西方行政學(xué)說(shuō)史

西方行政學(xué)說(shuō)史

治理學(xué)者從歷史上能夠吸取許多體會(huì)教訓(xùn)，其中重要的一條確實(shí)是把研究

過(guò)去作為研究治理的入門(mén)。

緒論

西方行政學(xué)產(chǎn)生歷史與知識(shí)背景

公共行政學(xué)思想進(jìn)展演變

教學(xué)的體例安排

一、西方行政學(xué)產(chǎn)生歷史與知識(shí)背景

1887年，行政治理學(xué)作為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科，產(chǎn)生于美國(guó)。美國(guó)的學(xué)

者和改革家對(duì)此作出了重要奉獻(xiàn)。1887年，威爾遜發(fā)表的《行政研究》，1900

年，古德諾出版《政治與行政》以及1926年懷特(LeonardDWhite1891?

1958)出版的《行政學(xué)導(dǎo)論》，對(duì)行政治理學(xué)的要緊內(nèi)容作了論述，使行政治理

學(xué)成為一個(gè)獨(dú)立的重要學(xué)科。

西方國(guó)家公共行政學(xué)產(chǎn)生的條件：

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)、德國(guó)

第二次工業(yè)革命----電氣時(shí)代

19世紀(jì)末20世紀(jì)初

引發(fā)了偉大的“治理運(yùn)動(dòng)”

政府職能由政治統(tǒng)治擴(kuò)大到對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的治理，由消極放任

i°守夜人i土變成主動(dòng)干預(yù)社會(huì)生活的i°行政國(guó)家i土。行政職能加大

和行政活動(dòng)范疇擴(kuò)大，使行政機(jī)構(gòu)迅速增加，行政人員隊(duì)伍日益壯大；而i°

功績(jī)制i士的實(shí)施和i°政治中立i土原則的確立，更促使行政成為i°非政

治化i土的治理領(lǐng)域。行政機(jī)構(gòu)臃腫所造成的龐大的財(cái)政開(kāi)支和效率極低的官

僚作風(fēng)，阻礙了資本主義商品經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展。

上述客觀條件，推動(dòng)了行政治理學(xué)產(chǎn)生于當(dāng)時(shí)的美國(guó)。因此，從這一

意義上講，行政治理學(xué)是資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治進(jìn)展到更高時(shí)期的產(chǎn)物，威

爾遜等人則是順應(yīng)這一時(shí)代需要并開(kāi)展了理論制造的聞名代表。

“行政國(guó)家”的顯現(xiàn)

“文官制度”改革運(yùn)動(dòng)的進(jìn)展

專(zhuān)業(yè)教育和職業(yè)教育的進(jìn)展

科學(xué)治理運(yùn)動(dòng)的阻礙

多種學(xué)科知識(shí)的形成和進(jìn)展

二、行政學(xué)思想進(jìn)展演變

北京大學(xué)張國(guó)慶教授依據(jù)新學(xué)派的創(chuàng)立、新理論的形成、新的研究方法的

提出為要緊劃分標(biāo)準(zhǔn)，把行政學(xué)的演變分為五個(gè)時(shí)代：(1)早期行政研究時(shí)期

(1887i@1911),(2)傳統(tǒng)行政研究時(shí)期(1911i@1933),(3)修正行政研

究時(shí)期(1933i且I960),(4)整合行政研究時(shí)期(I960年以來(lái))，(5)重建

或革新行政研究時(shí)期(20世紀(jì)80年代i090年代以來(lái))。

中山大學(xué)夏書(shū)章教授把行政學(xué)的演變分為三個(gè)時(shí)代：(1)形成時(shí)期izi

z傳統(tǒng)治理時(shí)期(19世紀(jì)末i020世紀(jì)20年代)，(2)成長(zhǎng)時(shí)期i且i0科

學(xué)治理時(shí)期(20世紀(jì)20年代以后)，(3)科學(xué)化時(shí)期i?i現(xiàn)代化治理時(shí)

期(始于本世紀(jì)40年代)。

中山大學(xué)唐興霖的三分法：

(1)形成時(shí)期的行政思想(19世紀(jì)末?20世紀(jì)30年代)

主導(dǎo)范式：“制度一功能行政觀

(2)進(jìn)展時(shí)期的行政思想(20世紀(jì)40年代?20世紀(jì)60年代)

主導(dǎo)范式：“行為一過(guò)程行政觀

(3)繁榮時(shí)期的行政思想(20世紀(jì)70年代?)

主導(dǎo)范式：”多元化行政觀

教材將行政學(xué)的演變分為六個(gè)時(shí)代：

(1)西方行政學(xué)的提出與創(chuàng)立(1887i?1918),

(2)西方行政學(xué)的正統(tǒng)時(shí)期(1919i@1941),

(3)西方行政學(xué)的批判與轉(zhuǎn)變時(shí)期(1941i?1959),

(4)西方行政學(xué)的應(yīng)用與進(jìn)展時(shí)期(20世紀(jì)60年代)，

(5)西方行政學(xué)的挑戰(zhàn)與創(chuàng)立時(shí)期(20世紀(jì)70年代)，

(6)西方行政學(xué)的總結(jié)與探究時(shí)期(20世紀(jì)80年代)。

結(jié)論

第一，行政治理思想或者學(xué)講的進(jìn)展具有演進(jìn)的性質(zhì)。

第二，行政治理思想或者學(xué)講的內(nèi)容是歷史選擇的結(jié)果。

第三，行政治理思想或者學(xué)講的內(nèi)容的進(jìn)展程度取決于實(shí)際生活的進(jìn)展或

者成熟程度。

第一章行政學(xué)產(chǎn)生前的行政思想

行政學(xué)產(chǎn)生前最具代表性的思想家是：亞里士多德、馬基雅弗利、洛克、

盧梭、密爾。

第一節(jié)亞里士多德的行政思想

一、生平前384?前322

代表作：《政治學(xué)》《雅典政制》

二、亞里士多德的行政思想

(一)國(guó)家的起源與目的

國(guó)家起源于人的自然本性的必定進(jìn)展。

國(guó)家的目的是使國(guó)家中的每一個(gè)成員都具備適量的財(cái)寶、強(qiáng)健的體魄和高

尚的靈魂。

(二)提出三權(quán)分立的雛形

政體的三個(gè)組成部分：議事部分、行政部分、審判部分。

(三)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)

城邦事務(wù)治理的實(shí)際需要；

行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置要以治理的業(yè)務(wù)或?qū)ο鬄橐罁?jù)；

不同的政體有不同的行政機(jī)構(gòu)與之相適應(yīng)。

（四）行政組織應(yīng)具備一定的職能

城邦監(jiān)護(hù)職能

公共財(cái)政

軍事職能等等

（五）行政人員的任用與監(jiān)督

行政人員任用方式上有差不的要緊因素為：負(fù)責(zé)選任的人員；受任的人員；

任用的手續(xù)

選任行政官員的差不多原則：適才適用原則、專(zhuān)人負(fù)責(zé)原則、德才兼?zhèn)?/p>

原則

行政人員選拔的四種技術(shù)方案：（1）行政官員由全體公民負(fù)責(zé)選任，以選

舉、抓閹或二者兼用來(lái)決定。在實(shí)施時(shí)要把全體公民劃為若干選區(qū)。

或者（2）行政官員分為兩類(lèi)，一種從全體公民中通過(guò)選舉、抓閹或

二者兼用的方式選出，另一種從部分公民中以同樣的方法選出。

或者（3）行政官員只由部分公民擔(dān)任，然而分為兩類(lèi)，分不由由全體

公民以選舉和抓閹的方法選出。

或者（4）由部分公民負(fù)責(zé)選擇行政官員。官員一部分來(lái)自全體公民，

一部分來(lái)自部分公民。

（六）法治與依法行政

法治的兩重含義：已成文的法律獲得普遍的服從，而大伙兒所服從的法律

應(yīng)本身是制訂的良好的法律。

前者強(qiáng)調(diào)法律至上，后者強(qiáng)調(diào)法律正當(dāng)。

第二節(jié)馬基雅維利的行政思想簡(jiǎn)介

一、生平馬基雅維利（1469?1527）代表作《君主論》

二、馬基雅維利的行政思想

（一）國(guó)家理論

國(guó)家的差不多職能

保證每個(gè)社會(huì)成員自由地使用財(cái)產(chǎn)

保證人民的安全

調(diào)劑社會(huì)矛盾

為民眾謀福利

（二）權(quán)力理論

權(quán)力是政治的基礎(chǔ)

國(guó)家的全然咨詢題確實(shí)是統(tǒng)治權(quán)

權(quán)力是法制制定與執(zhí)行的保證

（三）領(lǐng)導(dǎo)理論

君主應(yīng)具備的能力

預(yù)見(jiàn)能力

決策的能力

應(yīng)變的能力

自我判定的能力

（四）反腐敗思想

1、腐敗的分類(lèi)

公民的腐敗

城邦的腐敗

政治制度的腐敗

2、腐敗產(chǎn)生的緣故

3、反腐敗的反措施

第三節(jié)洛克的行政思想

一、生平與西方古典自由主義

洛克（1632?1704）是17世紀(jì)英國(guó)聞名的哲學(xué)家和思想家，是西方古典

自由主義的鼻祖。

要緊代表作：《政府論》（上、下）

二、洛克的行政思想

（一）政府權(quán)力的來(lái)源、性質(zhì)和目的

1、政府的權(quán)力來(lái)自于人們的托付；

2、政府的權(quán)力是有限的；（政府同意的權(quán)力是有限的、政府的權(quán)力受到契

約內(nèi)容的限制、政府權(quán)力受到人們同意的限制）

3、政府的目的是愛(ài)護(hù)人們的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。

（二）政府的職能

國(guó)家的權(quán)力

孟德斯鳩的三權(quán)分立

三權(quán)分立與制衡

行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)職能有：一是召集和解散立法機(jī)關(guān)的權(quán)力；二是自由裁量

權(quán)。

三、依法行政

法律是自由的限度和保證

政府必須以正式公布和長(zhǎng)期有效的法律來(lái)進(jìn)行治理。

制定的法律應(yīng)該被執(zhí)行。

法律的施用應(yīng)該堅(jiān)持法律面前人人平等原則。

行政機(jī)關(guān)盡管有一定的自由裁量權(quán)，但也必須受到必要的限制。

四、政府的解體

社會(huì)解體導(dǎo)致政府的解體。

政府的內(nèi)潰導(dǎo)致政府解體。

第四節(jié)密爾的行政思想

一、生平

（1806?1873）聞名的哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)和邏輯學(xué)家，自由主義政治思想的

代表人物。

代表作：《論自由》1859、《代議制政府》1861

二、密爾的行政思想

（一）政府理論

1、代議制政府是最好的政府形式。

代議制政府是最高權(quán)力屬于整個(gè)社會(huì)的政府。

代議制政府是既能“自保”又能“自助”的政府。

2、政府的治理職能

一個(gè)好的政府就應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)一種最開(kāi)明最有效的行政治理，這種治理

能夠提供良好的效率、能夠把情況辦好，政府的一切治理都應(yīng)當(dāng)有助于推進(jìn)個(gè)

人自由的進(jìn)展。

（二）政府的行政治理

政府要緊從事國(guó)家具體事務(wù)的治理。

政府的行政治理應(yīng)該專(zhuān)門(mén)化。

一個(gè)好政府必須要有好的行政治理。

良好的行政治理必須要有良好的治理制度。

（三）政府的行政機(jī)構(gòu)咨詢題

行政部門(mén)的設(shè)置應(yīng)同咨詢題相一致。

同一個(gè)咨詢題應(yīng)該由同一個(gè)部門(mén)來(lái)治理。

行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須采取個(gè)人負(fù)責(zé)制的組織形式，但也注意委員會(huì)的咨詢

和參謀作用。

（四）人事行政咨詢題

行政官員的任命應(yīng)該通過(guò)自上而下的逐級(jí)任命，而不是通過(guò)選舉任命。

對(duì)職業(yè)文官的性質(zhì)、錄用及晉升和免職的咨詢題進(jìn)行了討論。

第二章提出與創(chuàng)立時(shí)期的西方行政學(xué)講

威爾遜的《行政學(xué)之研究》,主張政治與行政分離古德諾的《政治與行政》,

明確的指出“政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行“，從而使威爾

遜開(kāi)創(chuàng)的行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來(lái)泰勒倡導(dǎo)科學(xué)治理運(yùn)動(dòng)，使人們將

政府行政與治理的科學(xué)化聯(lián)系在一起，被成為“科學(xué)治理之父”法約爾“治

理過(guò)程學(xué)派”奠基人。發(fā)表的《工業(yè)治理與一樣治理》一文，提出了一樣治理

理論

第一節(jié)威爾遜的行政思想

威爾遜(1856?1924)美國(guó)聞名的政治學(xué)家、行政學(xué)家、歷史學(xué)家、教育

家、改革家。

1886-1902：政治學(xué)教授，教學(xué)、研究；1902-1910：普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)；

1910-1913：新澤西州州長(zhǎng)；1新3-1917：美國(guó)總統(tǒng)；1924：去世

代表作：《行政學(xué)研究》1887

一、思想淵源與生產(chǎn)背景

1、思想淵源：

受德國(guó)行政研究思想的阻礙：行政研究在德國(guó)專(zhuān)門(mén)受重視

2、威爾遜行政思想產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景

源自對(duì)之前美國(guó)盛行的自由放任主義的一種反思

二.要緊行政思想

1.關(guān)于行政學(xué)研究的必要性

(1)講明之前為何行政研究不受重視

(2)指出行政研究的必要性重要性：政府職能擴(kuò)大化、復(fù)雜化、困難化

的結(jié)果

“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來(lái)愈困難了”

政府的行政治理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)

當(dāng)今的行政工作必須認(rèn)真而又系統(tǒng)地加以調(diào)整，使之適合于小心試驗(yàn)過(guò)的

政策標(biāo)準(zhǔn)

這確實(shí)是什么緣故我們現(xiàn)在正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)”的全然緣故

2.關(guān)于行政學(xué)研究的目標(biāo)與任務(wù)

目標(biāo)有二個(gè)：

(1)弄清晰政府能夠適當(dāng)且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)

即：明確政府的職能和任務(wù)范疇，明確該管什么，不該管什么；

2、弄清晰政府如何樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金鈔票或人

力上的消耗來(lái)完成這些專(zhuān)門(mén)任務(wù)

即用什么方式、什么方法進(jìn)行治理，才能提升效率，完成任務(wù)，即如何管。

3.關(guān)于行政的實(shí)質(zhì)

（1）行政治理是什么：

-行政治理是行動(dòng)中的政府、是政府的執(zhí)行、政府的操作

“行政治理是政府工作中極為明顯的一部分，它確實(shí)是行動(dòng)中的政府；它

確實(shí)是政府的執(zhí)行，政府的操作，確實(shí)是政府工作中最顯眼的部分，同時(shí)具有

與政府同樣悠久的歷史”。

（2）行政治理與政治的關(guān)系

行政不同于政治

政治是在“重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马?xiàng)”方面的國(guó)家活動(dòng)，是政治家的專(zhuān)

門(mén)活動(dòng)范疇；

行政治理則是“國(guó)家在個(gè)不和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)，是技術(shù)性職員的情

況”。

行政與政治緊密有關(guān)：行政治理是政治生活的一個(gè)組成部分；

行政治理高于純粹技術(shù)細(xì)節(jié)，受政治（科學(xué)）規(guī)范和價(jià)值取向的約束,

與政治規(guī)范、政治價(jià)值、政治中的永恒真理直截了當(dāng)有關(guān)；

（3）行政與憲政制度的關(guān)系：專(zhuān)門(mén)手段與一樣決策之間的關(guān)系

行政在本質(zhì)上不同于憲政制度；

憲政制度所要過(guò)咨詢（關(guān)注）的是政府用以操縱一樣性法律的那些手段

二者是一樣決策（憲政）與專(zhuān)門(mén)手段（行政）之間的關(guān)系。

4.指出行政學(xué)研究的歷史淵源

（1）英美兩國(guó)缺乏研究行政治理的歷史：

（2）對(duì)行政治理的研究源于歐洲大陸的法德兩國(guó)，同時(shí)與這些國(guó)家的需

要相適應(yīng)；

（3）必須對(duì)歐洲的行政科學(xué)加以改造，使之（在思想、原則、目標(biāo)上）

美國(guó)化，能為美國(guó)（一個(gè)復(fù)雜、形式多樣化的國(guó)家）所用。

5.指出行政學(xué)研究的方法

主張采納“比較研究法”與“歷史研究法”：

主張拿來(lái)主義但不應(yīng)脫離實(shí)際的機(jī)構(gòu)照搬：應(yīng)以實(shí)踐為準(zhǔn)繩，以美國(guó)為核

心。

6.關(guān)于人事行政的思想

豐富的人事行政思想，認(rèn)為“為政在人”，十分關(guān)注美國(guó)當(dāng)時(shí)的文官制度

改革。

(1)提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：

(2)重視政府官員的素養(yǎng)：

7.關(guān)于行政監(jiān)督的思想

指出要以公共輿論監(jiān)督行政治理

8.其他思想

關(guān)于行政體制(政府間關(guān)系)的思想：

主張建立完善的公共行政機(jī)構(gòu)；

要給予地點(diǎn)政府機(jī)構(gòu)以新的生命；

要組建地點(diǎn)分權(quán)制度；

關(guān)于行政倫理的思想：

三.簡(jiǎn)評(píng)

1.開(kāi)行政學(xué)研究之先河，是行政學(xué)的鼻祖。

2.比較深入地分析、論證了研究國(guó)家行政治理和建立行政科學(xué)的必要性

和重要性；

3.較為準(zhǔn)確地揭示了行政學(xué)研究的對(duì)象與實(shí)質(zhì)，明確提出了行政學(xué)研究

的目標(biāo)和任務(wù)；

第二節(jié)古德諾的行政思想

一、生平和著述Goodnow,1859-1939政治學(xué)家、行政學(xué)家、法學(xué)家和教育

家美國(guó)政治學(xué)會(huì)的創(chuàng)始人之一并擔(dān)任第一屆(1903年)會(huì)長(zhǎng)

1914-1928霍布金斯大學(xué)校長(zhǎng)

二、要緊思想內(nèi)容述評(píng)

（-）政治與行政兩分論

所有政府體制中都存在著兩種要緊或差不多的政府功能：

“政治”一一國(guó)家意志的表達(dá)；

“行政”一一國(guó)家意志的執(zhí)行

政治與行政二分既是必須的，又是相對(duì)的，二者相互和諧。

（二）政治適度操縱行政的思想

政治與行政不僅存在區(qū)不，還要取得兩者的和諧-----政治對(duì)行政的適度

操縱

“表達(dá)國(guó)家意志或制定法律的機(jī)關(guān)必須對(duì)執(zhí)行這種國(guó)家意志或法律的機(jī)

關(guān)進(jìn)行某種操縱?！币粎⒁?jiàn)［美］古德諾：《政治與行政》中譯本，第21頁(yè)，北

京：華夏出版社，1987年版。

操縱方法：

A、通過(guò)法定制度達(dá)到

B、通過(guò)法外途徑實(shí)現(xiàn)的。

（三）行政適度集權(quán)的思想

和諧還取決于行政權(quán)力的必要集中

“因?yàn)橹挥行姓谝欢ǔ潭壬媳患瘷?quán)化了，才能達(dá)到政治和行政功能之間

必要的和諧?！保蹍⒁?jiàn)［美］古德諾：《政治與行政》中譯本，第69頁(yè)，北京：華

夏出版社，1987年版。

（四）政黨作為外部環(huán)境調(diào)劑的思想

“要使政府和諧地運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國(guó)家意志的表達(dá)和和諧一致的

方法……這種方法在政府體制內(nèi)部不可能找到。因此，必須到政府以外的一些

法外的制度中去查找。事實(shí)上，能夠在政黨中找到它。政黨不僅擔(dān)負(fù)起了選擇

在政府體制理論中是表達(dá)國(guó)家意志的機(jī)關(guān)的成員，即立法機(jī)關(guān)的成員的責(zé)任，

而且擔(dān)負(fù)起了選擇執(zhí)行這種意志的人員，即執(zhí)行官員的責(zé)任。政黨必須選擇中

央的執(zhí)行官員，因?yàn)榉謾?quán)原則的采納已使他們不受任何有效的立法操縱了。政

黨必須選擇所有的地點(diǎn)官員，因?yàn)樾姓w制極端分權(quán)的特點(diǎn)使他們不受任何有

效的國(guó)家（或州）的操縱。參見(jiàn)［美］古德諾：《政治與行政》中譯本，第57頁(yè),

北京：華夏出版社，1987年版。

整個(gè)國(guó)家的政治機(jī)構(gòu)由三大部分組成：執(zhí)行國(guó)家意志的機(jī)構(gòu)、表達(dá)國(guó)家意

志的機(jī)構(gòu)以及政黨。

（五）政府體制改革的思想

第一要變革美國(guó)行政分權(quán)的體制，從而使政黨能對(duì)整個(gè)政府負(fù)起全責(zé)。

其次，由于美國(guó)政府體制高度分權(quán)所帶來(lái)的各種復(fù)雜矛盾并非是能夠?yàn)橐?/p>

個(gè)微小的，渙散的政黨所解決的，因此從這種實(shí)際要求中形成的政黨差不多上

較為強(qiáng)大的全國(guó)性政黨。

最后，古德諾認(rèn)為，美國(guó)的兩黨制實(shí)際上常常使選民對(duì)政黨四年的整個(gè)政

策作出單一的判定，如此往往導(dǎo)致許多咨詢題不能真正體現(xiàn)人民的意志

三、簡(jiǎn)評(píng)

在威爾遜政治一行政二分法的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的闡釋?zhuān)?/p>

著重對(duì)政治與行政的和諧關(guān)系以及如何實(shí)現(xiàn)這種和諧提出了自己的獨(dú)到

見(jiàn)解。

“所有的日常活動(dòng)中不注意效率的行為都在使整個(gè)國(guó)家資源遭受龐大缺

失，而補(bǔ)救低效能的方法不在于尋求某些出眾或是專(zhuān)門(mén)的人，而在于科學(xué)的治

理?！?/p>

第三節(jié)泰勒的科學(xué)治理理論

一、生平與著述

費(fèi)雷德里克i0泰勒（FrederickW.Taylor,1856?1915）是美國(guó)

古典治理學(xué)家，科學(xué)治理的創(chuàng)始人

要緊著作：《科學(xué)治理原理》（1911）和《科學(xué)治理》（1912）。在兩部書(shū)中

所闡述的科學(xué)治理理論，使人們認(rèn)識(shí)到了治理是一門(mén)建立在明確的法規(guī)、條文

和原則之上的科學(xué)，它適用于人類(lèi)的各種活動(dòng)，從最簡(jiǎn)單的個(gè)人行為到通過(guò)充

分組織安排的大公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)。

泰羅的三大實(shí)驗(yàn)

搬運(yùn)生鐵實(shí)驗(yàn)

實(shí)驗(yàn)背景：

原先每個(gè)工人每天搬運(yùn)量：12T

實(shí)驗(yàn)后每個(gè)工人每天搬運(yùn)量:47.5T

原先每個(gè)工人每天工資:$1.15

實(shí)驗(yàn)后每個(gè)工人每天工資:$1.85

鐵鍬實(shí)驗(yàn)

實(shí)驗(yàn)前:干不同的活拿同樣的鍬

鏟不同的東西每鍬重量不一樣

應(yīng)當(dāng)有一個(gè)效率最高的重量

實(shí)驗(yàn)發(fā)覺(jué)22磅時(shí)效率最高

鏟不同的東西拿不同的鍬

生產(chǎn)效率得到提升

金屬切削實(shí)驗(yàn)

定了人動(dòng)時(shí)刻，也應(yīng)該定機(jī)動(dòng)時(shí)刻

進(jìn)行了26年

切削了80萬(wàn)噸鋼鐵

進(jìn)行了三萬(wàn)次實(shí)驗(yàn)

發(fā)明了高速鋼，獲得了專(zhuān)利

用專(zhuān)利的收入宣傳科學(xué)治理

1903,泰勒的科學(xué)治理理論產(chǎn)生

二、科學(xué)治理理論的差不多內(nèi)容

（一）科學(xué)治理的中心咨詢題是提升勞動(dòng)生產(chǎn)率

泰勒的科學(xué)治理的全然目的是謀求最高效率，而最高的工作效率是雇主和

雇員達(dá)到共同富裕的基礎(chǔ)，使較高工資和較低的勞動(dòng)成本統(tǒng)一起來(lái)，從而擴(kuò)大

再生產(chǎn)的進(jìn)展。

（二）差不多的治理制度

1.對(duì)工人提出科學(xué)的操作方法，以便有效利用工時(shí)，提升工效。

研究工人工作時(shí)動(dòng)作的合理性，去掉余外的動(dòng)作，改善必要?jiǎng)幼?，并?guī)

定出完成每一個(gè)單位操作的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)刻，制定出勞動(dòng)時(shí)刻定額。

2.對(duì)工人進(jìn)行科學(xué)的選擇、培訓(xùn)網(wǎng)晉升。

選擇合適的工人安排在合適的崗位上，并培訓(xùn)工人使用標(biāo)準(zhǔn)的操作方法,

使之在工作中逐步成長(zhǎng)。

3.制定科學(xué)的工藝規(guī)程，使工具、機(jī)器、材料標(biāo)準(zhǔn)化，并對(duì)作業(yè)環(huán)境標(biāo)

準(zhǔn)化，用文件形式固定下來(lái)。

4.實(shí)行具有鼓舞性的計(jì)件工資酬勞制度。

對(duì)完成和超額完成工作定額的工人以較高的工資率計(jì)件支付工資，對(duì)完

不成定額的工人，則按較低的工資率支付工資。

5.治理和勞動(dòng)分離。

治理者和勞動(dòng)者在工作中緊密合作，以保證工作按標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)程序進(jìn)行。

例外原理

例外原理確實(shí)是高層主管人員為了減輕處理紛繁事務(wù)的負(fù)擔(dān)，把處理一樣

日常事務(wù)的權(quán)力授予下級(jí)治理人員，高層主管人員只保留對(duì)例外事項(xiàng)（即偶發(fā)

性或重要事項(xiàng)）的決策和監(jiān)督權(quán)，如差不多政策的制定和重要人事的任免等。

（三）精神革命

科學(xué)治理是一場(chǎng)重大的精神變革，每個(gè)人都要對(duì)工作、對(duì)同事建立起責(zé)任

觀念；每個(gè)人都要有專(zhuān)門(mén)強(qiáng)的敬業(yè)心和事業(yè)心。

泰勒的科學(xué)治理要緊有兩大奉獻(xiàn)：一是治理要走向科學(xué)；二是勞資雙方的

精神革命

治理理論是“指有關(guān)治理的、得到普遍承認(rèn)的理論，是通過(guò)普遍體會(huì)檢驗(yàn)

并得到論證的一套有關(guān)原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等內(nèi)容的完整體系”

第四節(jié)法約爾的一樣治理理論

一、生平與著述

亨利?法約爾（HenriFayol,1841~1925）,法國(guó)人

“現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)治理之父二

最要緊的代表作：

1916年出版的《工業(yè)治理和一樣治理》

二、要緊內(nèi)容

1、從企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中提煉出治理活動(dòng)

通過(guò)對(duì)企業(yè)全部活動(dòng)的分析，將治理活動(dòng)從經(jīng)營(yíng)職能（包括技術(shù)、商業(yè)、業(yè)務(wù)、

安全和會(huì)計(jì)等五大職能）中提煉出來(lái)，成為經(jīng)營(yíng)的第六項(xiàng)職能。

2、倡導(dǎo)治理教育

法約爾認(rèn)為治理能力能夠通過(guò)教育來(lái)獲得，“缺少治理教育”是由于

“沒(méi)有治理理論”，每一個(gè)治理者都按照他自己的方法、原則和個(gè)人的體會(huì)行

事，然而誰(shuí)也不曾設(shè)法使那些被人們同意的規(guī)則和體會(huì)變成普遍的治理理論。

普遍性意義的體會(huì)

不管哪一種職能，下屬的職能要緊能力是具有某種職能特點(diǎn)；而高級(jí)人員

的要緊能力是治理能力。

各種規(guī)模工業(yè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人必要能力的相對(duì)重要性比較表

3、提出五大治理職能

法約爾將治理活動(dòng)分為打算、組織、指揮、和諧和操縱等五大治理職

能，并開(kāi)展了相應(yīng)的分析和討論。

4.治理的14條原則

5、組織理論

層級(jí)制度與跳板法則

組織在一樣情形下，其治理活動(dòng)應(yīng)沿著等級(jí)序列進(jìn)行（自上而下的指揮

監(jiān)督與自下而上的要求匯報(bào)）。

2、線性組織理論

治理層次的設(shè)置一樣堅(jiān)持“2~5”原則

要緊的奉獻(xiàn)在于三個(gè)方面：從經(jīng)營(yíng)職能中獨(dú)立出治理活動(dòng);提出治理活

動(dòng)所需的五大職能和14條治理原則。

第二章正統(tǒng)時(shí)期的行政學(xué)講

韋伯被稱(chēng)為“社會(huì)學(xué)之父”的韋伯在其《論官僚制》一文中關(guān)于官僚制

的論述是這一時(shí)期提出的聞名理論

懷特對(duì)行政學(xué)進(jìn)展成為以門(mén)獨(dú)立學(xué)科起到了重要作用。美國(guó)第一本行政

學(xué)教科書(shū)《行政學(xué)導(dǎo)論》。

古利克從分工與整合，全體與部分的關(guān)系入手，指出了分工的局限性和

工作和諧的重要性，在其論文《組織理論按語(yǔ)》中提出了聞名的治理七職能論。

厄威克要緊是對(duì)行政組織治理的原則進(jìn)行了歸納和概括

第一節(jié)馬克斯?韋伯的行政思想

馬克斯?韋伯（MaxWeber,1864—1920）,德國(guó)聞名社會(huì)學(xué)家，也是現(xiàn)

代一位最具生命力和阻礙力的思想家。

著作

《新教倫理與資本主義精神》1904?1905）；《政治論文集》（1921）；《學(xué)

術(shù)理論論文集》（1922）

《社會(huì)史與經(jīng)濟(jì)史論文集》（1924）；《社會(huì)學(xué)和社會(huì)政策論文集》（1924）；《經(jīng)

濟(jì)與社會(huì)》（1922）

Bureaucracy；行政制、行政組織、科層制、集權(quán)制

社會(huì)或組織中的人什么緣故會(huì)服從？

一、1911,韋伯的組織理論

（1）“傳統(tǒng)的”權(quán)力，它是以古老的傳統(tǒng)神圣不可侵犯的信念以及對(duì)其下

屬行使權(quán)力的人的地位的合法性為基礎(chǔ)的；

（2）“神授的”權(quán)力，它是以“對(duì)個(gè)人的明確而專(zhuān)門(mén)的威嚴(yán)、英雄主義或

典范的品行的信仰”為基礎(chǔ)的。

(3)合理且合法的權(quán)力，它是以“法律”或者“升上掌權(quán)地位的那些人……

公布命令的權(quán)益”為基礎(chǔ)的；

合理且合法的權(quán)力才是官僚集權(quán)組織的基礎(chǔ)的緣故：

(二)理想的官僚行政組織體

1、官僚制的含義

一種以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)，具有專(zhuān)業(yè)化功能和固定的規(guī)章制度，設(shè)

科分層的現(xiàn)代社會(huì)所特有的組織制度或治理形式。

2、特點(diǎn)：

(1)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)分工

(2)職權(quán)等級(jí)

(3)正式的選拔

(4)非人格化

(5)職業(yè)定向

(6)正式的規(guī)則和制度

(7)合理合法的人事治理制度

官僚制的優(yōu)越性

嚴(yán)密性。通過(guò)等級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行操縱，按專(zhuān)業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力分層、層層克制，

嚴(yán)格的崗位責(zé)任制使一切個(gè)人都統(tǒng)一在一個(gè)法則系統(tǒng)之中。

合理性。由專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)居于中心地位，任何規(guī)定都詳盡且具有可操作性,

因而顯示出精確、迅速、統(tǒng)一、和諧節(jié)約和高效等。

穩(wěn)固性。非人格化秩序的確立，使治理都源于法規(guī)，擺脫了長(zhǎng)官意志，

保證了體制的連續(xù)性和穩(wěn)固性。

普適性。適用面廣，政府機(jī)關(guān)、公共事業(yè)，各種企業(yè)甚至私人組織都可

采納。

官僚制面臨的挑戰(zhàn)

(1)過(guò)分強(qiáng)調(diào)了層級(jí)克制體制，要求下級(jí)對(duì)上級(jí)在職務(wù)上絕對(duì)服從，忽

視了下級(jí)人員的主動(dòng)性和主動(dòng)性，缺乏民主精神。

(2)過(guò)分強(qiáng)調(diào)組織利益和組織效率，難以應(yīng)對(duì)社會(huì)個(gè)性化的進(jìn)展要

求，難以應(yīng)對(duì)多樣化的社會(huì)需求。

(3)過(guò)分強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)分工和職能權(quán)限的劃分，忽視了宏觀和諧以及排

除本位主義的咨詢題。

(4)過(guò)分強(qiáng)調(diào)人員的穩(wěn)固性，無(wú)過(guò)失便終身任職的制度，最終造就

出不求有功但求無(wú)過(guò)的治理人員，造成治理人員得過(guò)且過(guò)混生活的狀況。

古典治理理論演進(jìn)圖

第二節(jié)懷特的行政思想

一.生平與著述

1.生平：(1891?1958)美國(guó)人，早期杰出的行政學(xué)家和人事行政學(xué)專(zhuān)家；一

2.職業(yè)與工作經(jīng)歷：教授：芝加哥大學(xué)

政府官員：曾任美國(guó)文官委員會(huì)主席，親自組織和參與了美國(guó)文官制

度改革

3.代表性著作：1926年《行政學(xué)研究》，該書(shū)是世界公認(rèn)的第一本行

政學(xué)教科書(shū)，體現(xiàn)了懷特為對(duì)行政學(xué)理論系統(tǒng)化的努力，為行政學(xué)的學(xué)科體系

構(gòu)建了一個(gè)比較完整的理論框架；

此外還有：《近代公共行政的趨勢(shì)》，《聯(lián)邦主義者》，《外國(guó)公務(wù)員制

度》

懷特一確立了行政學(xué)作為一門(mén)學(xué)科的地位

咨詢題：到底什么是行政學(xué)學(xué)科？

成為一門(mén)學(xué)(科)的必備要素是什么？

學(xué)科必備要素一：

1、確定的研究對(duì)象

2、由研究對(duì)象展開(kāi)而來(lái)的各種具體咨詢題，即研究范疇。

學(xué)科必備要素二：

----確定的研究目標(biāo)與任務(wù)

學(xué)科必備要素三：

——由研究該領(lǐng)域各具體咨詢題而得到的各種研究結(jié)論或成果所構(gòu)成的

知識(shí)體系。

學(xué)科必備要素四：

------定的研究手段與方法

倫納德?D?懷特的理論行政學(xué)思想確立了行政學(xué)作為一門(mén)學(xué)科的地位

標(biāo)志：1926年《行政學(xué)導(dǎo)論》一書(shū)的出版

二、懷特行政學(xué)思想的要緊內(nèi)容

1、對(duì)行政學(xué)行政對(duì)象和范疇的界定

(1)關(guān)于行政學(xué)研究對(duì)象：

即對(duì)“國(guó)家政府中的市政，聯(lián)邦或聯(lián)邦行政進(jìn)行研究”；

(2)關(guān)于行政學(xué)研究范疇：

行政中的各種咨詢題，包括：公務(wù)員才能的進(jìn)展，工作的勝任，廉潔，

負(fù)責(zé)，合作，財(cái)政，監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)資格，紀(jì)律，及各級(jí)政府的行政程序等。

(3)關(guān)于行政學(xué)研究的目標(biāo)(目的)：

Ao運(yùn)用物質(zhì)材料完成國(guó)家建議的任務(wù)；

Bo權(quán)限范疇內(nèi)最有效的利用一切資源；

Co以最靈敏/經(jīng)濟(jì)的方式圓滿完成政務(wù)打算；

Do政務(wù)的有效推行和治理；

E。防止行政權(quán)的濫用。

2、提出了行政環(huán)境的思想

(1)對(duì)“行政環(huán)境”含義的界定：

為“圍繞著行政活動(dòng)直截了當(dāng)或間接地作用和阻礙行政治理，行政行為以

及行政成效的各種因素總和”；

(2)分析了各種具體的行政環(huán)境如何阻礙(作用于)行政活動(dòng)，行政行為及

成效；

Ao經(jīng)濟(jì)環(huán)境的阻礙一行政職能與任務(wù)范疇：

Bo政治環(huán)境的阻礙一政府職能，。行政制度與組織；

Co科技環(huán)境的阻礙一行政方法，行政技術(shù)，行政研究；

Do客觀社會(huì)環(huán)境的阻礙一公民的要求，國(guó)際經(jīng)貿(mào)環(huán)境；

3、系統(tǒng)地探討了行政組織的有關(guān)咨詢題

(1)關(guān)于行政組織體制方面的思想：歸納了行政組織體制的類(lèi)型及特點(diǎn):

Ao自治型對(duì)官僚型

自治型：民選制，任期制，政治責(zé)任制，

官僚型：委任制，長(zhǎng)期制，治理責(zé)任制

Bo中央集權(quán)型對(duì)地點(diǎn)分權(quán)型

地點(diǎn)分權(quán)型：地點(diǎn)政府對(duì)地點(diǎn)事務(wù)有決定權(quán)；

Co獨(dú)立型對(duì)權(quán)力匯一型；

獨(dú)立制型：將每種服務(wù)機(jī)關(guān)視為一種獨(dú)立單位，與其他服務(wù)機(jī)關(guān)之間保持

極少或毫無(wú)直截了當(dāng)聯(lián)系；

權(quán)力匯一型：將各種服務(wù)分集于各部門(mén)，各部門(mén)間緊密聯(lián)系與配合并有

著統(tǒng)一的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與和諧；

(2)對(duì)行政責(zé)任與權(quán)力的分配咨詢題的分析

Ao指出：權(quán)力與責(zé)任的適當(dāng)分配關(guān)系到政府的行政效率；

Bo權(quán)力責(zé)任分配的含義：”每一個(gè)行政官員必須專(zhuān)門(mén)給予一種固定任

務(wù)”，為此，必須配以行政權(quán)力(法律上和財(cái)政上的固定權(quán)力)；

Co實(shí)踐中權(quán)責(zé)一致的困難和障礙所在：

民選官員缺少上級(jí)監(jiān)督；委員會(huì)制易致責(zé)任不清；職權(quán)分配不當(dāng)；機(jī)關(guān)之

間缺乏和諧；機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多；機(jī)構(gòu)越權(quán)；等等；

Do提出了權(quán)責(zé)適當(dāng)配置的原則及具體措施：

法定權(quán)力與立法依據(jù)；

配以充足財(cái)源；

將同一目標(biāo)的事務(wù)(其權(quán)力與責(zé)任)歸于同一部門(mén)；

權(quán)責(zé)分配與任務(wù)相一致，與人員相一致；

按區(qū)域，工作性質(zhì)，方法和程序的不同進(jìn)行分配；

(3)對(duì)行政組織有效監(jiān)控幅度的探討

必須對(duì)行政權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)控，以防止其被濫用，

因精力限制，監(jiān)控幅度不應(yīng)太大，以保證監(jiān)控的有效性；

“任何行政首長(zhǎng)，其有效監(jiān)督不能超出七個(gè)部或七個(gè)行政單位，否則將導(dǎo)

致效率下降”；

(4)提出了優(yōu)良行政組織的標(biāo)準(zhǔn)

能獲得最優(yōu)秀的人才；

組織成員應(yīng)有一致的責(zé)任及適當(dāng)?shù)臋?quán)力；

將行政官員區(qū)分為政務(wù)官與事務(wù)官，明確各自的權(quán)責(zé)，任務(wù)，以職務(wù)劃

分為原則，確實(shí)指標(biāo)；

設(shè)置有專(zhuān)門(mén)的和諧機(jī)構(gòu)；

對(duì)組織的治理效率進(jìn)行精確合理的測(cè)量；

4、提出了行政和諧的思想

(1)和諧的含義：

行政和諧一一是指行政主體引導(dǎo)行政組織，部門(mén)，人員之間建立良好的

協(xié)作和配合關(guān)系，以達(dá)到共同目標(biāo)的治理行為，是行政治理的重要內(nèi)容

(2)如何和諧:

Ao應(yīng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)；

Bo應(yīng)當(dāng)設(shè)置行政和諧機(jī)關(guān)；

Co及時(shí)而周密的和諧；

Do以首長(zhǎng)裁定為最后決定

5、提出了豐富的人事行政思想

(1)關(guān)于人才的選撥咨詢題

Ao指出人才選撥的重要性：認(rèn)為此為當(dāng)代人事治理的二大支柱之一(另

為職位分類(lèi))

Bo人才選撥的方式

a。設(shè)置獨(dú)立的考試機(jī)構(gòu)

bo考試方法應(yīng)科學(xué)化，多樣化

筆試，口試，操作試驗(yàn)，工作試驗(yàn)，心理測(cè)驗(yàn)；

(2)關(guān)于職位分類(lèi)一分級(jí)和工資制定的咨詢題

重要性：職位分類(lèi)對(duì)實(shí)行工資治理意義重大；

如何分類(lèi)：

工資多少應(yīng)按照所完成的工作加以確定；

同工同酬；

必須按按現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)工資政策，確定生活費(fèi)用，公平酬勞；

(3)關(guān)于職務(wù)晉升的咨詢題

Ao進(jìn)行考核，實(shí)行功績(jī)晉升制度；

Bo確保能干的人員得到擢升和重用；

Co應(yīng)擴(kuò)大晉升選才的范疇，內(nèi)晉與外聘兼用：

Do綜合運(yùn)用職務(wù)晉升的依據(jù)；

工作資格；

工作成績(jī)；

職務(wù)晉升考試成績(jī)；

(領(lǐng)導(dǎo)評(píng)判)；

6、行政倫理思想

(1)行政倫理：

行政人員在行政治理活動(dòng)中的行為規(guī)范的總和；

是堅(jiān)持行政治理活動(dòng)參與者之間，即行政機(jī)關(guān)與其工作人員，其他各機(jī)

關(guān)，企事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體，以及公民之間等的合理，正當(dāng)關(guān)系的原則與規(guī)范;

(2)關(guān)于官紀(jì)的本質(zhì)及其重要性

官紀(jì)：-的表現(xiàn)于行政人員的熱望，忠誠(chéng)，合作盡力負(fù)責(zé)及以服務(wù)為榮

的精神，有高尚和衰微之分；

高尚官紀(jì)的重要性：-能鼓舞人的主動(dòng)性，保持官界純潔，培養(yǎng)良好素

養(yǎng)，免除各種私利之事；

(3)官紀(jì)敗壞的因素：

缺乏獎(jiǎng)勵(lì)；懲處無(wú)度

(3)有效的立法監(jiān)督方法

Ao會(huì)計(jì)及支出上的監(jiān)督；

Bo款額與分配的監(jiān)督；

Co行政政策的監(jiān)督；

Do人員的監(jiān)督；

E。調(diào)查監(jiān)督；

Fo詰咨詢(質(zhì)詢)

(4)系統(tǒng)闡述了司法監(jiān)督的有關(guān)咨詢題

Ao必要性與目的：對(duì)行政過(guò)失進(jìn)行補(bǔ)救，保證公民與公務(wù)員的權(quán)益

Bo分析了三個(gè)方面的司法監(jiān)督：

a。對(duì)公務(wù)員的司法監(jiān)督；

bo對(duì)一般行政行為及專(zhuān)門(mén)行政行為的監(jiān)督；

Co對(duì)行政自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督

6、行政倫理思想

(1)行政倫理：

行政人員在行政治理活動(dòng)中的行為規(guī)范的總和；

是堅(jiān)持行政治理活動(dòng)參與者之間，即行政機(jī)關(guān)與其工作人員，其他各機(jī)

關(guān)，企事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體，以及公民之間等的合理，正當(dāng)關(guān)系的原則與規(guī)范;

(2)關(guān)于官紀(jì)的本質(zhì)及其重要性

官紀(jì)：-的表現(xiàn)于行政人員的熱望，忠誠(chéng)，合作盡力負(fù)責(zé)及以服務(wù)為榮

的精神，有高尚和衰微之分；

高尚官紀(jì)的重要性：-能鼓舞人的主動(dòng)性，保持官界純潔，培養(yǎng)良好素

養(yǎng)，免除各種私利之事；

(3)導(dǎo)致官紀(jì)敗壞的因素：

Ao缺乏獎(jiǎng)勵(lì)；

Bo懲處無(wú)度；

Co疏略社交生活；

Do調(diào)資不及時(shí)；

Eo取消權(quán)益；

Fo缺失創(chuàng)制權(quán)；

(4)端正官紀(jì)的途徑：

直截了當(dāng)?shù)兀邯?jiǎng)勵(lì)工作表現(xiàn)突出者，倡導(dǎo)合作與忠誠(chéng)；

間接地：善于利用外界環(huán)境阻礙，提供適當(dāng)?shù)墓ぷ鳁l件，鼓舞有關(guān)的社

交活動(dòng)。

(5)良好官紀(jì)的標(biāo)志：

行政組織中良好的人際關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)懷下屬，重視讓下屬民主參與有關(guān)

決策；

7、行政法規(guī)思想

(1)要注意研究政策與法律法規(guī)之間的關(guān)系：

政策(通則化)法制(經(jīng)行政體會(huì)通則化)行政案例

(通則化)憲法條文

(2)重點(diǎn)探討了行政條例制定權(quán)的咨詢題

Ao范疇：

據(jù)憲法，法律，立法來(lái)行使，必須有授予的委任立法權(quán)；

Bo限度：

環(huán)境情形極端復(fù)雜瑣碎；

情形變化或執(zhí)行中發(fā)覺(jué)不妥之處導(dǎo)致需要制定新條例；

情形極端復(fù)雜且需要較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性或非專(zhuān)家不能處理時(shí)；

緊急情形時(shí)。

Co行政條例制定權(quán)的保證：

提出了實(shí)施行政條例制定權(quán)的七項(xiàng)主張；

Do行政條例制定的重要性：

可使行政治理納入法制化軌道并具有權(quán)威性；

鼓舞官員的負(fù)責(zé)精神與制造才能，使其勝任工作，忠實(shí)公平履行職責(zé)；

減輕立法機(jī)關(guān)的工作。

8、行政監(jiān)督思想

(1)行政監(jiān)督的必要性與作用

Ao必要性：存在著濫用權(quán)力，違法亂紀(jì)，侵犯公民權(quán)益，治理無(wú)力,

不負(fù)責(zé)任的不良情形；

Bo具體作用：

a。確保和諧一致，政府高效運(yùn)作；

bo愛(ài)護(hù)公民利益，防止侵害憲法規(guī)定的個(gè)人自由；

Co促進(jìn)社會(huì)福利

(2)立法監(jiān)督的要緊職責(zé)

確保立法與行政政策的和諧；

確保政府支出適當(dāng)；

確保行政監(jiān)督的實(shí)施目的真正在于提升效率；

使立法機(jī)關(guān)完全了解行政情形以便制定補(bǔ)救性立法；

(3)有效的立法監(jiān)督方法

Ao會(huì)計(jì)及支出上的監(jiān)督；

Bo款額與分配的監(jiān)督；

Co行政政策的監(jiān)督；

Do人員的監(jiān)督；

Eo調(diào)查監(jiān)督；

Fo詰咨詢(質(zhì)詢)

(4)系統(tǒng)闡述了司法監(jiān)督的有關(guān)咨詢題

Ao必要性與目的：對(duì)行政過(guò)失進(jìn)行補(bǔ)救，保證公民與公務(wù)員的權(quán)益

Bo分析了三個(gè)方面的司法監(jiān)督：

a。對(duì)公務(wù)員的司法監(jiān)督;

bo對(duì)一般行政行為及專(zhuān)門(mén)行政行為的監(jiān)督；

Co對(duì)行政自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督

懷特要緊行政思想歸納

對(duì)行政學(xué)研究對(duì)象和范疇的界定：

研究對(duì)象：國(guó)家政府中的市政、聯(lián)邦或聯(lián)邦行政；

研究范疇：行政中的各種咨詢題，如公務(wù)員才能發(fā)揮、工作勝任、廉潔負(fù)

責(zé)、合作，財(cái)政監(jiān)督等。

提出了行政環(huán)境的思想：

給行政環(huán)境作出界定，并分析了各種具體的行政環(huán)境如何阻礙（作用于）行

政活動(dòng)，行政行為及成效；

就行政組織、人事行政、行政和諧、行政倫理、行政監(jiān)督以及行政法規(guī)等

各種具體行政咨詢題做出系統(tǒng)的分析和探討。

三、懷特行政學(xué)思想簡(jiǎn)評(píng)

1、領(lǐng)先提出了一個(gè)比較完整的行政科學(xué)的理論體系：

是融合了前人的行政實(shí)踐的理論總結(jié)和各種政府治理的研究成果，

是西方行政學(xué)進(jìn)展史上的第一部系統(tǒng)性的教科書(shū)，

將行政學(xué)的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了行政治理內(nèi)部，轉(zhuǎn)向技術(shù)性細(xì)節(jié)，滿足了行

政治理作為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科的要求，豐富了行政學(xué)研究的內(nèi)容。

標(biāo)志著行政學(xué)的正式產(chǎn)生。

2、具體思想方法上的創(chuàng)新與超越

提出了建立行政學(xué)的四個(gè)差不多假定；

在行政與各方面（環(huán)境）的關(guān)系上，專(zhuān)門(mén)談到了行政與平民組織的關(guān)系；

運(yùn)用進(jìn)展的眼光看待中央集權(quán)的限度咨詢題；

開(kāi)放性：認(rèn)識(shí)到自身研究的探干脆與臨時(shí)性。

第三節(jié)古立克的一體化行政思想

一、生平與著述

1、出身：1892生于美國(guó)一傳教士之家，幼時(shí)生活于日本，深受父母''致力

于人類(lèi)進(jìn)步”之努力的阻礙。

2、教育與求學(xué)：神學(xué)，政治學(xué)，法學(xué)；

3、任職經(jīng)歷：

A、大學(xué)教授：1931-1942,哥倫比亞大學(xué)市政學(xué)與公共行政學(xué)教授；

B、漫長(zhǎng)的公共服務(wù)經(jīng)歷：在紐約和聯(lián)邦多個(gè)政府部門(mén)工作過(guò)：

(2)學(xué)術(shù)著述：

1935-1937：與與厄威克合著：《行政科學(xué)論文集》，

其中自己撰寫(xiě)兩篇：《組織理論評(píng)論》，《科學(xué)，價(jià)值觀與公共行

政》；

其它有關(guān)文章：連續(xù)發(fā)表在《美國(guó)國(guó)家公共行政研究所》刊物及其它刊物上

二、古立克的要緊行政思想

1、對(duì)政府在社會(huì)中角色的界定

(1)關(guān)于政府存在的必要性：

i0政府是任性、堅(jiān)強(qiáng)且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段i土；當(dāng)基

于自身利益且由市場(chǎng)所支配的私人行為被證明是不適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，政府活動(dòng)的必

要性就產(chǎn)生了。

(2)關(guān)于政府工作的目的：

對(duì)過(guò)度的自由行為施加必要的操縱；提供(公私)合作的社區(qū)服務(wù)；

表現(xiàn)對(duì)弱者的公平的人類(lèi)同情心(促進(jìn)社會(huì)公平).

(3)關(guān)于政府的工作方式：不應(yīng)單方面發(fā)揮作用，而應(yīng)與私人部門(mén)合作,

專(zhuān)門(mén)是在制定打算上；

政府制定的打算指標(biāo)不能絕對(duì)化，要留有余地，有彈性。

(4)主張限制政府的作用，防止政府膨脹。

政府機(jī)構(gòu)的日益膨脹是多種因素造成的；

市場(chǎng)失敗會(huì)導(dǎo)致政府增長(zhǎng)；

熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動(dòng)預(yù)算增長(zhǎng)；

應(yīng)該限制國(guó)家（政府）的作用

以后變化無(wú)常，政府同樣不能確切地了解以后；

政府中的領(lǐng)導(dǎo)者可能缺乏聰慧、體會(huì)、知識(shí)和高尚品質(zhì)；

缺乏行政技能與方法；

綜合行動(dòng)要涉及到眾多變量；

行政集權(quán)體制缺乏開(kāi)發(fā)新思想和新方案的有序方法；

然而政府的作用不應(yīng)受到固定限制。

（5）重新劃分和配置政府內(nèi)部職能

主張應(yīng)由政府（行政）系統(tǒng)來(lái)制定打算

公眾處理不了復(fù)雜咨詢題；

立法機(jī)關(guān)缺乏中心責(zé)任焦點(diǎn)，不能以一種有效而連貫的方式發(fā)

揮作用；

理想政府系統(tǒng)的職責(zé)分工模式：

行政首長(zhǎng)在參謀系統(tǒng)支持下負(fù)責(zé)制訂打算；

立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同意或否決政策建議；

行政部門(mén)負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)已被采納的政策打算；

公眾通過(guò)參加政黨和壓力集團(tuán)行使一樣性的監(jiān)督操縱職能；

即：行政負(fù)責(zé)政策規(guī)劃和執(zhí)行；

立法負(fù)責(zé)政策采納與否決；

（6）重新界定美國(guó)聯(lián)邦系統(tǒng)的各項(xiàng)職責(zé)：

主張聯(lián)邦政府大量新職權(quán)；

也主張責(zé)任適當(dāng)分散；

2、關(guān)于行政部門(mén)在政府中的作用-----種對(duì)政治與行政關(guān)系的新明白得

（1）拒絕政治/政策-行政二分法：

給出政治的二種含義：

一樣地：通過(guò)統(tǒng)治者的操縱來(lái)尋求私利和進(jìn)展；

真正地：指統(tǒng)治者用來(lái)實(shí)施操縱的行動(dòng)；

認(rèn)為行政必要要涉及到政治和政策過(guò)程：將一樣意義的政治置于行政之外

是行不通的

而將政治的一樣方面操縱在行政中，又將冒否認(rèn)行政的真正政治功能的危

險(xiǎn)；因此：古典二分法是失敗的。

(2)按照與政治/政策的有關(guān)度不同區(qū)分政府系統(tǒng)中的四種角色類(lèi)型：

A、政治家：通過(guò)監(jiān)控和調(diào)劑專(zhuān)家、官僚和利益集團(tuán)間的關(guān)系來(lái)

保持整個(gè)系統(tǒng)的平穩(wěn)；

B、政治任命官：中介人，在專(zhuān)家和公眾之間作講明以增進(jìn)相互了

解；

C、行政官員：

明白得和和諧政策同時(shí)向具體的行政工作機(jī)構(gòu)講明和講明政策指

令，忠誠(chéng)于當(dāng)選官員的決策，不按照政策作最后決定；

D、技術(shù)專(zhuān)家：

只考慮技術(shù)咨詢題；

所有公共官員的行為是一張由“處理權(quán)限和行動(dòng)構(gòu)成的無(wú)

縫之網(wǎng)”，從當(dāng)選官員到技術(shù)專(zhuān)家，其處理權(quán)限是遞增減的。

3、關(guān)于科學(xué)與行政的關(guān)系(行政的科學(xué)性咨詢題)

(1)政治/政策-行政兩分法是早期行政學(xué)家們期望建立一門(mén)行政科學(xué)的

依據(jù)：

(2)古立克拒絕二分法，但主張把科學(xué)方法應(yīng)用于行政咨詢題：

A、科學(xué)方法：

科學(xué)方法意味著：”以能力取代無(wú)知，以專(zhuān)業(yè)人員取代非專(zhuān)業(yè)人員，以

專(zhuān)家取代雜而不精者，以日益加劇的分化和專(zhuān)門(mén)化取代華而不實(shí)，以訓(xùn)練有素

的行政人員取代訓(xùn)練無(wú)素的新手

B、主張行政科學(xué)乃是一個(gè)知識(shí)系統(tǒng)

(3)探討了行政的科學(xué)限度咨詢題

A、科學(xué)不能囊括全部行政活動(dòng)，行政具有價(jià)值性；

B、對(duì)科學(xué)的過(guò)份推崇（效率至上觀）會(huì)導(dǎo)致對(duì)“專(zhuān)家治國(guó)”的強(qiáng)調(diào)，從

而顯現(xiàn)“專(zhuān)家治理的危害”：

C、應(yīng)將民主制與專(zhuān)家治理（科學(xué)）相結(jié)合，以民主來(lái)抑制專(zhuān)家政治的

危害。

4、古立克的一體化行政組織思想

1）主張行政改革，在政府中采納類(lèi)似企業(yè)治理的方法，形成一體化組織

A、政府治理與企業(yè)治理有共性：同屬治理科學(xué)，同樣涉及到人員治理、

打算、和諧、鼓舞等咨詢題。因此，政府應(yīng)向企業(yè)治理學(xué)習(xí)；

B、應(yīng)對(duì)行政體制的差不多結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行大膽改革（重新界定各部

職能，明確關(guān)系，明確分工，專(zhuān)業(yè)化和理性化）；

C、提出11條行政改革的原則；

D、總之：行政部門(mén)應(yīng)該融合成一個(gè)整體，組建堅(jiān)強(qiáng)、能干的行政領(lǐng)導(dǎo)班子，

并配備一位有職有權(quán)、能夠監(jiān)督行政全過(guò)程的行政首長(zhǎng)，即形成一個(gè)一體化的

行政組織。

2）形成一體化組織的途徑

A、分工與整合（botttom-up原則）:

分工的必要性：因?yàn)槿说牟町愋耘c知識(shí)技能的有限性；

-整合（分組歸類(lèi)）：即對(duì)差不多分工化的單元任何進(jìn)行分組歸類(lèi)，目

的在于總體和諧。

-如何整合：四種途徑或依據(jù)（4P：目的purpose、工序process、人

員persons,與地點(diǎn)place）；

-強(qiáng)調(diào)“同一性（一致性）原則”，按該原則對(duì)各單項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行分類(lèi)

和歸并。

B:操縱與和諧（botttom-down原貝U）

建立一個(gè)權(quán)威結(jié)構(gòu)（即層級(jí)結(jié)構(gòu)）：

樹(shù)立一個(gè)唯獨(dú)的，全面的指揮權(quán)威；

保證每一件工作都有人監(jiān)督(有效的監(jiān)控幅度是有限的)；

確定由總體任務(wù)分配下來(lái)的各單位的具體任務(wù)；

突出組織目的(保持思想或目的的單一性)

利用思想進(jìn)行和諧，培訓(xùn)組織成員帶著同一目標(biāo)而共同奮斗的欲望和意愿

手段：講服、個(gè)人協(xié)商談判、明確地陳述目標(biāo)；

(3)提出治理七職能論：POSDCRB

A、打算：指為了實(shí)現(xiàn)組織所設(shè)定的目標(biāo)而制定出所要做的情況的綱要，

以及如何做的方法；

B、組織：為了實(shí)現(xiàn)所設(shè)定的目標(biāo)，就必須建立權(quán)力的正式機(jī)構(gòu)和組織體

系，以便對(duì)各個(gè)工作部門(mén)加以安排、規(guī)定和和諧；

C、人事：包括有關(guān)職工的選擇與訓(xùn)練、培養(yǎng)和適當(dāng)安排等方面的職能；

D、指揮：指包括以下各項(xiàng)的一種連續(xù)工作：作出決策；以各種指示和命

令指決策具體化；作為領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下屬進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和鼓舞。

E、和諧：即為了使組織各部門(mén)之間工作和諧而步調(diào)協(xié)同，共同實(shí)現(xiàn)組織

目標(biāo)，而使工作的各個(gè)部門(mén)互相聯(lián)系起來(lái)的活動(dòng)(即前述的整合)；

F、報(bào)告：指必須使那些經(jīng)理人員應(yīng)對(duì)其負(fù)責(zé)的人得到有關(guān)正在進(jìn)行的情

形的報(bào)告，并使自己及其下屬通過(guò)記錄、調(diào)查和檢查而得到有關(guān)情報(bào)；

G、預(yù)算：包括所有的財(cái)務(wù)打算、會(huì)計(jì)和操縱形式顯現(xiàn)的預(yù)算。

三、古利克行政思想簡(jiǎn)評(píng)

1、古立克理論與思想的特點(diǎn)

(1)一體化：

主張建立起一種一體化的行政組織，以此作為行政改革的指導(dǎo)原則；

(2)實(shí)踐性：

其理論、原則和探討都直截了當(dāng)用于指導(dǎo)實(shí)踐一一美國(guó)行政改革以及他自

身的公共服務(wù)實(shí)踐，其許多思想也來(lái)源于實(shí)踐；

(3)規(guī)范性：

其觀點(diǎn)差不多上差不多上一種規(guī)范性的價(jià)值承諾，阻礙深遠(yuǎn)。

2、古立克理論與思想的奉獻(xiàn)性

(1)其與另一個(gè)學(xué)者厄威克合編的《行政科學(xué)論文集》系統(tǒng)地整理了自

泰羅以來(lái)的古典治理學(xué)家的治理思想，在治理文獻(xiàn)中樹(shù)起了一個(gè)十分重要的里

程碑(第一次把法約爾的〈治理理論與國(guó)家〉介紹給美國(guó)人)；

(2)豐富了對(duì)行政學(xué)中一些概念范疇和探討(如：政治與行政、效率與

民主等)；

(3)繼承和進(jìn)展了法約爾的治理職能理論，提出治理七職能講；

(4)提出了一樣性的行政組織原則頗具指導(dǎo)價(jià)值(一體化原則，系對(duì)前

人的綜合與進(jìn)展)；

(5)對(duì)政府角色和行政作用的重新界定；

(6)杰出的公共服務(wù)記錄。

3、古利克具體理論與思想(原則)的局限性

(1)許多觀點(diǎn)或思想的妥協(xié)性：

如：主張一體化組織卻認(rèn)可分權(quán)化的聯(lián)幫系統(tǒng)；既主張擴(kuò)大州政府權(quán)力，

又主張限制其作用……

(2)某些行政原則的抽象性和不確定性，從而缺乏有效性：

如對(duì)單元任務(wù)分組歸類(lèi)的四種依據(jù)，應(yīng)如何對(duì)其進(jìn)行組合？

一體化組織(原則)既可能帶來(lái)效率也可能導(dǎo)致無(wú)效率；

(3)某些見(jiàn)解缺乏科學(xué)性：

即缺乏例證、事實(shí)證明、體會(huì)支持和系統(tǒng)論證，不象是科學(xué)陳述，更象是

價(jià)值承諾。如關(guān)于加大和整合行政部門(mén)的主張。

對(duì)科學(xué)的過(guò)份推崇(效率至上觀)會(huì)導(dǎo)致對(duì)“專(zhuān)家治國(guó)”的強(qiáng)調(diào)，從而顯

現(xiàn)“專(zhuān)家治理”的危害

專(zhuān)家會(huì)假定自己比公共更了解其需要；

宣稱(chēng)對(duì)其并不擅長(zhǎng)的領(lǐng)域也具有知識(shí)和權(quán)威；

“一項(xiàng)依靠專(zhuān)家集團(tuán)制定的政策方案在大約三十年內(nèi)都將會(huì)處在該專(zhuān)家

集團(tuán)的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)業(yè)方向之下”；

長(zhǎng)期的專(zhuān)家領(lǐng)導(dǎo)和操縱的結(jié)果確實(shí)是破壞民主、自治等價(jià)值原則。

第四節(jié)厄威克的系統(tǒng)化行政治理思想

一、生平與著述英國(guó)人，聞名行政治理學(xué)家，

著述：

《治理的要素》，《明日的治理》，《治理的職能》，《組織的科學(xué)原則》，《組

織中的委員會(huì)》，《治理備要》，《瑪麗?福萊特論文集》，《治理科學(xué)論文集》

二、厄威克的要緊學(xué)術(shù)成就與治理思想

1、對(duì)古典治理理論的系統(tǒng)化工作及“治理是一門(mén)科學(xué)、統(tǒng)一的學(xué)科的

思想”；

2、有關(guān)組織的八原則：

(1)目標(biāo)原則；

(2)權(quán)責(zé)相符原則；

(3)人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)原則；

(4)單頭領(lǐng)導(dǎo)原則；

(5)操縱幅度原則；

(6)“專(zhuān)業(yè)參謀與一樣參謀”共存原則；

(7)授權(quán)原則；

(8)明確性原則。

三、評(píng)判

1、要緊奉獻(xiàn)：

?在于他對(duì)西方古典治理原則的系統(tǒng)化工作一一統(tǒng)一了古典

治理理論。他的研究工作促進(jìn)了一個(gè)統(tǒng)一的古典治理理論的形成，并綜合提煉

出一系列具有一般適用性的行政治理原則。

2、正確看待其提出的治理原則

(1)原則的普適性；

(2)原則的相對(duì)性；

第五節(jié)福萊特的動(dòng)態(tài)治理理論

一、生平與著述（1868——1933）

美國(guó)人，泰羅的同時(shí)代人，一位在“科學(xué)治理”理論與“行為

科學(xué)”理論之間架起橋梁的治理學(xué)家。

要緊著作有

1918《新國(guó)家》，1924《制造性體會(huì)》，1925《作為一種職業(yè)的治

理》，1941《動(dòng)態(tài)行政治理，瑪麗?福萊特論文集》（其中包括有《建設(shè)

性沖突》、《作為一個(gè)整體的企業(yè)》等專(zhuān)門(mén)具有前沿性思想

二、福萊特的要緊治理思想

1、群體原則（過(guò)程）------種新心理學(xué)

（1）個(gè)人存在于相互的社會(huì)交往之中；

（2）群體目標(biāo)、建設(shè)性沖突與整合；

A、沖突是無(wú)所不在不可幸免的；

B、對(duì)沖突應(yīng)予以重視與利用，使之發(fā)揮建設(shè)性作用；

C、解決社會(huì)沖突要緊有三個(gè)途徑，即一方占據(jù)上風(fēng)、互相妥協(xié)、整合。

整合是解決沖突的最佳途徑。

（3）民主是一種社會(huì)意識(shí)；

宜現(xiàn)存的“投票箱”民主不是真正的民主；真正

的民主是一種社會(huì)意識(shí)，能制造出一種團(tuán)結(jié)一致的局面，鼓舞制造。它以大眾

的實(shí)質(zhì)性參與、眾多鄰里群體共存的聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)以及代議而非代表為前提條件

2、情境規(guī)律：關(guān)于權(quán)威、操縱與領(lǐng)導(dǎo)的思想

（1）關(guān)于權(quán)力、權(quán)威的思想

A.權(quán)力：成事的能力；

B.權(quán)力分為兩類(lèi)，即“統(tǒng)治的權(quán)力”和“共享的權(quán)力”，應(yīng)以“共享的權(quán)力”

代替“統(tǒng)治的權(quán)力”；

C.以共同行動(dòng)代替同意和強(qiáng)制，變服從命令為服從“情境規(guī)律”

“不應(yīng)該由一個(gè)人給另一個(gè)人下命令，而應(yīng)該是雙方都從情境中

同意命令，如果命令只只是是情境的一部分，那就可不能產(chǎn)生某些人發(fā)命令而

另一些人同意命令的咨詢題”

D.權(quán)威不應(yīng)源于等級(jí)，身份，而應(yīng)與工作職能相聯(lián)系，以知識(shí)體會(huì)為基

礎(chǔ)：

把權(quán)威轉(zhuǎn)向知識(shí)，能夠幸免沖突，每個(gè)人都感到那是情境在發(fā)出指

示，因而能較少磨擦地實(shí)現(xiàn)整合的統(tǒng)一。

(2)關(guān)于情境操縱的思想

D.是相互關(guān)聯(lián)形成的操縱而不是上面加給的操縱；

E.相互關(guān)聯(lián)以和諧為基礎(chǔ)，提出組織和諧的四條原則：

-交互聯(lián)系原則；早期進(jìn)行原則；直截了當(dāng)接觸原則；連續(xù)進(jìn)行原

則

(3)關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方式的思想：一樣領(lǐng)導(dǎo)模式

A.領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)在于使個(gè)人目標(biāo)與群體共同目標(biāo)相結(jié)合；

B.領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)以權(quán)力(命令與服從)為基礎(chǔ)，而應(yīng)以在情境的相互聯(lián)系中領(lǐng)

導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的相互阻礙為基礎(chǔ)，為此領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)發(fā)發(fā)生相應(yīng)的變化：

C.領(lǐng)導(dǎo)的有效方式：

-和諧：對(duì)每位進(jìn)行教育與訓(xùn)練，為之提供參與的機(jī)會(huì)并統(tǒng)一大伙

兒的奉獻(xiàn)；

-界定目標(biāo)：在于使組織成員都能夠感到他們是在為一個(gè)共同的目

標(biāo)工作；

-推測(cè)：認(rèn)識(shí)更大共同體的長(zhǎng)運(yùn)利益和制造一些能夠?qū)崿F(xiàn)利益的情

境。

福萊特的治理理論差不多上從人的角度提出來(lái)并加以闡述的，其差不多點(diǎn)

在于“伙伴關(guān)系”這一概念。治理的全然任務(wù)在于使人和組織和諧起來(lái)，并制

造一種環(huán)境和形勢(shì)，使人們自愿地、主動(dòng)地給予合作。

三、評(píng)判

1、奉獻(xiàn)性(1)研究角度方法上的創(chuàng)新：動(dòng)態(tài)研究

(2)具體治理思想和結(jié)論豐富了治理學(xué)的研究成果，頗具學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)

實(shí)指導(dǎo)意義

許多觀點(diǎn)具有制造性與先見(jiàn)性，亦具指導(dǎo)價(jià)值(群體原則，情境規(guī)律，沖

突的整合，和諧，操縱)；

2、局限性(1)主觀臆斷與幻想性；

(2)理論體系不夠連續(xù)和系統(tǒng)化；

對(duì)正統(tǒng)時(shí)期行政學(xué)進(jìn)展的總結(jié)

1.公共行政學(xué)傳統(tǒng)的形成

到了20世紀(jì)20、30年代，由于政府改革運(yùn)動(dòng)、科學(xué)治理運(yùn)動(dòng)和政治學(xué)中

的新學(xué)科方向的推動(dòng)，公共行政學(xué)的傳統(tǒng)得以形成，其典型的標(biāo)志是1926年

在美國(guó)出版的兩本權(quán)威的行政學(xué)教科書(shū)：懷特(LeonardD.White)的《行政

學(xué)研究導(dǎo)論》和威洛比(WilliamF.Willoughby)的《公共行政學(xué)原理》。

古利克(LutherGulic)和厄威克(LyndalUrwic)1937年編輯出版

的《行政科學(xué)論文集》收入了這一時(shí)期的行政學(xué)的代表性論文，能夠講集公共

行政學(xué)傳統(tǒng)的大成。古利克在書(shū)中還提出了治理過(guò)程的七環(huán)節(jié)理論(POSDC

ORB,即打算、組織、人事、指揮、和諧、報(bào)告和預(yù)算)。

2.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的“范式”

(1)公共行政學(xué)采納制度或法理的研究方法，并以正式的政府組織

機(jī)構(gòu)(官僚體制)作為研究的要緊領(lǐng)域。公共行政學(xué)的倡導(dǎo)者注重對(duì)正式的政

府機(jī)制即官僚體制以及法律規(guī)則制訂的研究，而不重視非正式組織和行政治理

過(guò)程的研究?！巴ǔＴ谟诰唧w地闡述一些政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)，并使之成為分析的

要素

(2)政治一行政二分法成為公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)。國(guó)家政府被分

解成兩種職能及過(guò)程：

一種是政治領(lǐng)域，即政策和法律的制定過(guò)程，其中包括民主的種種

程序如意見(jiàn)表達(dá)、投票和政黨等；

另一種是行政領(lǐng)域，包括法律和政策的執(zhí)行，它所包含的機(jī)構(gòu)及程

序才是行政學(xué)研究的對(duì)象。

這種政治一行政二分法的觀點(diǎn)在威爾遜的行政理論中已有所體現(xiàn)。

古德諾在《政治與行政》一書(shū)中對(duì)“政治一行政”二分法加以系統(tǒng)的發(fā)揮。

(3)公共行政學(xué)致力于行政治理的一樣或普遍原則的探究。公共行政

學(xué)者們大都相信，在行政治理領(lǐng)域，存在著一整套與其他科學(xué)相類(lèi)似的普遍原

理或一樣原則，行政學(xué)的任務(wù)確實(shí)是發(fā)覺(jué)它們。

這一時(shí)期的公共行政學(xué)者們一方面由于要使行政治理的研究領(lǐng)域成

為一門(mén)獨(dú)立的科學(xué)，一方面由于受科學(xué)治理學(xué)派追求治理的一樣原理的示范性

阻礙，因此大都熱衷于一樣行政治理原理的研究。

(4)公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)。這一時(shí)期的行政學(xué)者

認(rèn)為，通過(guò)對(duì)行政現(xiàn)象的研究，能夠推出行政治理的幾種原則，如統(tǒng)一指揮、

和諧操縱、功能部門(mén)化等，這些原則既概括了行政學(xué)的理論成就，又為有效的

行政治理提供種種準(zhǔn)則，而其中最重要的確實(shí)是效率標(biāo)準(zhǔn)，即以最小的投入獲

得最大的成效，所有的治理原則都能夠概括為“效率標(biāo)準(zhǔn)二

4.傳統(tǒng)公共行政學(xué)的局限性

以上信念構(gòu)成了公共行政學(xué)的差不多“范式”或“研究綱領(lǐng)”，它既

反映了早期公共行政學(xué)研究的理論成就，又充分顯示了其缺陷或局限性。

----它采取一種形式主義的或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制

(正式政府組織機(jī)構(gòu))的分析，忽視了對(duì)非正式組織和行政治理過(guò)程的研究；

——它將政治與行政絕然分開(kāi)，忽視了政治因素對(duì)治理過(guò)程的阻

礙；

——它將豐富多彩的行政治理現(xiàn)象或活動(dòng)僅僅抽象為若干的原理及

原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^(guò)分推崇(價(jià)值因素如公平標(biāo)準(zhǔn)則被忽視)。

公共行政學(xué)的傳統(tǒng)由于學(xué)科本身的進(jìn)展與時(shí)代的變遷必定引起批

判，并促使其轉(zhuǎn)變。

第三章批判與轉(zhuǎn)變時(shí)期的西方行政學(xué)講

巴納德《經(jīng)理人職能》，最早運(yùn)用系統(tǒng)的觀點(diǎn)對(duì)行政組織進(jìn)行全面、深

入的理論分析并建立一套系統(tǒng)的行政組織學(xué)講西蒙《行政行為一一行政組

織決策過(guò)程的研究》沃爾多《公共行政學(xué)研究》帕金森《帕金森定律》