陳振明《公共政策分析》第5章-政策系統(tǒng)：政策工具

幻燈片1公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析公共政策分析陳振明主編幻燈片2公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析第5章政策系統(tǒng)：政策工具幻燈片3公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁。在執(zhí)行政策時(shí)，選用何種政策工具以及用哪一種標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)該政策工具的效果，對(duì)政府能否達(dá)成既定政策目標(biāo)具有決定性影響?；脽羝?公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述5.1.1政策工具研究的興起工具研究的盛行的原因：首先，它是理論與實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。學(xué)術(shù)與實(shí)踐的密切結(jié)合刺激了更多的學(xué)者投身于解決實(shí)際社會(huì)問題，因此，推動(dòng)了對(duì)政策工具的研究。其次，這是政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)需要。由于政策工具研究致力于如何把一個(gè)簡(jiǎn)單但卻難以回答的社會(huì)問題解決好，因此，根據(jù)政策目標(biāo)和途徑來進(jìn)行思考使政策工具研究為公共管理做出了實(shí)際貢獻(xiàn)。最后，解決政策失敗問題的關(guān)鍵在于建立和發(fā)展一門政策工具理論并將它付諸實(shí)踐，因此工具研究途徑的倡導(dǎo)者長(zhǎng)期以來得到政治和意識(shí)形態(tài)方面的支持?；脽羝?公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述5.1.2政策工具的內(nèi)涵與分類1.政策工具的內(nèi)涵政策工具是指：人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。2.政策工具的分類我們將政策工具分為三大類，即市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。市場(chǎng)化工具指的是，政府利用市場(chǎng)這一資源有效配置的機(jī)制，來達(dá)到提供公共物品和服務(wù)的目的的具體方式，民營(yíng)化、用者付費(fèi)、管制與放松管制、合同外包、內(nèi)部市場(chǎng)等都可以用來幫助政府達(dá)成政策目標(biāo)。工商管理技術(shù)是把企業(yè)的管理理念和方式借鑒到公共部門中來，吸取有效經(jīng)驗(yàn)達(dá)成政府的政策目標(biāo)，它包括戰(zhàn)略管理技術(shù)、績(jī)效管理技術(shù)、顧客導(dǎo)向技術(shù)、目標(biāo)管理技術(shù)、全面質(zhì)量管理技術(shù)、標(biāo)桿管理技術(shù)和企業(yè)流程再造技術(shù)等。社會(huì)化手段是指政府更多地利用社會(huì)資源，在一種互動(dòng)的基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，如社區(qū)治理、個(gè)人與家庭、志愿者組織、公私伙伴關(guān)系等?；脽羝?公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述5.1.3政策工具研究的途徑四種基本途徑：1.工具主義2.過程主義3.權(quán)變主義4.構(gòu)建主義幻燈片7公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述5.1.4政策工具研究的主題與走向1.政策工具研究的主題幾個(gè)重要的主題：（1）政策工具的應(yīng)用（2）“新工具”（3）偶發(fā)性事件（4）政策網(wǎng)絡(luò)（5）工具的動(dòng)態(tài)性（6）工具的優(yōu)化組合幻燈片8公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述2.政策工具研究的走向隨著政策工具研究的發(fā)展，這個(gè)領(lǐng)域也逐漸出現(xiàn)了一些新的變化，這些新變化反映出工具研究范圍的轉(zhuǎn)變和擴(kuò)展。轉(zhuǎn)變是指工具適用的環(huán)境及其背景受到更多的關(guān)注。從古典途徑向建構(gòu)主義途徑的轉(zhuǎn)變，使得政策工具研究從微觀層面上升到中觀層面，即走向網(wǎng)絡(luò)研究，并且其研究重點(diǎn)也發(fā)生了轉(zhuǎn)移；擴(kuò)展是指這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了許多新的理論，如網(wǎng)絡(luò)理論、執(zhí)行理論和學(xué)習(xí)理論等等。同時(shí)，通過介紹新工具和工具應(yīng)用新策略而充實(shí)了整個(gè)工具研究，為其理論發(fā)展與實(shí)際應(yīng)用做出了極大貢獻(xiàn)。這兩個(gè)變化從某種程度上擴(kuò)大了政策工具研究的范圍，但同時(shí)也削弱了工具本身的重要性，因?yàn)檎吖ぞ咧饾u被看成是影響政策產(chǎn)出的變量之一。政策工具研究從最初的強(qiáng)調(diào)工具本身到注重環(huán)境的影響，再到認(rèn)為工具只是影響政策的因素之一，這個(gè)過程顯示出了對(duì)政策工具本身的威脅?；脽羝?公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.1政策工具概述3.政策工具研究的成就與不足除了分類法方面的缺陷外，研究還存在著理論上的片面性。第一，研究片面地集中于環(huán)境和經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域第二，研究片面地關(guān)注于工具的運(yùn)用，而實(shí)際上，工具選擇的過程及歷史同樣有助于解釋其功能第三，目前的理論對(duì)工具應(yīng)用的環(huán)境的復(fù)雜性重視不夠?；脽羝?0公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具5.2.1市場(chǎng)化工具1.民營(yíng)化民營(yíng)化的實(shí)質(zhì)就是通過市場(chǎng)機(jī)制合理配置資源，使資源能夠流向使用效率更高的部門。民營(yíng)化并非為了彌補(bǔ)政府的預(yù)算缺口，而是要實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門資源的再分配。2.用者付費(fèi)用者付費(fèi)是指政府對(duì)某種物品、服務(wù)或行為確定“價(jià)格”，由使用者或行為者支付這種費(fèi)用，其主要目的是想通過付費(fèi)把價(jià)格機(jī)制引入公共服務(wù)中來。用者付費(fèi)經(jīng)常被用于控制負(fù)的外部性，特別是控制污染的領(lǐng)域，它也被用于城市交通控制?；脽羝?1公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具3.管制與放松管制管制是由政府做出的，它們必須為目標(biāo)團(tuán)體及個(gè)人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。政府管制遍及社會(huì)生活的許多領(lǐng)域，尤其是物品和服務(wù)的價(jià)格和標(biāo)準(zhǔn)等方面。放松管制就是在市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對(duì)價(jià)格和市場(chǎng)進(jìn)入的管制，使企業(yè)在制定價(jià)格和選擇產(chǎn)品上有更多的自主權(quán)。4.合同外包合同外包指的是政府確定某種公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外承包給私營(yíng)企業(yè)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務(wù)，政府用財(cái)政撥款購買承包商的公共產(chǎn)品和勞務(wù)。雙方的關(guān)系是平等的。幻燈片12公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具5.分權(quán)與權(quán)力下放實(shí)行分權(quán)與權(quán)力下放的主要目的是要通過公共組織決策和執(zhí)行的分離來賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授予權(quán)力的下級(jí)組織成為獨(dú)立的單位，能夠自己控制自己的預(yù)算，自由地與其他組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，而政治家只是確立目標(biāo)并對(duì)績(jī)效進(jìn)行有效控制。6.內(nèi)部市場(chǎng)它的最大特點(diǎn)是將提供公共物品和服務(wù)的政府部門人為地劃分為生產(chǎn)者和購買者兩方，這樣在政府組織內(nèi)部就產(chǎn)生了“生產(chǎn)者”和“消費(fèi)者”兩個(gè)角色。一個(gè)政府可以雇傭或付費(fèi)給其他政府以要求提供公共服務(wù)。內(nèi)部市場(chǎng)在英國行政改革中得到廣泛應(yīng)用，并成為英國行政改革的一大特點(diǎn)?；脽羝?3公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具7.產(chǎn)權(quán)交易產(chǎn)權(quán)交易基于這樣的假定：市場(chǎng)通常是最有效的配置工具，政府通過產(chǎn)權(quán)拍賣，在沒有市場(chǎng)的公共物品和服務(wù)領(lǐng)域建立起市場(chǎng)。政府通過一定數(shù)量的為消費(fèi)者指定的資源和可轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)而建立起市場(chǎng)，這可以創(chuàng)造人為的稀缺，并讓價(jià)格機(jī)制起作用。產(chǎn)權(quán)交易的最大優(yōu)點(diǎn)是創(chuàng)造了市場(chǎng)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共物品和服務(wù)的提供，并且，它是一種具有靈活性的工具。其最大的缺點(diǎn)是鼓勵(lì)投機(jī)行為甚至產(chǎn)生欺詐行為，同時(shí)，它也是一種不公平的工具?；脽羝?4公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具5.2.2工商管理技術(shù)1.戰(zhàn)略管理技術(shù)戰(zhàn)略管理的核心是廣泛的參與。戰(zhàn)略分析（strategicanalysis）、戰(zhàn)略選擇（strategicchoice）和戰(zhàn)略執(zhí)行（strategicimplementation）三部分構(gòu)成戰(zhàn)略管理的核心框架。公共部門的戰(zhàn)略管理是一個(gè)使組織和領(lǐng)導(dǎo)者能夠通過資源分配和工作分工來達(dá)到組織目標(biāo)的過程。作為一種政策工具，戰(zhàn)略管理提供了一種全面、綜合的組織觀念，可以實(shí)現(xiàn)重心從即時(shí)的工作任務(wù)向組織整體目標(biāo)、產(chǎn)出和影響的轉(zhuǎn)變，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)組織資源和目標(biāo)的控制。但是，它需要花費(fèi)大量的管理性時(shí)間和分析性資源，同時(shí)，戰(zhàn)略管理不僅要讓人明白組織要做什么，還要說明組織不做什么，對(duì)于公共部門來說，這可能產(chǎn)生政治上的困境，因?yàn)樗赡芗て鸱磳?duì)派和利益團(tuán)體的反對(duì)?；脽羝?5公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具2.績(jī)效管理技術(shù)績(jī)效管理是指為了達(dá)成組織的目標(biāo)，通過持續(xù)開放的溝通過程，形成組織目標(biāo)所預(yù)期的利益和產(chǎn)出，并推動(dòng)團(tuán)隊(duì)和個(gè)人做出有利于目標(biāo)達(dá)成的行為?？?jī)效管理過程通常分為：績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效實(shí)施與管理、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效反饋面談四個(gè)步驟。其優(yōu)點(diǎn)是：它與每個(gè)人的切身利益密切相關(guān)，可以充分激發(fā)個(gè)人的積極性和主動(dòng)性，尤其是地方政府，管理的事務(wù)多是比較具體、可量化的工作，故而績(jī)效管理的成效更是立竿見影。不足之處在于：績(jī)效指標(biāo)的量化比較難，其可行性也有待檢驗(yàn)，績(jī)效的基本資料來源是否可靠也會(huì)在很大程度影響管理的成效。幻燈片16公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具3.顧客導(dǎo)向技術(shù)公共部門管理以顧客滿意為導(dǎo)向最初是從企業(yè)管理中借鑒過來的，其基本取向是：（1）以顧客為中心，即從顧客的角度出發(fā)開展活動(dòng)和提供服務(wù)（2）以追求顧客滿意為基本精神（3）以社會(huì)和顧客的期待為理想目標(biāo)幻燈片17公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具4.目標(biāo)管理技術(shù)政府中的目標(biāo)管理就是通過預(yù)先設(shè)計(jì)的政府工作目標(biāo)，激勵(lì)和引導(dǎo)政府部門和公務(wù)人員的管理行為，并對(duì)這種行為實(shí)施控制，最終實(shí)現(xiàn)政府工作目標(biāo)的管理方式。通過目標(biāo)管理，把發(fā)展和改革的總體目標(biāo)，轉(zhuǎn)化為政府工作目標(biāo)，協(xié)調(diào)發(fā)展，突出政府工作重點(diǎn)。其優(yōu)點(diǎn)是：可以調(diào)動(dòng)每一個(gè)雇員的積極性，提高公共部門的工作效率；把總目標(biāo)分解下達(dá)各部門，可以增強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào)，保證政令暢通，從而強(qiáng)化行政權(quán)威。不足之處在于：目標(biāo)體系的構(gòu)建、公共管理目標(biāo)的量化和可行存在技術(shù)難題；目標(biāo)管理的雙向溝通等均與員工素質(zhì)有極大關(guān)聯(lián)，尤其是在公共組織中，創(chuàng)造一種上下級(jí)共同議事、平等相待的氛圍，無疑對(duì)上級(jí)和下屬的素質(zhì)都有特殊要求。幻燈片18公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具5.全面質(zhì)量管理技術(shù)作為一種政策工具，全面質(zhì)量管理技術(shù)就是將產(chǎn)品生產(chǎn)的全面質(zhì)量管理的基本觀念、工作原則、運(yùn)作模式應(yīng)用于政府機(jī)構(gòu)之中，使政府機(jī)構(gòu)提供的公共物品和服務(wù)全面優(yōu)質(zhì)、高效。其優(yōu)點(diǎn)是：促使政府學(xué)會(huì)如何利用現(xiàn)有的資源配置取得更多的成果，改進(jìn)政府所提供的服務(wù)的質(zhì)量；激發(fā)員工的積極性，賦予他們一些權(quán)利，激勵(lì)他們?nèi)〉酶蟮某晒?。碰到的問題：全面質(zhì)量管理是一種新的思維方法，人們無法一下改變?cè)械墓ぷ鞣绞健倭抛黠L(fēng)；只有機(jī)構(gòu)人員有這種意愿，全面質(zhì)量管理才能起作用，但人們接受新知識(shí)、變革工作方式的能力各不相同，且絕對(duì)是有限的，所以需要勇氣和決心?；脽羝?9公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具6.標(biāo)桿管理技術(shù)標(biāo)桿管理技術(shù)是一個(gè)甄別和引進(jìn)最佳實(shí)踐，以提高績(jī)效的過程——包括那些使標(biāo)桿管理具有獨(dú)特性和有別于程序改進(jìn)活動(dòng)的主要理念，使之盡可能包含在我們探求最佳實(shí)踐將碰到的各種活動(dòng)和目標(biāo)中。其優(yōu)點(diǎn)是：可以激勵(lì)公共部門組織進(jìn)行改變，積極采納私營(yíng)部門優(yōu)秀的工作和管理程序；可以促成合作，使職能各不相同的部門聚合在一起，一旦一個(gè)機(jī)構(gòu)與外部合作伙伴就標(biāo)桿管理開展合作，那么各類公共部門、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和其他參與此項(xiàng)目的組織就成為了合作關(guān)系。不足之處在于：實(shí)施標(biāo)桿管理的組織與其合作伙伴之間的相似度不易達(dá)成；一個(gè)組織的行政主管和標(biāo)桿管理小組為了引入最佳實(shí)踐所做出的努力和對(duì)革新的態(tài)度，很大程度限制了標(biāo)桿管理的成功；尚有大量的準(zhǔn)備工作要做，如文化方面、運(yùn)作方面、技術(shù)方面等的準(zhǔn)備?；脽羝?0公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具7.企業(yè)流程再造技術(shù)再造是對(duì)公司的流程、組織結(jié)構(gòu)和文化等進(jìn)行徹底的、急劇的重塑，以達(dá)到績(jī)效的飛躍。作為一種政策工具，流程再造技術(shù)可以提高提供公共物品和服務(wù)的效率和質(zhì)量；幫助組織應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和變化；是一種鼓勵(lì)個(gè)人創(chuàng)造性的新途徑，使組織能夠在國際競(jìng)爭(zhēng)和日新月異的變革中生存。但是，必須付出一定的代價(jià)：公共部門的成本難以量化，所以難以評(píng)估提高服務(wù)和降低成本的比例關(guān)系；相對(duì)于企業(yè)而言，在政府機(jī)構(gòu)中打破部門界限和壁壘的難度更大?；脽羝?1公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.2基本的政策工具5.2.3社會(huì)化手段1.社區(qū)治理2.個(gè)人與家庭3.志愿者服務(wù)4.公私伙伴關(guān)系5.公眾參與及聽證會(huì)幻燈片22公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.3政策工具的選擇5.3.1政策執(zhí)行中工具選擇的重要性政策工具選擇在政策執(zhí)行中占據(jù)著重要地位，這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：1.政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑2.政策執(zhí)行本身就是政策工具選擇的過程3.工具選擇是政策成功與否的關(guān)鍵幻燈片23公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.3政策工具的選擇5.3.2影響政策工具選擇的因素1.政策目標(biāo)政策目標(biāo)是政策制定者希望通過政策實(shí)施所達(dá)到的效果。在進(jìn)行政策工具選擇時(shí)，關(guān)于政策目標(biāo)要考慮以下幾點(diǎn)：首先，如果目標(biāo)是單一的，就要明確目標(biāo)是什么。其次，如果目標(biāo)是多重的，就要明確目標(biāo)構(gòu)成。最后，政策工具在執(zhí)行一段時(shí)間后，要考慮政策目標(biāo)是否已發(fā)生轉(zhuǎn)變?；脽羝?4公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策分析5.3政策工具的選擇2.工具的特性不同工具有不同的適用范圍，被用于解決不同的問題，運(yùn)用于不同的組織環(huán)境。3.工具應(yīng)用的背景工具實(shí)施的背景因素包括執(zhí)行組織、目標(biāo)團(tuán)體、其他工具及政策領(lǐng)域的其他因素。4.以前的工具選擇政策工具