里格斯的行政生態(tài)學理論

里格斯的行政生態(tài)學理論第17章里格斯的行政生態(tài)學理論—第三部分深化過程中的西方公共行政管理理論—Byxiaoyu7/7/202410/22/20242

弗雷德·W·里格斯(FredW.Riggs)：美國著名行政學家，比較行政學和行政生態(tài)學創(chuàng)始人，擔任美國夏威夷大學東西方研究中心的資深研究員，同時兼任美國斯坦福行為科學高級研究中心的研究員。此外還曾任美國公共行政學會比較行政分會的第一任主席。

1948年獲美國哥倫比亞大學政治學博士學位；1948-1951年，美國對外政策協(xié)會非正式研究會員；1951-1955年，任紐約公共行政—政府情報交換所所長助理；1956-1967年，美國印第安納州立大學政治學系任教；1967年起，一直擔任美國夏威夷大學東西方研究中心的資深研究員，同時兼任美國斯坦福行為科學高級研究中心的研究員。此外還曾任美國公共行政學會比較行政分會的第一任主席。里格斯生平簡介：個人簡介：主要任職經歷：Byxiaoyu7/7/202410/22/20243

擅長比較公共行政、行政生態(tài)學以及發(fā)展行政方面的研究。

其中較有代表性的有：《行政生態(tài)學》（1961年）；《發(fā)展中國家的行政：棱柱型社會的理論》（1965年）；《泰國：一個官僚政體的現(xiàn)代化》（1965年）；《發(fā)展行政的新領域》（1971年）；《重返棱柱社會》（1973年）等等。里格斯生平簡介：里格斯重要研究成果：著述：Byxiaoyu7/7/202410/22/20244即將進入正題~~~Byxiaoyu7/7/202410/22/20245目錄第五：第一：第二：第四：第三：對五種主要生態(tài)要素的分析里格斯行政生態(tài)學理論的產生背景過渡社會公共行政的特點形式主義里格斯提出的三大行政模式分類Byxiaoyu7/7/202410/22/20246一、里格斯行政生態(tài)學理論的產生背景提出了“融合的-棱柱的-衍射的模式”"行政生態(tài)學研究自然以及人類文化環(huán)境與公共政策運行之間的相互影響情形的一門行政學分支學科。研究范圍：一、探討各國社會文化及歷史等因素對該國公共行政的影響；二、研究各國的公共行政對社會變遷與發(fā)展的影響。研究結論：當我們研究一個國家的行政制度和行政行為時，不能只是從行政本身作孤立的描述和比較，而必須進一步了解它與周圍環(huán)境的相互關系。定義：Byxiaoyu7/7/202410/22/20247二、里格斯行政生態(tài)學說的基本內容農業(yè)化行政形態(tài)“過渡形態(tài)”（中間均衡模型）工業(yè)化行政形態(tài)融合型行政：功能擴散的棱柱型行政：過渡性的衍射型行政：功能專一性的行政理想模式融合的一棱柱的一衍射的模型Byxiaoyu7/7/202410/22/20248傳統(tǒng)的農業(yè)社會如傳統(tǒng)泰國、古代中國等；過渡社會處于現(xiàn)代工業(yè)化社會與傳統(tǒng)農業(yè)社會兩極之間），如現(xiàn)代泰國、菲律賓和19世紀前的英國和法國等；現(xiàn)代工業(yè)化社會工業(yè)化的、生產力高度發(fā)展的、社會流動的并且具有有效的政府和行政系統(tǒng)），如現(xiàn)代美國、英國、前蘇聯(lián)等；里格斯對行政生態(tài)的研究是建立在他對社會的分析的基礎之上的。里格斯認為，人類歷史上存在著三種基本社會形態(tài)，二、里格斯行政生態(tài)學說的基本內容Byxiaoyu7/7/202410/22/20249二、里格斯行政生態(tài)學說的基本內容里格斯通過對泰國和菲律賓等國的行政行為的研究，提出了其著名的三大行政模式并運用物理學光譜分析上的光折射現(xiàn)象和過程對這三種行政模式及其相互關系作了形象的說明。物理學中自然光的折射示意圖

一束光線通過棱鏡的轉折過程分為三個階段，折射前光線是白色的，這時光是融合的；

光線進入棱鏡，在棱鏡內的內部振動，這時既有融合的特點，又有散射的特點，因此被稱為棱柱的；

最后當光線從棱鏡中射出來時，它得到繞射，發(fā)出七彩，這個過程被稱為衍射，衍射后的光稱為衍射的。光的折射Byxiaoyu7/7/202410/22/202410二、里格斯行政生態(tài)學說的基本內容社會的發(fā)展過程與之類似，農業(yè)社會可以看是融合的，在過度階段是棱柱的，在工業(yè)社會將是處在一個完全衍射的階段。在此基礎上里格斯進而提出三種類型的行政模式并加以說明。1、傳統(tǒng)農業(yè)社會的行政模式在里格斯看來，如同折射前的自然光是一道白光一樣，傳統(tǒng)農業(yè)社會的社會結構是混鈍未分的，沒有明確、細致的社會分工；與之相適應，行政行為與立法、司法、戰(zhàn)爭、經濟等社會行為是混雜在一起的，更談不上有專業(yè)化的行政機構，因而行政效率極為低下。里格斯把這種類型的行政稱為“融合型行政模式”。Byxiaoyu7/7/202410/22/202411二、里格斯行政生態(tài)學說的基本內容2、現(xiàn)代工業(yè)社會的行政模式白光經過棱柱體的折射后，衍射為紅橙黃綠青藍紫七色光，這如同現(xiàn)代工業(yè)化社會，整個社會有著明確的、細致的分工，故政府職能也是明確的，有著分工極細的行政機構，執(zhí)行著各自不同的行政職能，各司其職、互不混雜，講求的是行政的效率與科學性，里格斯稱之為“衍射型行政模式”。Byxiaoyu7/7/202410/22/202412二、里格斯行政生態(tài)學說的基本內容3、過渡社會的行政模式介于傳統(tǒng)農業(yè)社會與現(xiàn)代工業(yè)社會之間的社會形態(tài)是過渡社會，由于其過渡性，故既保持著傳統(tǒng)社會的一些特征，又具有現(xiàn)代社會的一些因素，新舊并存、稻稗混雜。在行政方面，行政行為已逐漸與其他社會行為分化開來，但還未完全分化；專業(yè)化的行政機構已經設立，但還不能正常運作，功能很有限；行政過程仍然受著家庭、家族等各種傳統(tǒng)勢力的制約，因而行政效率低下。這種情形，就如同光在棱柱中的折射過程，既具有溶合的白光的特性，又具有衍射光的因素，故里格斯將此類型行政稱為“棱柱型行政”。Byxiaoyu7/7/202410/22/202413里格斯的“融合的—棱柱的—衍射的”

行政模式發(fā)展過程圖

Byxiaoyu7/7/202410/22/202414三、對五種主要生態(tài)要素的分析最主要的生態(tài)要素經濟要素符號系統(tǒng)社會要素溝通網(wǎng)絡影響一個國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的主要是指經濟結構（經濟運行機制），它是影響一個國家行政的第一位因素，一個國家的行政模式，基本上是由該國的經濟結構所決定、所塑造的。Byxiaoyu7/7/202410/22/202415三、對五種主要生態(tài)要素的分析最主要的生態(tài)要素經濟要素符號系統(tǒng)社會要素溝通網(wǎng)絡影響一個國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的主要是指各種社會組織，有兩大類，一類是以血緣關系為紐帶結成的自然團體，如家庭、家族；一類是以利益關系為紐帶結成的人為團體，如教會、政黨、工會、商會等，統(tǒng)稱為“社團”。Byxiaoyu7/7/202410/22/202416三、對五種主要生態(tài)要素的分析最主要的生態(tài)要素經濟要素符號系統(tǒng)社會要素溝通網(wǎng)絡影響一個國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的政治架構則是指政治與行政分離的狀況。里格斯認為，政治與行政應是分離的，政治是決定政策的過程，行政是執(zhí)行政策的過程。換言之，政治領導行政，而行政則實現(xiàn)政治的目標，政治與行政實際上存在著一種“功能依存關系”。這種依存關系，決定了政治結構也是影響行政生態(tài)的一個重要因素。Byxiaoyu7/7/202410/22/202417三、對五種主要生態(tài)要素的分析還有經濟要素符號系統(tǒng)社會要素溝通網(wǎng)絡影響一個國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的包括社會的文化水平、使用語言的狀況、社會輿論的力量，以及通訊和交通的狀況等使整個社會互相“溝通”的手段。溝通網(wǎng)的狀況直接影響到一個社會的“動員性”和“同化性”。所謂動員性，是指全社會的人口參與龐大的溝通網(wǎng)的程度；同化性是指全社會的人口與優(yōu)異分子分享同一的符號、認同于同一的基本價值與目標的程度。Byxiaoyu7/7/202410/22/202418三、對五種主要生態(tài)要素的分析還有經濟要素符號系統(tǒng)社會要素溝通網(wǎng)絡影響一個國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的里格斯認為，如果一個社會的動員性和同化性都很高，在這種社會里，民眾與政府之間有著基本相同的價值觀和信念，雙方容易溝通，因而比較易于相互信任，互相了解，里格斯稱此種社會為“一元化社會”，意指整個社會容易取得一致，上下融為一體。相反，如果一個社會社會動員性和同化性極低，則稱該社會為“多元化社會”，意指整個社會分散零散，各自為政，人們之間以鄰為壑，互相阻隔。Byxiaoyu7/7/202410/22/202419三、對五種主要生態(tài)要素的分析還有經濟要素符號系統(tǒng)社會要素溝通網(wǎng)絡影響一個國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的指包括政治神話、政治法則、政治典章在內的一整套政治符號系統(tǒng)。政治神話是“指用以表明主權的最后源泉、人之天性與命運、人之權利、義務以及主要的關系等”的信念。里格斯認為這種神話提供了政治統(tǒng)治的一種“理論依據(jù)”。政治法則，是指一套決定政府結構和統(tǒng)治者的選擇方式及其應承擔職責等規(guī)則；政治典章則是政治法則進一步的具體化、規(guī)范化。Byxiaoyu7/7/202410/22/202420三、對五種主要生態(tài)要素的分析棱柱型行政融合型行政衍射型行政生態(tài)要素對公共行政的影響里格斯選擇革命前的泰國及古代中國為例，作為融合社會概念的代表。這樣的社會沒有功能的劃分，只有一個單一的結構執(zhí)行許多功能，是所謂“功能擴散的”社會。棱柱模型是里格斯的模型大焦點之所在。里格斯選擇菲律賓為例，作為棱柱社會概念的代表。按照里格斯的看法，棱柱社會是這樣一個社會：它已達到了一定程度的分化，以及角色的專門化。這種專門化對于利用現(xiàn)代技術是必需的，但不能把這些角色都綜合起來。棱柱社會具有融合和衍射社會的價值模式，是這兩端之間的中間社會。里格斯選擇美國為例，作為衍射社會概念的代表。這樣的社會建立在普遍性的原則基礎上，高度專門化，每一個結構都執(zhí)行一項特殊的功能，是所謂“功能專一性的”社會。Byxiaoyu7/7/202410/22/202421三、對五種主要生態(tài)要素的分析（1）融合型行政（革命前的泰國及古代中國為例），這種社會的“融合型”受生態(tài)要素影響分析如下：目錄

經濟要素溝通網(wǎng)符號系統(tǒng)社會要素12345政治構架Byxiaoyu7/7/202410/22/202422傳統(tǒng)農業(yè)社會的經濟結構是“互惠——重配”結構。這種經濟結構決定了該社會的行政只能是一種“重配”的行政制度，經濟結構也就是行政結構、“經濟行為”與“行政行為”是重合的。在融合模式中，其身份是“高層級”出身的人可享有各種特權，而不必去管他做了什么工作，而“低層級”出身的人要想擠進“高層級”圈子卻難乎其難。三、對五種主要生態(tài)要素的分析(融合型行政)經濟要素Byxiaoyu7/7/202410/22/202423三、對五種主要生態(tài)要素的分析(融合型行政)01家庭所發(fā)生的作用是很大的，而社團則微不足道。02因此在傳統(tǒng)社會中，政府的行政行為常為一些顯赫家庭(家族)所左右，任命升遷行政官員時所注重的，主要不是其能力才干，而是其家庭背景，這樣必然使得官吏的行政行為受制于家庭而不受制于其所屬的行政機構，官吏首先考慮的是家族的利益而不是公眾的利益。03因此，在里格斯看來，融合的行政，必定是裙帶風盛行、結黨營私、行政封閉、效率低下。社會要素Byxiaoyu7/7/202410/22/202424三、對五種主要生態(tài)要素的分析(融合型行政)里格斯認為，傳統(tǒng)社會就是多元化社會。這種情形會阻礙有效的計劃之執(zhí)行。在上述這兩種情形里，甄拔工作就要受到妨害，而行政中不免滲入了摩擦與誤解的因素。在一個分化為各種互相對立的社會集團的多元化社會中，行政機關所面對的是許多敵對的競爭團體，各個團體都以能代表“功能利益”而自居。行政機關在任用、選拔官吏時也遇到同樣的情況，由于不同的語言及宗教團體的存在，社會中充滿了斗爭和猜疑，因此政府用人可能必須運用一種“分配制度”來保證各個團體的代表額，或者明白地把有些團體排除。溝通網(wǎng)情形一情形二Byxiaoyu7/7/202410/22/202425三、對五種主要生態(tài)要素的分析(融合型行政)Pleaseenteryourtexthere.Pleaseenteryourtexthere符號系統(tǒng)在一些傳統(tǒng)的社會中，政治神話指在上帝面前人人平等、君權神授、君臣名分不可逾越等等。其中“君權神授”的政治神話認為，統(tǒng)治者被認為是神的代理人，統(tǒng)治者的權威是建立在神意之上的，人民對統(tǒng)治者的順從也就是順從神，人民意見無足輕重，甚至不起作用。因此，在這種社會中，整個行政系統(tǒng)便只對專制統(tǒng)治者負責而不向人民負責，行政的權威不是來自人民高度的認同感，而是來自武力的強制。

Byxiaoyu7/7/202410/22/202426三、對五種主要生態(tài)要素的分析(融合型行政)在傳統(tǒng)社會，由于社會結構沒有分化，沒有專職的行政機構，政治權力與行政權力是合為一體的，人們無法在“政客”與“官僚”之間劃一界限，從國王到各級地方官員實際上都是身兼二任的。這樣，由于行政權力與政治權力合為一體，行政官吏可以不向任何人或任何機關負責而專橫獨斷，為所欲為。里格斯稱此現(xiàn)象為“官僚政治”。政治構架Byxiaoyu7/7/202410/22/202427三、對五種主要生態(tài)要素的分析(融合型行政)里格斯認為“官僚政治”的特點是“專橫但非有效”，“國王的權力型態(tài)雖然專斷恣雎，但其權力幅度卻極為有限”，一方面由于缺少一部專職的“行政機器”，另一方面沒有健全的溝通網(wǎng)，無法及時了解各方面的情況，故行政效率極為低下；一方面，人民對于國王與官吏固然無法加以控制，反過來，從另一方面看，朝廷對于全國百姓也缺少有效的控制。Byxiaoyu7/7/202410/22/202428三、對五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)（2）衍射型行政里格斯選擇美國為例，作為衍射社會概念的代表。這種社會的“衍射型”行政受生態(tài)要素影響分析如下：目錄

經濟要素溝通網(wǎng)符號系統(tǒng)社會要素12345政治構架Byxiaoyu7/7/202410/22/202429三、對五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)經濟要素里格斯認為，現(xiàn)代工業(yè)化社會是一種“市場——企業(yè)”經濟結構。在這種經濟結構下，整個行政制度也市場化、商品化。最明顯的是人事行政，政府機構與行政官員之間是一種基于契約的雇傭關系。行政官員出售的是他的“服務”而換取一定的“職位”。如果他發(fā)現(xiàn)有更好的機會，他可立即卸冠而去。同理，政府若發(fā)現(xiàn)官吏“服務”的價值不及他的“薪俸”，也可以解雇他。里格斯認為，美國是這種“市場行政”的典型。Byxiaoyu7/7/202410/22/202430三、對五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)經濟要素在里格斯看來，美國公共行政的任何一個領域都為“市場取向”所塑造。諸如計劃、溝通、公共關系、管理等莫不與市場制度中的情形相類，可以把美國的行政官署看作是一種市場，在這個市場里，每個官吏即在以最經濟有效的方法，以完成特定目標最大限度之實現(xiàn)。Byxiaoyu7/7/202410/22/202431三、對五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)在現(xiàn)代工業(yè)社會中，代表著各種不同社會利益的功能性社團也種類繁多，非?；钴S，對社會生活的各個方面都產生重要影響。尤其與行政的關系非常密切，彼此之間互相影響、互相作用。一方面，社團成為各種利益和要求的匯聚點及表達者，社因變成了一個“媒介”，社會各階層、各種利益集團都通過社團向政府施加壓力，影響行政。另一方面，政府也利用社團來表達自己的目的。政府機構常常會發(fā)覺應該并必須依賴社團的協(xié)助，以實現(xiàn)各種計劃與政策。社會要素Byxiaoyu7/7/202410/22/202432三、對五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)社會要素在里格斯看來，美國的社團模式提供了特殊有力的聚匯與表達特殊利益的方法，所以它是一個使官僚組織對人民負責的重要機關。進而里格斯認為，從更廣闊的觀點說，社團模式是任何發(fā)達工業(yè)社會所不可或缺的。因為它提供了一個功能和方法，保證政府對社會各種利益團體不能忽視而必須予以回應，并且也保證人民對政府的政策與計劃不會冷淡，而愿意協(xié)助合作，以維持工業(yè)經濟的平衡與發(fā)展。Byxiaoyu7/7/202410/22/202433

現(xiàn)代社會是一元化的社會。這非常有利于行政問題解決所需的消息、資料的交換、表達。在一元化社會中，不同的利益團體可以順利地凝聚他們的要求，制作他們的“公共輿論”，并把他們的需要與事實促使官吏或政客的注意，而當官吏考慮如何執(zhí)行法律，或者應該建議何種政策時，他們也能夠作出相當靠得住的不同方案以及預估它們可能的結果。就執(zhí)行法令來說，官吏也應當向公眾說明他們的期待以及可能提供的服務等等，而凡此種種，莫不需要大量的溝通工作，這又只有在一元化社會中才是可能的。三、對五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)溝通網(wǎng)Byxiaoyu7/7/202410/22/202434三、對五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)符號系統(tǒng)現(xiàn)代社會如美國，政治神話就是根植于美國人心中的主權在民、人生而平等、天賦人權神圣不可侵犯等等觀念。里格斯認為，美國的主權在民的“神話”及負責的政府創(chuàng)造了一種特殊的行政模式，“美國行政的結構——它的甄拔、升遷與組織的方式——的確反映了她的政治神話?！币罁?jù)“主權在民”的政治神話，政府的權威來自于人民的同意，行政機構只對人民負責，行政官員必須隨時表明他們是真正的“公仆”，而非執(zhí)行權力的“官老爺”，否則他們“逃不了公眾的指責，而輿論也必然會對他們構成一種壓力”。Byxiaoyu7/7/202410/22/202435三、對五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)政治構架里格斯認為在現(xiàn)代社會，行政是服從于政治的，行政官僚的權力是有限的，是受著“非官僚權力”制約的，因此可以保證較高的行政效率。在里格斯看來，只有在“非官僚的權力”強大得足以控制、并獎懲官僚的成績表現(xiàn)時，以及政策之執(zhí)行步驟能很清晰地被規(guī)制時，我們才能期望一個高水準的行政產出的獲得。Byxiaoyu7/7/202410/22/202436三、對五種主要生態(tài)要素的分析(棱柱型行政)（3）棱柱型行政棱柱模型是里格斯的模型大焦點之所在。里格斯選擇菲律賓為例，作為棱柱社會概念的代表。生態(tài)要素對這種中間社會的“棱柱型”行政的影響體現(xiàn)在：目錄

經濟要素溝通網(wǎng)符號系統(tǒng)社會要素12345政治構架Byxiaoyu7/7/202410/22/202437三、對五種主要生態(tài)要素的分析(棱柱型行政)社會溝通符號系統(tǒng)政治構架經濟因素社會因素0402050103社會的經濟結構是“集市——有限市場”型。在這種社會里，雖然已有了市場化的“集市”，有了以貨幣為媒介的交換行為，但社會經濟并未完全商品化，政治的、社會的、宗教的以及個人地位等因素仍然強烈地影響著經濟行為，也就是說過渡社會的經濟是一種有限的市場經濟。這種經濟結構的一個最明顯特征是“價格不可決”，即：商品價格不完全由其價值決定，而要受到許多非經濟因素，諸如交換雙方的社會地位、家庭出身、名望、親疏等因素的影響。Byxiaoyu7/7/202410/22/202438三、對五種主要生態(tài)要素的分析(棱柱型行政)社會溝通符號系統(tǒng)政治構架經濟因素社會因素0402050103這種“價格不可決”影響到行政方面，最突出的表現(xiàn)是行政職位的授予、榮譽及薪水的確定，“市場”與“身份”同時在起作用。在棱柱模式下，“職位分類”綜合了職責與身份、成就與關系，既要看其能力高低、貢獻大小、績效如何，又要看其資歷深淺、教育水準，以及家庭地位、社會背景乃至宗教信仰、種族膚色等等。Byxiaoyu7/7/202410/22/202439三、對五種主要生態(tài)要素的分析(棱柱型行政)社會溝通符號系統(tǒng)政治構架經濟因素社會因素0402050103在棱柱社會，家族福利、裙帶關系和偏袒在分配各種行政職務、履行行政功能方面起著非常重要的作用。過渡社會在組織形式上，家庭所扮演的角色異常重要，社團發(fā)展則較脆弱。這與傳統(tǒng)社會類似。政府官員的任命升遷所注重的，主要不是其能力和才干，而是其家庭和社會背景。社會溝通的渠道比傳統(tǒng)社會暢通，但比現(xiàn)代社會的同化性程度低。政治符號系統(tǒng)比較復雜，傳統(tǒng)社會的符號系統(tǒng)和現(xiàn)代社會的符號系統(tǒng)并存、主流的符號系統(tǒng)和支流的符號系統(tǒng)并存。社會的政治構架表現(xiàn)為政治權力與行政權力的分離未完成，甚至合為一體。Byxiaoyu7/7/202410/22/202440三、對五種主要生態(tài)要素的分析(棱柱型行政)融合型行政棱柱型行政衍射型行政經濟因素社會要素溝通網(wǎng)符號系統(tǒng)政治架構“互惠——重配”結構“重配”的行政制度

家庭作用很大家庭(家族)左右政府行政行為多元化社會行政中充滿摩擦與誤解

”君權神授“行政不對人民負責政治行政合而為一”官僚政治““市場——企業(yè)”型結構行政制度市場化社團繁多，非常活躍

行政與社團關系密切一元化社會

有助于行政問題的解決“主權在民”

行政對人民負責行政是服從于政治的行政與政治分開“集市——有限市場”“市場”與“身份”同時作用于行政與傳統(tǒng)社會類似比傳統(tǒng)社會暢通，比現(xiàn)代社會同化性低比較復雜，多樣并存政治與行政尚未完全分離Byxiaoyu7/7/202410/22/202441四、過渡社會公共行政的特點按照里格斯的看法，棱柱型行政還有三個重要的獨特的特征，即：異異質性重疊性形式主義Byxiaoyu7/7/202410/22/202442四、過渡社會公共行政的特點(1)異質性。里格斯認為，所謂“異質性”，是指一個社會在同一時間里，同時存在著不同的制度、行為和觀點。過渡社會的多元社區(qū)、多元經濟形式以及多元價值使其公共行政具有明顯的多元性，即異質性特點。表現(xiàn)在：從行政組織方面來看，一方面，中央政府在航空、電子、通訊等部門設有專門的機構并且配備有現(xiàn)代化的管理設施，而另一方面，在一些偏遠的地區(qū)卻根本沒有專門的行政機構，在那里，宗族、宗教、宗派團體支配著一切。從人事行政方面來看，過渡社會的異質性特點表現(xiàn)為一種奇特的“西化分子反精英現(xiàn)象”?！拔骰肿臃淳F(xiàn)象”的出現(xiàn)，進一步加劇了過渡社會公共行政的“異質性”。Byxiaoyu7/7/202410/22/202443四、過渡社會公共行政的特點（2）重疊性。過渡社會的行政異質性使行政受到各種沖突的行政因素的影響，進而造成了公共行政的重疊性特點。在里格斯看來，公共行政的“重疊性”即行政機構的重疊現(xiàn)象，具體地說是指，行政機構并不一定產生其應當局限的功能，行政行為往往受非行政標準所主宰，而不受行政標準所決定。當一個行政機構不能發(fā)揮其應有的功能，不能完成其行政任務時，不得不由另外一些非行政的組織來完成它的任務。Byxiaoyu7/7/202410/22/202444四、過渡社會公共行政的特點里格斯認為，這種重疊性是過渡社會的公共行政所特有的現(xiàn)象。在他看來，在傳統(tǒng)的農業(yè)社會，由于所有的功能都是由一個機構來執(zhí)行的，行政不會出現(xiàn)這種重疊性現(xiàn)象；在現(xiàn)代化的工業(yè)社會，由于社會機構分工明確、各司其職，行政也不會出現(xiàn)這種重疊性現(xiàn)象。而在介于這兩者之間的過渡社會，盡管有相當程度的社會分工，但是其社會分工尚未達到高度發(fā)展的程度；盡管專業(yè)化的職能機構及相應的制度已經建立，但是其功能尚不能很好地發(fā)揮。Byxiaoyu7/7/202410/22/202445四、過渡社會公共行政的特點在許多發(fā)展中國家，雖然有了憲法、議會、政府機關、選舉制度等，但是它們卻不能正常地發(fā)揮作用，有的甚至成了一種徒有虛名的“裝飾品”。本應該由它們執(zhí)行的功能，卻不得不由諸如家族、宗教團體、同鄉(xiāng)會、同學會乃至黑社會組織等非正式組織來執(zhí)行。于是，合法的組織成了“影”，而非正式組織卻成了“形”。里格斯認為，這種行政重疊性必然導致合法機構受控于非法機構以及派系林立、政出多門、相互扯皮、彼此排斥等行政行為多元化的惡果。Byxiaoyu7/7/202410/22/202446五、形式主義里格斯認為，過渡社會公共行政的重疊性和異質性特點必然導致其整個行政系統(tǒng)的形式主義。在他看來，所謂“形式主義”，即是指政府所制定的法令和政策不能付諸實施，形同虛設、徒有虛名。他認為，任何一種行政制度都有理論與實踐脫節(jié)的形式主義，都可以找到政策、法令不能貫徹的事例，但是只有在像現(xiàn)代泰國和菲律賓這樣的過渡社會，形式主義才達到了它的頂峰。Byxiaoyu7/7/202410/22/202447五、形式主義他認為，過渡社會公共行政的形式主義的首要表現(xiàn)便是憲法的形式主義。在泰國和菲律賓，雖然議員通過公正競爭選舉產生，但是他們對政府的政策根本沒有影響力，國會只是裝飾品，議員們的主要工作只是任用私人。這種形式主義造成了行政權威合法性的危機。過渡社會在變遷過程中，舊的權力基礎——神圣的君主權力已經逐漸消解，替代的人民主權的權力基礎沒有生成起來。這種權力基礎的危機影響了統(tǒng)治和政府管理權力的社會合法性。Byxiaoyu7/7/202410/22/202448五、形式主義這種合法性的缺乏，不僅使社會經常反抗政府的非法之治，而且官僚結構內部也因為沒有主權權力者的監(jiān)督和潛在的制約而很容易發(fā)生非法的權力斗爭。同時，由于議會不能有效地行使制定法律的權力，這使得行政官僚在政策制訂中扮演著更為活躍的角色。他們努力地并且不得不努力地去影響目標與政策，這種行政對政治決策大量干預的現(xiàn)象，基本上動搖了行政與政治分開的原則。Byxiaoyu7/7/202410/22/202449五、形式主義里格斯認為，這將在官僚集團中造成政治斗爭，并由此形成多種“小帝國”。這種派別的存在致使行政的性質受到根本歪曲，任命與升遷不再取決于能力與資格，而取決于是否有利于加強對“小帝國”的控制。官僚間的政治比重越高，則諸如效率、理性等純行政標準便可能越低（行政政治化）。與行政政治化相關的一個現(xiàn)象是程序的儀式化，即過去所推行的一切法規(guī)、官僚習慣都逐漸固定成為一種內在的價值。Byxiaoyu7/7/202410/2