【調(diào)研報(bào)告】關(guān)于我省鄉(xiāng)村治理有關(guān)情況調(diào)研報(bào)告

【調(diào)研報(bào)告】關(guān)于我省鄉(xiāng)村治理有關(guān)情況調(diào)研報(bào)告關(guān)于我省鄉(xiāng)村治理有關(guān)情況的調(diào)研報(bào)告關(guān)于我省鄉(xiāng)村治理有關(guān)情況的調(diào)研報(bào)告近年來(lái)，中央高度重視鄉(xiāng)村治理工作，連續(xù)兩年的一號(hào)文件都提出并強(qiáng)調(diào)要建立和改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理工作做出了安排和部署。為了貫徹落實(shí)中央精神，結(jié)合我省實(shí)際，省委財(cái)經(jīng)辦（農(nóng)辦）通過(guò)調(diào)查走訪、召開(kāi)座談會(huì)和發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等方式，對(duì)全省鄉(xiāng)村治理情況進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，現(xiàn)將有關(guān)情況總結(jié)如下：

目前,我省共轄40個(gè)縣（市），897個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，9314個(gè)行政村，農(nóng)村總?cè)丝?491萬(wàn)人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三大領(lǐng)導(dǎo)班子，同時(shí)設(shè)置站、所、辦等辦事機(jī)構(gòu)。村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)構(gòu)成了村兩委，部分村還設(shè)有村務(wù)監(jiān)事委員會(huì)、婦女會(huì)、治保委員會(huì)等組織，承擔(dān)著主要的鄉(xiāng)村治理工作。近年來(lái)，我省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)良好，鄉(xiāng)村治理工作也取得了積極成效，治理實(shí)踐不斷豐富與完善。

一、鄉(xiāng)村治理存在的突出問(wèn)題隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我省農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局都發(fā)生了新的變化，鄉(xiāng)村治理中的一些問(wèn)題和矛盾也越加突出，主要集中在以下幾個(gè)方面。

（一）職能定位不清一是基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等。基層政府公共權(quán)力與責(zé)任不匹配情況較為突出。35.4%的受訪者認(rèn)為，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)權(quán)利小責(zé)任大，人員編制少，不能滿足實(shí)際工作的需要。現(xiàn)行管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有決策權(quán)，只能是決策的執(zhí)行者，調(diào)研中很多干部反映，對(duì)于村級(jí)轉(zhuǎn)移支付、新農(nóng)合、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都只能是上級(jí)制定好的指令性政策被動(dòng)執(zhí)行，當(dāng)工作推進(jìn)中出現(xiàn)問(wèn)題和阻礙時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒(méi)有約束權(quán)和處理權(quán)，處境尷尬。二是部門(mén)條塊制約嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站辦所中，公安、稅收、工商、電力、郵電等都屬于上級(jí)派出單位，掌握著大量的公共資源和權(quán)力。這些站所只對(duì)上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)，所得收益與當(dāng)?shù)卣o(wú)關(guān)系。在開(kāi)展工作時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和站所的部分職能有所交叉，還往往會(huì)出現(xiàn)政出多門(mén)的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其沒(méi)有管轄權(quán)，工作很難協(xié)調(diào)，出現(xiàn)問(wèn)題也不能得到有效處理。三是村兩委分工不明。村委會(huì)作為自治組織，要經(jīng)常協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理和承擔(dān)一些具體的行政職能，而許多本應(yīng)由村民自治機(jī)構(gòu)行使的管理權(quán)實(shí)際還掌握在村黨支部手中。調(diào)查中，29%的受訪者認(rèn)為村兩委之間存在矛盾；10.5%的受訪者認(rèn)為兩委班子及成員之間由于個(gè)人原因存在不合作現(xiàn)象；62%的受訪者認(rèn)為需要明確二者的地位和職權(quán)分工，完善工作規(guī)程。

（二）財(cái)政收支陷入困境一是原有收入大幅縮水。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕的同時(shí)鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政也受到了很大影響。調(diào)研過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都存在資金短缺甚至負(fù)債的情況，經(jīng)濟(jì)情況稍好些的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也僅夠維持其政府基本運(yùn)轉(zhuǎn)。以梅河口市為例，全市負(fù)債村267個(gè)，占總數(shù)的88%，村平均債務(wù)39.95萬(wàn)元，個(gè)別村甚至負(fù)債高達(dá)300萬(wàn)元以上。二是集體經(jīng)濟(jì)收入?yún)T乏。多數(shù)村集體積累薄弱，基本沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)收入，其收入以土地承包收入和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主。62.5%的受訪村沒(méi)有集體企業(yè)，有集體企業(yè)的村，也大部分效益一般，利潤(rùn)極少，僅占收入總比的4.86%。許多基層干部的工資都無(wú)法保證按時(shí)發(fā)放，辦公經(jīng)費(fèi)和其他支出更成為無(wú)米之炊。梨樹(shù)縣全縣295個(gè)村，有經(jīng)營(yíng)性收入的村僅占1/3,集體收入達(dá)到10萬(wàn)元以上的村基本沒(méi)有。三是無(wú)力開(kāi)展正常工作。財(cái)政收入的萎縮，導(dǎo)致農(nóng)村基層組織無(wú)法履行為村民提供社會(huì)福利及承擔(dān)任何公益事業(yè)的職責(zé)，無(wú)法發(fā)揮其在發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民收入等方面的應(yīng)有作用。在與基層干部交流中，我們聽(tīng)到最多的就是工作中往往想的不是如何搞發(fā)展，而是怎么籌資金維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)、還清債務(wù)，工作重心嚴(yán)重扭曲，干部失去了搞發(fā)展搞經(jīng)濟(jì)的積極性，領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏凝聚力和戰(zhàn)斗力。

（三）干部選用機(jī)制不健全一是村干部任用機(jī)制存在一定弊端。目前，我省很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織實(shí)行的是黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任一肩挑模式，直接將選舉上來(lái)的村主任任命為黨支部書(shū)記。這種任職模式極易引起村黨支部和村委會(huì)性質(zhì)、職責(zé)和工作上的相互混淆，甚至在具體事務(wù)上互相包辦代替，并不能完全實(shí)現(xiàn)村民自治的意愿。同時(shí)，把權(quán)力集中在一人手中，容易形成一言堂的不良傾向，議事和執(zhí)行過(guò)程中也缺乏有效的協(xié)商與監(jiān)督。二是村委會(huì)換屆周期過(guò)短?，F(xiàn)行換屆周期為三年，調(diào)研中，很多基層干部反映換屆周期過(guò)短，難以讓干部有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃。很多村干部剛一上任就等著謀劃下一個(gè)換屆的到來(lái)，普遍存在著一年干、二年看，三年等著把屆換的現(xiàn)象，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。三是基層組織人才配置不夠合理。年輕干部?jī)?chǔ)備嚴(yán)重不足，缺乏有知識(shí)、懂業(yè)務(wù)的年輕人，許多崗位甚至缺崗。現(xiàn)有的村干部也普遍年齡較大，受教育水平也不高，不能完全勝任工作。以延吉市小營(yíng)鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)28名村書(shū)記和主任，40歲以下干部只有2人，大專以上學(xué)歷只有6人。

（四）村級(jí)治理主體能力弱化一是自上而下的治理模式在農(nóng)村依然根深蒂固。在現(xiàn)行的組織構(gòu)架和功能中，村委會(huì)承擔(dān)了大部分行政管理職能。調(diào)查中，87%的受訪者認(rèn)為鄉(xiāng)村治理的重要力量是鄉(xiāng)村兩級(jí)干部，選擇村里能人的僅為38.2%，選擇各類經(jīng)濟(jì)合作組織領(lǐng)導(dǎo)者的僅為30.6%。二是村民素質(zhì)普遍不高。我省廣大農(nóng)村中有思想、有文化、有能力的年輕勞動(dòng)力多外出務(wù)工，留在村中的大部分都是老人、婦女兒童和沒(méi)有受過(guò)教育或技能培訓(xùn)的普通農(nóng)民，直接造成鄉(xiāng)村治理隊(duì)伍綜合素質(zhì)不高。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，70%以上農(nóng)民的受教育程度僅為小學(xué)和初中，很多年齡較大的農(nóng)民甚至沒(méi)有受過(guò)教育。部分村民雖然有強(qiáng)烈的民主意識(shí)和參政意識(shí)，但由于知識(shí)水平、個(gè)人能力等因素制約，往往沒(méi)有自治和自我管理能力，還不能成為村民自治中的合格主體,難以有效地履行義務(wù)和行使權(quán)利。二、產(chǎn)生問(wèn)題的深層次原因（一）村干部思維僵化滯后一是思想觀念有待轉(zhuǎn)變。村兩委干部還未能從以前的行政角色中真正剝離出來(lái)，還存在三多三少問(wèn)題，即考慮管理多，提供服務(wù)少；使用行政命令手段多，利用市場(chǎng)引導(dǎo)手段少；工作被動(dòng)應(yīng)付多，主動(dòng)開(kāi)拓少。二是工作缺乏積極性、主動(dòng)性。基層政府從宏觀規(guī)劃到具體工作，既承擔(dān)了政府職能，又充當(dāng)了上級(jí)職能部門(mén)的工作角色，工作的重點(diǎn)不是服務(wù)于農(nóng)村發(fā)展，而是全力完成上級(jí)交辦的任務(wù)。大部分村干部忙于應(yīng)對(duì)計(jì)生、民政、維穩(wěn)等行政事務(wù)，疲于完成上級(jí)的各種指標(biāo)和考核，無(wú)法放開(kāi)手腳開(kāi)展工作。普遍重視對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而忽略對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)，一些想干的事沒(méi)法干，想干好的事情干不好，難以自發(fā)地為農(nóng)民提供更多服務(wù)。

（二）基層黨組織與農(nóng)民聯(lián)系不夠緊密農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民與鄉(xiāng)村政府之間的直接聯(lián)系減少,鄉(xiāng)村政府失去了控制資源分配和影響村民生活的權(quán)利，也失去了主動(dòng)介入到農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)事物中的積極性。工作重心由處理農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題，更多轉(zhuǎn)向招商引資。同時(shí)，資金的短缺也使基層組織和鄉(xiāng)村干部難以得到上級(jí)的有效支持，不能及時(shí)開(kāi)展各項(xiàng)工作。村民對(duì)鄉(xiāng)村政府的依賴度降低,基層組織權(quán)威下降。超過(guò)50%的受訪者認(rèn)為，目前村委會(huì)需要進(jìn)一步做到?jīng)Q策、政務(wù)、財(cái)務(wù)信息公開(kāi)；69.2%的受訪者表示，其合法權(quán)利受到侵害時(shí)會(huì)直接尋求上級(jí)政府幫助，而不向村干部求助。

（三）不良債務(wù)化解困難一是歷史欠債多。就我省實(shí)際情況看，受自然資源和地理位置影響，我省農(nóng)村長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，基層政府稅源匱乏，可用財(cái)力嚴(yán)重不足，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不得不靠借貸來(lái)維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是新債務(wù)不斷增加。與鄉(xiāng)村收入來(lái)源逐漸萎縮相對(duì)應(yīng)的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)的行政管理職能并沒(méi)有調(diào)整，大量的社會(huì)事務(wù)與微薄的可用財(cái)力嚴(yán)重脫節(jié)。由于貸款長(zhǎng)期不能按時(shí)歸還，基層政府失去了借貸信譽(yù)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不再愿意為政府辦理借貸業(yè)務(wù)，一些地方政府不得不把眼光轉(zhuǎn)向民間的高利貸，不但使新的債務(wù)成本進(jìn)一步提高，債務(wù)雪球越滾越大，而且還陷入了以債還債的惡性循環(huán)，基層支出的壓力不斷加大。

（四）人才引進(jìn)源頭受限現(xiàn)階段，農(nóng)村社會(huì)剩余勞動(dòng)力較多，其中有很大一部分年輕農(nóng)民具有較高的文化水平和致富技能，但由于基層組織收入偏低，吸引力很小，導(dǎo)致大部分人才都流入城市。即使通過(guò)統(tǒng)一招考能夠引進(jìn)一些優(yōu)秀畢業(yè)生，面對(duì)艱苦的條件，優(yōu)秀人才來(lái)了也留不住。因此，可選拔的農(nóng)村基層干部普遍素質(zhì)不高，工作能力偏弱，不能適應(yīng)繁重的工作和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。三、改善鄉(xiāng)村治理的幾點(diǎn)建議面對(duì)不斷變革的內(nèi)外環(huán)境和日益突出的矛盾問(wèn)題，鄉(xiāng)村治理要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，必須做好以下四方面工作。

（一）堅(jiān)持依法治理，奠定法制基礎(chǔ)貫徹落實(shí)十四屆三中全會(huì)依法治國(guó)的精神，在既定法律框架內(nèi)，妥善處理農(nóng)村各種矛盾。一是以法治推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。增強(qiáng)干部法治意識(shí)、法治觀念，領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)好法律法規(guī)，堅(jiān)持依法開(kāi)展各項(xiàng)工作，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，帶頭做法治建設(shè)的宣傳者、推動(dòng)者，提高依法依規(guī)治村能力。二是進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)。深入開(kāi)展農(nóng)村普法教育，引導(dǎo)農(nóng)民牢固樹(shù)立法制觀念。增強(qiáng)農(nóng)民依法維護(hù)權(quán)益的能力和履行義務(wù)的自覺(jué)性，自覺(jué)學(xué)法、知法、守法、用法。三是做好政府行政管理和村民自我管理有效銜接。明確規(guī)范村黨支部與村委會(huì)的具體職責(zé)和工作程序，正確處理和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與擴(kuò)大農(nóng)民基層民主的關(guān)系，使村黨組織與村民自治互相協(xié)調(diào)、互相配合，實(shí)現(xiàn)政府依法行政和村民依法自治良性互動(dòng)。四是加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理。創(chuàng)造農(nóng)村安定祥和、農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的社會(huì)環(huán)境。

（二）明晰政府職能，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重新定位。按照市場(chǎng)能解決的，政府不干預(yù)；民間能負(fù)擔(dān)的，政府不包辦原則，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的工作職能與事權(quán)范圍，注重發(fā)揮村民委員會(huì)作為基層群眾自治組織的作用。通過(guò)規(guī)范政府職能，打造法治政府、公信政府、廉潔政府、高效政府。二是由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部將主要工作精力由落實(shí)上級(jí)任務(wù)、應(yīng)付各類檢查考核，轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理、提高公共服務(wù)水平和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上來(lái)。完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系，加強(qiáng)政府為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的服務(wù)功能。大力興辦群眾性公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)信息和政策服務(wù)平臺(tái)。為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供優(yōu)良的環(huán)境，積極解決農(nóng)民的各種困難。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和帶動(dòng)農(nóng)民致富的能力。遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，把功夫用在市場(chǎng)培育、小城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）深化公共財(cái)政體制改革，提供堅(jiān)實(shí)資金保障一是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。細(xì)致劃分各級(jí)政府和自治組織的公共權(quán)力，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)應(yīng)，杜絕只給政策不給錢(qián)的做法。加大對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)農(nóng)村教育、衛(wèi)生、公共安全、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共需要的保障，不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。二是建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，引導(dǎo)社會(huì)資金投向農(nóng)村建設(shè)，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、支持、參與農(nóng)村建設(shè)的濃厚氛圍。三是發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。這是實(shí)現(xiàn)基層政府順暢運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入的必由之路，是搞好公共服務(wù)、為村民謀福利的切實(shí)需要，也是增強(qiáng)基層組織凝聚力、創(chuàng)造力的物質(zhì)保障。村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的困難和問(wèn)題，上級(jí)政府應(yīng)給與適當(dāng)扶持和幫助，在資金、用地、稅收等方面給予一定政策優(yōu)惠和傾斜。

（四）完善民主自治，創(chuàng)新農(nóng)村服務(wù)社區(qū)化管理一是全面提高農(nóng)民素質(zhì)。加快培育一批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型職業(yè)農(nóng)民，提高鄉(xiāng)村治理主體的素質(zhì)和水平。提高農(nóng)民參政意識(shí)，使廣大農(nóng)民真正認(rèn)識(shí)到自己的民主權(quán)利，通過(guò)宣傳教育，提高農(nóng)民的民主道德素質(zhì)和民主法制素質(zhì)，引導(dǎo)村民依法行使民主權(quán)利，并積極參與到村民自治中來(lái)。二是充分發(fā)揮民間組織積極作用。支持農(nóng)村發(fā)展各種新型社會(huì)化服務(wù)組織，創(chuàng)新農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，充分發(fā)揮群眾主體作用。調(diào)動(dòng)各方面積極因素，發(fā)揮好民間組織與群眾的橋梁紐帶作用，實(shí)現(xiàn)群團(tuán)組織、村兩委干部與村民共同參與的良好格