行政許可撤銷制度的研究

行政許可撤銷制度的研究

行政許可法》第69條規(guī)定了我國行政許可撤銷制度。該規(guī)定以過錯責(zé)任主體為標(biāo)準(zhǔn)將行政許可撤銷分為兩大類型:一是因行政許可相對人違法原因所引發(fā)的撤銷;二是因行政許可機(jī)關(guān)的違法原因所引發(fā)的撤銷。行政許可撤銷制度在我國建立時間不長,目前理論界對其關(guān)注并不多。本文從揭示當(dāng)下我國行政許可撤銷制度所存在的問題人手,對我國行政許可撤銷制度的進(jìn)一步完善提出相關(guān)設(shè)想。

一、存在問題檢視

(一)概念混亂

1.撤銷與注銷相混淆。

行政許可撤銷決定是行政許可機(jī)關(guān)針對違法行政許可決定所實施的一種糾錯行為,其直接目的在于通過行政許可機(jī)關(guān)的主動糾錯行為使業(yè)已生效的行政許可決定溯及既往地失去法律效力。而不同于行政許可撤銷決定的行政許可注銷,則是處于行政許可實施整個過程的末端環(huán)節(jié),它是行政許可機(jī)關(guān)針對處于形式或者實質(zhì)失效狀態(tài)下的行政許可決定作出的善后處理,是由行政許可機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序收回行政許可證件或者公告行政許可失去效力的行為。根據(jù)《行政許可法》第70條第4項之規(guī)定,行政許可撤銷決定是引發(fā)行政許可注銷決定的法律事實,兩者之間是一種因果關(guān)系。

實踐中,存在諸多將行政許可撤銷與注銷混淆使用的情況。例如,《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證管理辦法》第29條第2款規(guī)定:“提交虛假證明文件或者采取其他欺詐手段,取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的,由原發(fā)證機(jī)關(guān)將經(jīng)營許可證收回注銷。并在三年內(nèi)不再受理其經(jīng)營電信業(yè)務(wù)的申請。”筆者認(rèn)為,根據(jù)《行政許可法》第69條第2款的規(guī)定,在出現(xiàn)條文所規(guī)定情形時,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出撤銷許可證的規(guī)定,而不是作出注銷許可證的規(guī)定。這一立法充分體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)對行政許可撤銷與注銷還存在理解上的模糊。概念理解上的模糊必然導(dǎo)致這兩種行政許可后續(xù)監(jiān)管制度的價值錯位。

2.撤銷與吊銷相混淆。

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第8條第5項關(guān)于行政處罰種類的規(guī)定可知,行政許可吊銷是屬于行政處罰的一個種類。行政許可吊銷處罰決定的法律后果是強制剝奪行政許可持有人繼續(xù)從事行政許可事項資格的行政處罰行為,因此,行政許可吊銷處罰決定對于行政許可持有人而言,是屬于一種侵害性負(fù)擔(dān)行政行為。如上所述,行政許可撤銷決定在本質(zhì)上屬于中性的糾錯恢復(fù)性行政行為。因此,行政許可吊銷與行政許可撤銷無論是在性質(zhì)、價值、實施程序等方面都必然存在著本質(zhì)差異。

實踐中,仍存在諸多將撤銷與吊銷相互混淆的情況。例如,《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第36條規(guī)定“以不正當(dāng)手段取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的,由發(fā)給證書的衛(wèi)生行政部門予以吊銷;對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分?！倍鶕?jù)《行政許可法》第69條第2款的規(guī)定,在出現(xiàn)上述這部立法條文所規(guī)定情形時,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出撤銷許可證的規(guī)定,而不是作出吊銷許可證的規(guī)定。因此,這一立法充分體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)對行政許可撤銷與吊銷還存在概念理解上的偏差。

(二)“利害關(guān)系人”啟動主體有失規(guī)范

根據(jù)《行政許可法》第69條第1款的規(guī)定,作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)利害關(guān)系人的請求,啟動撤銷程序?qū)π姓S可進(jìn)行撤銷。由此可見,行政許可“利害關(guān)系人”可以成為行政許可撤銷程序的啟動主體。筆者認(rèn)為,當(dāng)下我國行政許可撤銷制度中有關(guān)“利害關(guān)系人”啟動主體建設(shè)還存在以下幾個方面的問題:

1.“利害關(guān)系人”概念模糊。

何謂行政許可撤銷制度中的“利害關(guān)系人”?《行政許可法》并未對這一不確定性法律概念作出進(jìn)一步細(xì)化界分。筆者認(rèn)為,

對于“利害關(guān)系人”這一概念的理解與界分直接關(guān)系到行政許可撤銷制度系統(tǒng)整體開放性程度以及相關(guān)“利害關(guān)系人”的權(quán)益保障程度。由于目前缺少有關(guān)“利害關(guān)系人”概念更為詳細(xì)的統(tǒng)一規(guī)定。因此,實踐中,在判斷行政許可撤銷程序啟動申請人是否屬于“利害關(guān)系人”時,行政許可機(jī)關(guān)往往是通過行使自由裁量權(quán)的方式進(jìn)行判斷。趨利避害、利益最大化,是市場經(jīng)濟(jì)條件下“經(jīng)濟(jì)人”的本能,這一點行政許可機(jī)關(guān)也不例外。眾所周知,行政許可撤銷程序的有效運行在給作為“利害關(guān)系人”的行政許可撤銷申請人帶來公平、公正等民主法治價值的同時,其運行本身也需要一定的代價,例如,撤銷程序的運行可能會增加行政許可機(jī)關(guān)的行政監(jiān)管成本,同時還可能會潛在地影響到行政許可機(jī)關(guān)自身的權(quán)威與形象。因此,實踐中,趨利避害、利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”思維傾向往往會激發(fā)促使行政許可機(jī)關(guān)在判定行政許可撤銷程序申請人是否屬于“利害關(guān)系人”時,從自身監(jiān)管成本及自身權(quán)威的角度出發(fā),盡可能將“利害關(guān)系人”這一概念進(jìn)行狹義理解,盡可能地縮小“利害關(guān)系人”的外延,從而盡可能地來規(guī)避行政許可撤銷可撤銷法律關(guān)系的主體?！袄﹃P(guān)系人”的“當(dāng)事人”角色定位使得行政許可撤銷程序具有了包括行政許可機(jī)關(guān)、行政許可持有人、“利害關(guān)系人”在內(nèi)的三方當(dāng)事人。在行政許可撤銷程序中,“利害關(guān)系人”是有著自身獨立利益目標(biāo)追求的一方當(dāng)事人,他享有行政許可持有人所享有的一切程序權(quán)利。因此,筆者認(rèn)為,從進(jìn)一步保障“利害關(guān)系人”程序參與權(quán),擴(kuò)大行政許可撤銷程序的開放性角度出發(fā),立法機(jī)關(guān)宜通過進(jìn)一步修改完善《行政許可法》來明確撤銷程序中的“利害關(guān)系人”的“當(dāng)事人”角色定位。

2.細(xì)化“利害關(guān)系人”外延,基于類型化實現(xiàn)具體化。

針對行政許可撤銷制度存在的“利害關(guān)系人”概念不確定問題,筆者認(rèn)為,為有效確保依申請模式下行政許可撤銷制度的有效運行,立法機(jī)關(guān)應(yīng)首先細(xì)化“利害關(guān)系人”的外延,通過“利害關(guān)系人”的類型化實現(xiàn)具體化。通過剛性的列舉式立法體例對“利害關(guān)系人”類型加以規(guī)定,以此來最大限度地壓縮行政許可機(jī)關(guān)在“利害關(guān)系人”這一概念判定問題上的行政自由裁量權(quán),壓縮其恣意空間。這是依申請模式下行政許可撤銷制度得到有效運行的基礎(chǔ)與前提。筆者認(rèn)為,行政許可撤銷法律關(guān)系中的重點“利害關(guān)系人”類型主要應(yīng)當(dāng)包括相鄰權(quán)關(guān)系中的利害關(guān)系人、競爭關(guān)系中的利害關(guān)系人、契約關(guān)系中的利害關(guān)系人、人格權(quán)、身份權(quán)關(guān)系中的利害關(guān)系人、知識產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的利害關(guān)系人等。

除此而外,立法機(jī)關(guān)還可通過概括式立法體例對其他利害關(guān)系人類型作出兜底式統(tǒng)一規(guī)定,以此來最大限度地來保障“利益關(guān)系人”的撤銷程序參與權(quán)。

(二)完善不予撤銷類型設(shè)定

筆者認(rèn)為,根據(jù)行政許可撤銷權(quán)的性質(zhì),行政許可不予撤銷的類型除了因撤銷可能會給公共利益造成重大損害這一種不予撤銷類型外,具體還可包括以下幾種類型:

1.無效行政許可決定。

根據(jù)行政行為的一般效力原理,當(dāng)行政許可機(jī)關(guān)作出的行政許可決定存在重大且明顯違法情形時,此時的行政許可決定在本質(zhì)上是一種無效行政決定,行政許可決定自始就不發(fā)生法律效力。無效行政許可決定與可撤銷行政許可決定之間在違法程度、效力先定性、義務(wù)人遵守程度、時效制度等方面存在著本質(zhì)的差異。而這些本質(zhì)差異的存在決定了對于無效行政許

可決定與可撤銷行政許可決定的矯正、修復(fù)手段的不同。由于行政許可撤銷制度運作的一個重要前提就是違法行政許可決定成立并已發(fā)生法律效力。因此,筆者認(rèn)為,當(dāng)由于行政許可機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)主體的過錯導(dǎo)致行政許可決定自始無效時,適用行政許可撤銷手段來對違法行政許可進(jìn)行矯正是不符合行政行為基本效力原理的。而對于無效行政許可決定的矯正與修復(fù),筆者認(rèn)為只能夠通過違法確認(rèn)的方式進(jìn)行。因此,無效行政許可決定并不屬于行政許可撤銷類型。理論與實踐的滯后導(dǎo)致了《行政許可法》在設(shè)定行政許可撤銷制度時未能將無效行政許可決定明確排除在行政許可撤銷制度適用情形之外。

2.失效違法行政許可決定。

根據(jù)行政行為的基本效力原理,失效違法行政許可決定有別于無效行政許可決定。就行政許可撤銷制度中的失效違法行政許可決定而言,是指行政許可機(jī)關(guān)作出的行政許可決定雖存在違法情形但仍然具有法律效力且在行政許可機(jī)關(guān)啟動撤銷程序之前,行政許可決定已因行政許可有效期限等原因失去法律效力。同樣,基于無效不可撤銷的行政行為基本效力原理,失效違法行政許可決定也不能被納入到行政許可撤銷制度的適用范圍。

3.可補正違法行政許可決定。

所謂可補正行政許可決定是指為維護(hù)公共利益、追求行政經(jīng)濟(jì)與效率,行政許可機(jī)關(guān)對于違法的行政許可決定并不必然地通過撤銷手段來進(jìn)行糾正,而是在一定條件下,通過一定的措施來消除違法行政許可決定的違法性,使其轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄐ姓S可決定。行政行為的補正制度在各國行政程序法中稱謂不一。德國、我國臺灣地區(qū)行政程序法稱之為“補正”,葡萄牙和我國澳門地區(qū)行政程序法稱之為“糾正”,日本行政學(xué)稱作“治愈”。不管使用什么字眼,其含義為:對程序或形式違法但輕微的行政行為,通過事后補正剔除其違法性,使之成為合法的行為。[11]

有學(xué)者認(rèn)為行政行為的補正適用條件應(yīng)界定為:程序上違法但不影響意思表示本身合法性、公正性的行政行為。[12]筆者同意該學(xué)者就行政行為的補正適用條件所作出的界定。而就違法行政許可決定補正而言,筆者認(rèn)為是指通過對程序或者形式違法但輕微的行政許可決定的補正使得原具有瑕疵的行政許可決定仍然合法有效。有效區(qū)別可撤銷行政許可與可補正行政許可,將可補正行政許可決定納入到不予撤銷類型,筆者認(rèn)為,這對于有效保障行政許可持有人的信賴?yán)?實現(xiàn)形式法治與實質(zhì)法治的有效均衡具有非常重要的理論與實踐意義。

(三)完善行政許可撤銷程序

行政許可撤銷權(quán)的規(guī)范行使離不開科學(xué)、合理、規(guī)范的撤銷程序的保障。針對我國目前行政許可撤銷程序建設(shè)所存在的薄弱問題,筆者認(rèn)為,行政許可撤銷程序除了應(yīng)當(dāng)具備一般的行政程序要件外,應(yīng)當(dāng)重點強化以下幾個方面的相關(guān)重點程序建設(shè):

1.異議申辯程序。

異議申辯程序是指行政許可機(jī)關(guān)在對行政許可作出撤銷決定前告知行政許可相對人、利害關(guān)系人擬作出行政許可撤銷決定的事實、理由與依據(jù),告知行政許可相對人、利害關(guān)系人可以在規(guī)定的時間內(nèi)通過行使陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)等方式提出異議的一種程序。行政許可撤銷異議申辯程序的設(shè)置,大大地增強了行政許可撤銷程序的開放性,提升了行政程序的公眾參與度,行政許可持有人、利害關(guān)系人通過告知程序提出自己的不同意見、觀點,這必將有利于行政許可撤銷決定民主化與科學(xué)化的提高,有利于確保行政許可撤銷決定在程序與實體上的公正性。行政許可撤銷決定公正性的彰顯也必然會促成行政許可撤銷相對人與社會公眾形成認(rèn)同該撤銷決定的心理基礎(chǔ),自覺服從并執(zhí)行該撤銷決定,有效預(yù)防和減少行政糾紛。

2.聽證程序。

由于行政許可撤銷決定是對行政許可持有人一種授益行政行為的剝奪,因此,行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎行使撤銷權(quán)。有學(xué)者針對行政撤銷權(quán)的法律控制曾提出“行政機(jī)關(guān)作出撤銷決定之前,應(yīng)當(dāng)告知利害關(guān)系人有要求舉行聽證的權(quán)利;利害關(guān)系人要求聽證的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時舉行聽證。行政行為尤其是授益性行政行為的撤銷都會對相對人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響,因而必須通過聽證的形式吸收其參與、聽取其意見,從而保證行政機(jī)關(guān)最終的處理決定能夠建立在全面的利益衡量基礎(chǔ)之上。”[13]基于此,筆者認(rèn)為,聽證程序應(yīng)當(dāng)成為行政許可撤銷程序中的一個核心程序,這是因

為聽證程序的設(shè)置能夠為行政許可持有人和相關(guān)利害關(guān)系人提供一個法定的聽取行政許可機(jī)關(guān)意見以及進(jìn)行自我陳述意見和申辯質(zhì)證的制度化平臺。這一制度平臺在有效確保行政許可機(jī)關(guān)、行政許可持有人和“利害關(guān)系人”同臺對話的同時,最終也必然會大大地提高行政許可撤銷決定的科學(xué)化和民主化程度。

3.撤銷信息公告程序。

監(jiān)管透明性原則要求行政許可后續(xù)監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)該適時向社會公布自身產(chǎn)生、獲得或者控制的有關(guān)行政許可后續(xù)監(jiān)管信息。充分及時有效的監(jiān)管信息公開不僅可以確保監(jiān)管信息及時向社會公眾傳遞,使得監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為及時得到社會公眾的監(jiān)管,預(yù)防與治理腐敗,而且還使得社會公眾的行為有了穩(wěn)定的行為預(yù)期,減少了監(jiān)管成本和社會成本。[