期。日耳曼習(xí)慣法和教會(huì)法籠罩著中世紀(jì)歐洲大陸，引發(fā)公私法的復(fù)合，而十六世紀(jì)以來(lái)的憲政思潮與民法典運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了公法與私法的真正分離。隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公私法融合又成為國(guó)家立法的主流。私法化或私法公法化的發(fā)展趨勢(shì)表明，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件決定著大陸法系國(guó)家的立法導(dǎo)向，公法和私法的融合是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。雖然公法和私法劃分依然是現(xiàn)代立法的基礎(chǔ)和根本，但其完全分離的壁壘已經(jīng)打破，公法和私法完全分別立法的傳統(tǒng)傾向正在受到?jīng)_擊，公法和私法的獨(dú)立體系結(jié)構(gòu)逐漸松散。法學(xué)家總是考究法律制度的統(tǒng)一性和有機(jī)性，以實(shí)現(xiàn)法律結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性和現(xiàn)實(shí)性。據(jù)此，立法者在明確公法和公法的獨(dú)立意義下，意識(shí)到其相互作用，不能偏廢其中的法域。本質(zhì)上，雖然微觀層面上，公法和私法的功能各有不同，但在宏觀層面上，公法和私法的利益在根本上是一致的，兩者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。換言之，公法和私法的劃分不是人為地制造出一種對(duì)立的法律領(lǐng)域，而是一種法律領(lǐng)域的層次分類或者說(shuō)是法律作用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的綜合結(jié)果。公法上的公共利益可影響私人利益的發(fā)展，私人利益的活躍可以促進(jìn)公共利益的改善。社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的紛擾復(fù)雜，公權(quán)與私權(quán)之間的摩擦需要法律規(guī)范的技術(shù)走向多元化，才能實(shí)現(xiàn)法治的目標(biāo)?！耙?guī)范水平關(guān)系的民法在一定的情形以公法的決定或行政行為為基礎(chǔ)，即以其為構(gòu)成要件的一部分，或賦予公法上的效果；或者反過(guò)來(lái)，規(guī)范垂直關(guān)系的行政法，以一定的民事關(guān)系為其公權(quán)力行使的構(gòu)成要件，或賦予一定的私法形成效力”；“立法者必須在同一部法律里把這兩種規(guī)范作政策理念上和規(guī)范技術(shù)上的縫合”。蘇永欽：〈〈民事立法與公私法的接軌〉〉，北京大學(xué)出版社2005年版，第10頁(yè)、第79頁(yè)。質(zhì)言之，法的局限性決定了某一領(lǐng)域的法律對(duì)社會(huì)生活的調(diào)整都不是萬(wàn)能的，這就需要不同領(lǐng)域法律之間的相互融合與動(dòng)態(tài)平衡動(dòng)態(tài)，故而當(dāng)今世界出現(xiàn)公法與私法的融合是歷史發(fā)展的立法蘇永欽：〈〈民事立法與公私法的接軌〉〉，北京大學(xué)出版社2005年版，第10頁(yè)、第79頁(yè)。二公法調(diào)整非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的檢討公法與私法的劃分深刻地影響著大陸法系國(guó)家財(cái)產(chǎn)制度的立法趨勢(shì)。法國(guó)法學(xué)家V.蒲魯東根據(jù)羅馬法關(guān)于公私法劃分的粗樸學(xué)說(shuō)，敏銳地意識(shí)到國(guó)家公產(chǎn)與國(guó)家私產(chǎn)在性質(zhì)和用途的不同，從而提出了其法律調(diào)整方法的系統(tǒng)理論，形成了完整的國(guó)家公產(chǎn)理論王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第303頁(yè)。。由此，西歐大陸形成國(guó)家公物由公法調(diào)整的定律，與其說(shuō)是V.蒲魯東發(fā)現(xiàn)了國(guó)家公產(chǎn)與國(guó)家私產(chǎn)的根本差別，不如說(shuō)是大陸法系公私法劃分理論的經(jīng)典結(jié)晶，也是西歐大陸幾百年來(lái)生產(chǎn)資源私有制的本質(zhì)反映。王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第303頁(yè)。 中國(guó)的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)能否照搬大陸法系由公法調(diào)整的立法模式？其完全由公法調(diào)整，能證明在規(guī)制其問(wèn)題上，公法之強(qiáng)而私法之弱嗎？歷史表明，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的主要成因是社會(huì)主義改造基本完成以后，長(zhǎng)期高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展結(jié)果，其體制效應(yīng)一直演繹至當(dāng)今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。固然，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是維持國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)保障，主要是由國(guó)家財(cái)政通過(guò)預(yù)算撥付經(jīng)費(fèi)給國(guó)家機(jī)關(guān)法人和事業(yè)單位法人所形成的財(cái)產(chǎn)，而實(shí)施此任務(wù)必須通過(guò)行政管制，此成為其由行政法調(diào)整的法理基礎(chǔ)。由此，我們無(wú)可質(zhì)疑公法調(diào)整非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的合理性。畢竟，由公法調(diào)整非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，確保了其正常有效的供給和保障機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的目標(biāo)，保證政府對(duì)公共利益的控制，發(fā)揮著無(wú)可比擬的作用。事實(shí)上，國(guó)家財(cái)政部頒布了《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》等相應(yīng)的行政規(guī)章，從而確立了非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的公法管制機(jī)制。但是，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)主要依賴于國(guó)家預(yù)算撥款，并具有非流通性和非營(yíng)利性的特性，被認(rèn)為純屬由公法調(diào)整，與私法絲毫不沾邊，這是一個(gè)流行久遠(yuǎn)的重大誤解。法律作為一種上層建筑，“根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”，其作用“只表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。馬克思恩格斯全集(第2卷),人民出版社1972年版,第82頁(yè)；馬克思恩格斯全集(第4卷),人民出版社1958年版,第122頁(yè).立法機(jī)關(guān)不是創(chuàng)造法律或者發(fā)明法律，而是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件制定法律。社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件是決定法律調(diào)整方法的本質(zhì)因素。中國(guó)堅(jiān)定不移地高舉公有制的旗幟，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)占國(guó)有資產(chǎn)凈總額的三分之一以上，所發(fā)揮的特殊作用深刻地影響著中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，此與西方的國(guó)家公產(chǎn)忽略不計(jì)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有的份額少，不能同日而語(yǔ)。而且，西方國(guó)家經(jīng)過(guò)一百多年的坎坷發(fā)展，它是一種自下而上進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)自發(fā)運(yùn)行的市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已發(fā)展成為一種完全成熟的狀態(tài)，國(guó)家公產(chǎn)完全由公法調(diào)整足可以發(fā)揮法律規(guī)范的功能。即使如此，近年來(lái)，西歐大陸國(guó)家為了提高其使用效益，國(guó)家公產(chǎn)還適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，適當(dāng)引入公私法規(guī)制的法律調(diào)整方法。王永生：《我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的法制建設(shè)》，載《求索》，2007年第1期，第114頁(yè)。本質(zhì)上，西方大陸公產(chǎn)制度的法律調(diào)整，在中國(guó)只是一種參照物，“如果法律不能及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)中正在發(fā)生的變化，可以認(rèn)為這種法律就是一種失敗”[美]哈羅德.J.伯爾曼：《法律與革命》，賀衛(wèi)方、高鴻鈞、夏勇、張志銘馬克思恩格斯全集(第2卷),人民出版社1972年版,第82頁(yè)；馬克思恩格斯全集(第4卷),人民出版社1958年版,第122頁(yè).王永生：《我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的法制建設(shè)》，載《求索》，2007年第1期，第114頁(yè)。[美]哈羅德.J.伯爾曼：《法律與革命》，賀衛(wèi)方、高鴻鈞、夏勇、張志銘譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1993年版，第236頁(yè)。近年來(lái)，媒體頻頻曝光的公款吃喝、資產(chǎn)流失和配置失當(dāng)?shù)氖录浞直砻鳎F(xiàn)行的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)控機(jī)制至今未收到顯著的成效，公法監(jiān)控機(jī)制一定存在著問(wèn)題。一方面，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的行政管制是一種自上而下的規(guī)制方式，公款吃喝等資產(chǎn)流失行為是否受到處罰，完全取決于上級(jí)政府官員的意志，即使“三公”消費(fèi)者受到行政處分，官員沒(méi)有受到民事責(zé)任制裁，資產(chǎn)的損害仍然沒(méi)有得到彌補(bǔ)，頻生問(wèn)題還不是在延續(xù)“昨天的故事”？另一方面，雖然刑法設(shè)置了挪用公款罪、貪污罪、私分國(guó)有資產(chǎn)罪規(guī)范非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，“三公”消費(fèi)幾十萬(wàn)元、甚至一年耗費(fèi)一千多萬(wàn)元，官員僅受到行政處分，但“三公”消費(fèi)、資產(chǎn)配置失當(dāng)?shù)入[形資產(chǎn)流失的行為卻沒(méi)有相應(yīng)的刑事處罰機(jī)制。浙江大學(xué)“賀海啵論文造假事件”中的百萬(wàn)科研經(jīng)費(fèi)竟然難以追索/09/0317/01/54IPC0GF0001124J.html?！罢愦笳撐脑旒偈录m(xù):百萬(wàn)科研經(jīng)費(fèi)去向成謎”，2015年4月10日訪問(wèn)。，折射出刑法對(duì)“三公”消費(fèi)處理的無(wú)能為力。雖然刑法規(guī)定了這些犯罪處處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)和罰金，但除了犯罪嫌疑人或其親屬在判決前主動(dòng)繳納的外，實(shí)際執(zhí)行率幾乎為零。文青、李雪晴：《西安近三年財(cái)產(chǎn)刑判決及執(zhí)行情況調(diào)研報(bào)告》，載《中國(guó)審判》，2007年第12期。即使濫用資產(chǎn)受到刑事處罰，官員也僅是丟了烏紗帽，鋃鐺入獄，資產(chǎn)損失仍然是竹籃打水，資產(chǎn)流失的黑洞仍然無(wú)法予以有效地堵住。質(zhì)言之，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)制缺乏民事責(zé)任，有限的行政責(zé)任和幾乎不出現(xiàn)的刑事責(zé)任使得目前的監(jiān)管機(jī)制幾乎成為一個(gè)擺設(shè)。此外，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)單純依靠公法管制，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力的濫用與私權(quán)的缺失?！吨醒爰?jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用管理暫行辦法》就非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的配置、使用、處置、評(píng)估以及界定產(chǎn)權(quán)做出了詳盡明確的規(guī)定，賦予財(cái)政部門、主管部門相當(dāng)大的資產(chǎn)配置審批的權(quán)力，難免有部分官員，行資產(chǎn)配置合理之名，謀取本位利益甚至個(gè)人私利之實(shí)，為關(guān)聯(lián)人隨意撥付或配置過(guò)多資產(chǎn)，社會(huì)公平、資源合理配置何從談起？實(shí)踐表明，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的行政管制問(wèn)題，是一個(gè)靜態(tài)保護(hù)關(guān)系，引進(jìn)行政法規(guī)制無(wú)可厚非，但公權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大導(dǎo)致資產(chǎn)監(jiān)控不嚴(yán)，造成隱性流失/09/0317/01/54IPC0GF0001124J.html?！罢愦笳撐脑旒偈录m(xù):百萬(wàn)科研經(jīng)費(fèi)去向成謎”，2015年4月10日訪問(wèn)。文青、李雪晴：《西安近三年財(cái)產(chǎn)刑判決及執(zhí)行情況調(diào)研報(bào)告》，載《中國(guó)審判》，2007年第12期。我國(guó)社會(huì)正處于整體性、結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型時(shí)期，一些政府官僚以行政手段統(tǒng)管一切的計(jì)劃時(shí)代的慣性力仍未根除，若非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)都由公法調(diào)整，此實(shí)際上是將財(cái)產(chǎn)權(quán)和公權(quán)力合二為一，成為滋生權(quán)力專橫和腐敗的制度性根源，資產(chǎn)流失就成為必然結(jié)果。如果國(guó)家立法沒(méi)有確認(rèn)適當(dāng)?shù)乃椒ㄕ{(diào)整，沒(méi)有正當(dāng)?shù)臋?quán)利來(lái)源，就無(wú)法以權(quán)利與義務(wù)的法律關(guān)系界定資產(chǎn)使用者的正當(dāng)、合理利用問(wèn)題，資產(chǎn)使用者就難以對(duì)抗公權(quán)力機(jī)關(guān)的恣意妄為。其實(shí)，任何形式的妨害、侵占，非法占用、無(wú)故損耗以及揮霍浪費(fèi)、故意閑置等非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)都構(gòu)成承擔(dān)民事責(zé)任的構(gòu)成要件，都應(yīng)承擔(dān)返還原物，恢復(fù)原狀或賠償損失的責(zé)任形式。民事責(zé)任最具有震懾力的是強(qiáng)制侵害者承擔(dān)民事責(zé)任，這是對(duì)一切侵害其的致命傷，對(duì)于侵害者或者濫用職權(quán)者具有強(qiáng)大的殺傷性，能夠最大限度地挽回國(guó)家財(cái)產(chǎn)的損失。因而，如果說(shuō)，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)僅是由公法調(diào)整，恐怕難以達(dá)到配置合理、使用充分、講求效益的管理目標(biāo)。三非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)公私法保護(hù)的融合現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件決定了公法和私法之間日益交融滲透的態(tài)勢(shì)，并匯聚成既有部分合流，亦有深層次分流的浪潮，從而有機(jī)、緊密地調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。實(shí)踐證明，任何法律的演進(jìn)并不是按照法學(xué)家的思維邏輯行進(jìn)，而是根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變遷而嬗變。在確立的公法監(jiān)控機(jī)制難以取得顯著實(shí)效下，為解決單純由公法調(diào)整非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)所帶來(lái)的消極影響，為緩和公權(quán)力過(guò)分調(diào)整引發(fā)矯枉過(guò)正的利益沖突，如何在其監(jiān)管機(jī)制中嵌入私法保護(hù)，從而建立一個(gè)更科學(xué)的、更有效的法律監(jiān)控機(jī)制，這是其法律調(diào)整的基本方法問(wèn)題。公權(quán)力是一把“雙刃劍”，人類的組織生活需要公權(quán)力維護(hù)秩序，而公權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制存在缺陷又會(huì)導(dǎo)致權(quán)力尋租，帶來(lái)公權(quán)力的專制與腐敗，明智的做法就是公法適當(dāng)導(dǎo)入平等協(xié)商、意思自治的私法內(nèi)容，適度控制公權(quán)力的過(guò)分強(qiáng)大。本質(zhì)上，公法或者私法的保護(hù)方法各有側(cè)重，強(qiáng)調(diào)或偏頗一方都可能導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的桎梏，國(guó)家財(cái)產(chǎn)保護(hù)的立法應(yīng)當(dāng)在公法和私法融合中尋找合理的切入點(diǎn)，進(jìn)行妥當(dāng)規(guī)范立法。另一方面，維護(hù)公權(quán)力的公平運(yùn)行機(jī)制和保護(hù)市民的私人利益，需要公法與私法良性的契合性保護(hù)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，公法私法化是實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值目標(biāo)的有效途徑之一?！耙环矫鎸?shí)現(xiàn)了私法的公平正義，另一方面也借私益實(shí)現(xiàn)的誘因，減輕國(guó)家管制的執(zhí)行負(fù)擔(dān)，提高管制的效率”蘇永欽：〈〈民事立法與公私法的接軌〉〉，北京大學(xué)出版社2005年版，第9頁(yè)。。進(jìn)而言之，中國(guó)民法嵌入國(guó)家財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的最大效益化，利用私法的保護(hù)方式減輕國(guó)家管理國(guó)有資產(chǎn)的負(fù)擔(dān)和成本，可以成為制衡公權(quán)力濫用、保障國(guó)有財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要工具。就非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的法律保護(hù)上，“公法私法化”的趨勢(shì)表現(xiàn)為，政府轉(zhuǎn)變行政管理職能，實(shí)行私法原則向公法滲透，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的充分利用和增進(jìn)社會(huì)效益。蘇永欽：〈〈民事立法與公私法的接軌〉〉，北京大學(xué)出版社2005年版，第9頁(yè)。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)本質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)，這是無(wú)可爭(zhēng)辯的性質(zhì)定位。法律上，按照馬克思主義理論的觀點(diǎn)，“財(cái)產(chǎn)”不過(guò)是人與人之間的一種關(guān)系。法律區(qū)分為公法與私法固然具有深厚的社會(huì)背景和理論依據(jù)，但不能成為某種財(cái)產(chǎn)單純由公法或私法調(diào)整的公理性原則。私有財(cái)產(chǎn)強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)自由和意思自治，但并不排斥公法的調(diào)整參見(jiàn)方世榮：《論私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政法保護(hù)》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2005年第1期；石佑啟：《論私有財(cái)產(chǎn)權(quán)公法保護(hù)之價(jià)值取向》，載《法商研究》2006年第6期。。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)也是反映一種人與人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，只不過(guò)是基于其質(zhì)的規(guī)定性需要一種特殊的法律調(diào)整方法。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)來(lái)源于財(cái)政撥款只說(shuō)明需要行政法確立其內(nèi)部行政主體之間的財(cái)產(chǎn)管制關(guān)系，保證其款項(xiàng)到位，以實(shí)現(xiàn)公共行政目的；具有公益性和非增值性，彰顯其處于一種相對(duì)靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)狀況，表彰其與私有財(cái)產(chǎn)存在性質(zhì)上的不同，但不能作為限制其私法調(diào)整的根本依據(jù)。理論上，財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題首先由財(cái)產(chǎn)法解決。在大陸法系上，財(cái)產(chǎn)法主要分為債權(quán)法和物權(quán)法，債權(quán)法規(guī)范財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的，物權(quán)法規(guī)范財(cái)產(chǎn)的歸屬和利用關(guān)系。同時(shí)，物權(quán)法是調(diào)整一個(gè)國(guó)家財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法律，是一國(guó)的基本財(cái)產(chǎn)制度在法律上規(guī)范化的綜合反映。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)一樣，均是一種財(cái)產(chǎn)，這決定了非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)必須由物權(quán)法調(diào)整的法理基礎(chǔ)。在公有制下，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)存在著歸屬和利用關(guān)系的天然屬性，其財(cái)產(chǎn)權(quán)的設(shè)置，即其歸屬權(quán)利和利用權(quán)利的構(gòu)建，也只能在物權(quán)法的視野下才能得到科學(xué)、完善的制度安排。當(dāng)然，面對(duì)復(fù)雜多樣的社會(huì)財(cái)產(chǎn)關(guān)系，中國(guó)物權(quán)立法作為一部私法性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)法不可能解決全部的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，但是哪些應(yīng)當(dāng)由物權(quán)法解決，哪些應(yīng)由行政法調(diào)整，立法應(yīng)當(dāng)事先做出統(tǒng)籌安排、策劃設(shè)計(jì)。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)的主體內(nèi)部關(guān)系屬于隸屬關(guān)系，除了物權(quán)法確立國(guó)家所有權(quán)制度外，仍應(yīng)由行政法強(qiáng)化其管制關(guān)系；國(guó)家所有權(quán)的主體外部關(guān)系屬于平等關(guān)系，主要是解決其利用關(guān)系，應(yīng)由物權(quán)法做出原則性規(guī)定，再由行政法細(xì)化。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的利用權(quán)利參見(jiàn)方世榮：《論私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政法保