【實施減稅降費對X市財政收支的影響實證探究（論文）15000字】

實施減稅降費對X市財政收支的影響實證研究目錄TOC\o"1-2"\h\u5096實施減稅降費對X市財政收支的影響實證研究 1213491.1減稅降費背景下X市財源建設情況分析 1257601.1.1X市財政收入總量分析 2306031.1.2X市財政收入構(gòu)成分析 225361.1.3X市財政支出情況分析 4216671.2實施減稅降費對X市財政收支的短期影響 413851.2.1減稅降費實施后X市財政收入規(guī)?？s減 4155851.2.4減稅降費實施后X市財政收入增速變緩 57811.2.3減稅降費實施后X市財政收支缺口加大 6197122減稅降費背景下X市財源建設面臨的困境及原因 8131042.1減稅降費背景下X市財源建設面臨的困境 8102942.1.1地方自有收入不足，財政收支矛盾突顯 8141662.1.2地方財源增速放緩，財政可持續(xù)性受影響 10206212.1.3短期內(nèi)影響X市財政收入結(jié)構(gòu) 11157612.2減稅降費背景下X市財源建設面臨困境的原因 13264322.2.1地方稅結(jié)構(gòu)不健全導致X市自有收入不足 1320332.2.2財權(quán)事權(quán)不匹配疊加到期債務影響財政可持續(xù)發(fā)展 14155702.2.3財政自給率低，尋求更多收入來源 15186263減稅降費背景下加強地方財源建設的應對之策 1758713.1完善地方稅收結(jié)構(gòu)，促進地方財源建設 17167323.1.1加快培育地方主體稅種 176123.1.2合理設置共享稅的比例 17165953.1.3構(gòu)建“雙主體”稅制模式 18311403.1.4加快消費稅收入劃分改革 19186343.2健全地方財政管理體制，保障地方財源建設 19114503.2.1明確政府間事權(quán)和財權(quán)的劃分 1946593.2.2科學合理安排預算，健全預算執(zhí)行約束制度 19239663.2.3盤活存量資金資產(chǎn)，提高資金使用效率 20145363.2.4建立直達基層的轉(zhuǎn)移支付制度，緩解地方財政壓力 2072283.2.5適度增加地方專項債規(guī)模，激發(fā)民間資本的積極性 20193193.3加快發(fā)展地方經(jīng)濟，努力培育優(yōu)質(zhì)財源 21183563.3.1加快地方經(jīng)濟發(fā)展，做好財政源頭建設 21125763.3.2扶持重點骨干企業(yè)，培育新的財源增長點 211.1減稅降費背景下X市財源建設情況分析對于地方政府而言，地方可用財力主要是地方一級的財政收入、中央的稅收返還和上級轉(zhuǎn)移支付，其中地方財政收入又由兩部分構(gòu)成，一部分是稅收收入，其在財政收入中的比重約為80%，另一部分是非稅收入，在財政收入中的比重約為20%關若冰.“減稅降費”及財政收支關系研究[J].金融發(fā)展評論，2019年第3期：101-109。減稅降費意味著稅收收入和非稅收入都要減少，即財政收入的全部構(gòu)成都在縮減。本節(jié)主要介紹減稅降費背景下，“十關若冰.“減稅降費”及財政收支關系研究[J].金融發(fā)展評論，2019年第3期：101-1091.1.1X市財政收入總量分析X市實施減稅降費以來，近5年的財政收入數(shù)據(jù)如圖1.1所示，從收入總量看，X市的財政收入、稅收收入整體呈現(xiàn)先降后升的趨勢，2017年財政收入與2016年相比下降表現(xiàn)明顯，共減少了30.7億元，驟降了29個百分點，這與實施“營改增”有很大的關系。2020年財政收入由2016年的105億元下降到91.7億元，5年間地方財政收入減少了13.3億元，下降了12.7個百分點。X市稅收收入由2016年的65.9億元降至2020年的59.9億元，減少了6億元，下降了9.1個百分點，這與近年來X市的經(jīng)濟發(fā)展水平、減稅降費以及疫情防控有著密切關系。圖1.SEQ圖4.\*ARABIC12016年-2020年X市一般公共預算收入構(gòu)成圖（單位：億元）資料來源：根據(jù)2016年-2020年X市財政預算執(zhí)行情況整理繪制從圖1.1可以看出，稅收是X市財政收入的主要收入，占一般公共預算收入的平均比重約為69%，與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比較，這個比重偏低；非稅收入是稅收收入以外地方財政收入的有益補充，X市非稅收入的比重約為31%，比重相對較高，過高的非稅收入會削弱稅收的宏觀調(diào)控效應。1.1.2X市財政收入構(gòu)成分析要反映X市的財源建設能力，還要從財政收入構(gòu)成來分析。X市財政收入構(gòu)成情況如上圖1.1所示，近五年的稅收和非稅收入都呈現(xiàn)先升后降，其中稅收收入占全部收入的比重從2016年的62.8%上升為2020年的65.4%，非稅收入由2016年的37.2%降為2020年的35.6%。在稅收收入中，以增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅和耕地占用稅為主，且五大稅種的合計占比由2016年的76.1%降為2020年的73.7%（如表1.1所示），主要表現(xiàn)為增值稅的比重先升后降，五年間下降了11.1個百分點；2016年推行營改增，當年營業(yè)稅占稅收比重為7%，此后營業(yè)稅收入轉(zhuǎn)為增值稅，這也是2017年增值稅同比提高了11.7個百分點的原因，由此完全屬于地方的營業(yè)稅收入變?yōu)檠氲毓蚕淼脑鲋刀?，也因此地方稅收入出現(xiàn)大幅縮減；耕地占用稅的比重五年來整體呈下降態(tài)勢，主要是因為X市實施生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略，不再上新的礦山開發(fā)項目，2020年該稅種收入上升的原因是在煤炭資源領域違法違規(guī)資金中查補的耕地占用稅較多；再看企業(yè)所得稅占比，在2019年達到峰值，2020年出現(xiàn)下降，這與大規(guī)模減稅降費以及疫情防控期間出臺的相關減稅政策有很大關系；其他兩個稅種個人所得稅和資源稅占比2017年后基本持平。表1.SEQ表4.\*ARABIC12016-2020年主要稅種占稅收收入的比重情況表（單位：%）2016年2017年2018年2019年2020年增值稅16.130.836.33425.2營業(yè)稅70.20.09--企業(yè)所得稅5.46.510.611.39.4個人所得稅3資源稅3.710.31311.413.1耕地占用稅41.923其他稅種23.925.330.328.226.3資料來源：根據(jù)2016年-2020年X市統(tǒng)計年鑒整理分產(chǎn)業(yè)看稅收收入，X市三大產(chǎn)業(yè)五年間的稅收收入比（如表1.2所示），可以看出，5年間第一產(chǎn)業(yè)稅收比重基本持平，第二產(chǎn)業(yè)的稅收比重逐年上升，第三產(chǎn)業(yè)的稅收比呈下降趨勢?？梢?，第二產(chǎn)業(yè)是X市的主導產(chǎn)業(yè)，大規(guī)模減稅降費后，X市第三產(chǎn)業(yè)稅收收入下滑明顯，受疫情影響，2020年第三產(chǎn)業(yè)稅收比重比上年下降了11.7個百分點，這也說明X市產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，三產(chǎn)發(fā)展速度慢，對稅收的貢獻相對較小，財源結(jié)構(gòu)不理想。表1.SEQ表4.\*ARABIC22016-2020年三大產(chǎn)業(yè)稅收收入占比情況（單位：%）第一產(chǎn)業(yè)第二產(chǎn)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)2016年0.163.536.42017年0.268.930.92018年0.172.727.22019年2020年0.179.620.3資料來源：根據(jù)2016年-2020年X市X市財政預算執(zhí)行情況整理1.1.3X市財政支出情況分析X市2016至2020年的財政支出情況如表1.3所示，財政支出總體上漲，并且平均財政支出是收入的三倍左右，2020年財政收入明顯上漲，主要原因是內(nèi)蒙古在全區(qū)范圍內(nèi)啟動煤炭資源領域違規(guī)違法問題專項整治，查處和補繳的耕地占用稅、價款以及煤炭價格調(diào)金，一定程度上沖減了當年稅費減免的效果。2016年至2019年，X市接受上級補助逐年增加，這些補助主要包括中央對地方的部分稅收返還，以及專項和一般性的轉(zhuǎn)移支付。上級給予的補助占X市總支出的比重超50%，說明X市對上級補助的依賴程度較高，也說明X市財政自給能力相對較弱，這些指標在2020年有所下降。表1.SEQ表4.\*ARABIC32016年-2020年X市一般公共預算收支及上級補助情況表（單位：億元）一般公預算收入一般公預算支出上級補助上級補助占支出比重2016年105.05243.9138.2356.7%2017年71.33237.7148.4362.4%2018年76.2259.6155.1959.8%2019年79.41278.6165.9259.6%2020年91.68301.488.4329.1%資料來源：根據(jù)2016年-2020年X市財政預算執(zhí)行情況整理1.2實施減稅降費對X市財政收支的短期影響1.2.1減稅降費實施后X市財政收入規(guī)模縮減實施減稅降費對地方財政最直接的影響就是削減了稅收收入和非稅收入，使地方財力出現(xiàn)下降。分析X市財政收入規(guī)?？梢酝ㄟ^總量指標和相對指標來衡量，總量指標是財政收入總量，相對指標是一般公共預算收入以及稅收在地區(qū)GDP的整個比重來進行評估，從圖1.2中可以看出，X市一般公共預算收入在GDP中的比重從2016年的16.36%下降到2020年的10.92%，下降了5.44個百分點；2020年稅收在GDP中的占比由2016年的10.26%下降到7.14%，下降了3.12個百分點，正好與一般公共預算收入變化相吻合。稅收收入在GDP中的占比，也是衡量宏觀稅負的一個指標，主要是衡量小口徑的稅負。通過觀察發(fā)現(xiàn)，實施稅費減免以來，X市的稅負在整體下降，減稅降費得到了有效落實，且地方稅收收入規(guī)模也在下降。觀察一般公共預算收入在GDP中的比重下降，說明X市的財政收入規(guī)模也在縮減，也說明減稅降費給地方財政帶來明顯的減收效應。圖1.SEQ圖4.\*ARABIC22016年-2020年X市一般公共預算收入、稅收收入占地區(qū)GDP比重示意圖資料來源：根據(jù)2016年-2020年X市統(tǒng)計公報整理繪制1.2.4減稅降費實施后X市財政收入增速變緩減稅降費后，X市財政的收入規(guī)模、收入增速都受到了影響，并且可以排除是產(chǎn)業(yè)發(fā)展或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的影響。2019年，三大產(chǎn)業(yè)占X市地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為15.5：40.5：44，三大產(chǎn)業(yè)的稅收比例為0.1：76.1：23.8；2020年，三大產(chǎn)業(yè)占X市地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為16.1:42.6:41.3，三大產(chǎn)業(yè)的稅收比例為0.1：79.6：20.3?？梢钥闯?，實施減稅降費后，X市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)未發(fā)生明顯變化，第二產(chǎn)業(yè)一直是X市的主導產(chǎn)業(yè)，這也說明X市財政收入的變化并不是因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化而引起的。通過觀察表1.4，2016年到2020年，5年間X市稅收收入增速3年出現(xiàn)負增長，2020年增速較高是受前文提到過的煤炭專項整治查補稅款及滯納金帶來的收入增加，一般公共預算收入增速也從2016年的兩位數(shù)變?yōu)?019年的個位數(shù)，若不考慮收繳違規(guī)資金，2020年增速基本和2019年持平，可見，稅收增速以及一般公共預算收入的增速都在放緩。盡管地方財政因為受到稅費減免政策的影響，收入出現(xiàn)一些負增長，但在中央的大力支持下，地方政府能仍然能夠保持相對比較平穩(wěn)的運行。表1.SEQ表4.\*ARABIC42016年-2020年X市稅收收入及一般公共預算收入增速表（單位：%）年份稅收增速一般公預算收入增速2016-0.9122017-15.3-28.420181.72.52019-1.11.220208.715.5資料來源：根據(jù)X市2016年-2020年財政預算執(zhí)行情況整理1.2.3減稅降費實施后X市財政收支缺口加大增值稅改革、個稅改革、小微企業(yè)稅收減免以及降低社保費率等一系列舉措是更大規(guī)模稅費減免的重要實現(xiàn)途徑，隨著政策的逐步實施，尤其是增值稅率、社保繳費率的下降，使X市稅收收入和社?；鹗杖胍?guī)模都在減少，二者的同時下降造成了地方財政收入的減少。受此影響，近年來X市財政收支缺口正在不斷擴大（如表1.5），缺口由2016年的138.81億元上升為2020年的212.74億元，5年間增加了73.93億元，提高了53個百分點，收支矛盾表現(xiàn)突出。在疫情防控、減稅降費帶來的減收和剛性支出的多重作用下，2020年X市的財政壓力為近年來最大，各旗縣的化債缺口高達37.3億元。當年超調(diào)市本級資金26億元用于“三保”及化債后，仍存在缺口。表1.SEQ表4.\*ARABIC52016年-2020年X市財政收支情況表（單位：億元）年份一般公共預算收入一般公共預算支出財政收支缺口2016105.05243.86138.81201771.33237.69163.36201876.2259.62183.42201979.41279.3199.89202091.68301.42212.74資料來源：根據(jù)2016年-2020年X市財政收支情況整理地方的財政收入壓力不僅體現(xiàn)在X市，從全國范圍來看，各省市也都有不同程度的表現(xiàn)。表1.6顯示的是全國31個省、市、自治區(qū)的地方稅收收入、一般公共預算收入及增速情況，在經(jīng)濟低迷及實施稅費優(yōu)惠政策的共同作用下，各地財政收入都出現(xiàn)了不同程度的增速放緩的現(xiàn)象，在2019年甚至有6個省區(qū)出現(xiàn)了收入增速的負增長，并且這些省區(qū)都屬于中西部地區(qū)。這些地區(qū)稅收收入明顯減少的原因是由于減稅政策使傳統(tǒng)行業(yè)的稅收收入減少，而新興的產(chǎn)業(yè)可貢獻的稅收收入又難以作為主導進行支撐，導致應對稅收收入減少的能力還不強。通過表1.6還可以看出，在經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、稅收占比相對較高，地方相關的分權(quán)程度相對比較低，需要的轉(zhuǎn)移支付少，實施減稅降費后，這些地方能夠利用自身的調(diào)節(jié)，以及發(fā)債來彌補整個地方的財政缺口，從而使得收支實現(xiàn)基本平衡，且有利于新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而在經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，由于地區(qū)經(jīng)濟基礎薄弱，財源有限，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次不鮮明，在地方能夠使用的財力占比中，轉(zhuǎn)移支付占比高，稅收比較低，而且財政方面的分權(quán)程度相對比較高，地方政府通過發(fā)債等行為來實現(xiàn)收支平衡的能力差。對這類地區(qū)而言，傳統(tǒng)行業(yè)的稅收降低、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、稅收貢獻較少，減稅降費直接打破了這類地區(qū)的財政收支平衡，讓地方財政收支面臨更大的挑戰(zhàn)。表1.SEQ表4.\*ARABIC62018-2019年31個省市自治區(qū)地方稅收及一般公共預算收入情況表（單位：億元）2019年2018年稅收收入一般公共預算收入一般公共預算收入增速稅收收入一般公共預算收入一般公共預算收入增速1廣東10063.9512651.531.54%9737.5112105.266.93%2江蘇7339.598802.362.00%7263.658630.165.61%3上海6216.297165.10.80%6285.047108.157.01%4浙江5898.757048.586.83%5586.636598.2113.68%5山東4849.296526.710.64%4897.926485.46.34%6北京4822.985817.10.54%4988.835785.926.54%7四川2888.744070.831.09%2819.763911.019.31%8河南2841.344041.897.33%2656.653766.0210.53%9河北2630.733738.996.41%2555.823513.868.66%10湖北2530.823388.572.46%2463.523307.081.81%11安徽2209.733182.711.40%2180.743048.678.40%12福建2208.983052.931.51%2237.423007.417.06%13湖南2061.963007.155.11%1959.672860.843.74%14遼寧1929.522652.41.39%1976.132616.089.33%15江西1747.632487.391.82%1663.152373.015.61%16天津1631.352410.4111.44%1621.892106.24-8.83%17山西1783.662347.752.40%1645.672292.722.80%18陜西1846.112287.92.00%1771.292243.1411.78%19重慶1541.222131.93-5.77%1603.032265.540.58%20云南1450.632073.563.97%1423.251991.355.74%21內(nèi)蒙古1539.692059.6910.88%1399.861857.659.07%22廣西1146.781811.897.76%1122.091681.451.11%23貴州1201.021767.472.35%1266.021726.857.00%24新疆1016.091577.633.02%1051.81531.421.43%25黑龍江921.41262.76-1.55%980.81282.63.16%26吉林797.981116.95-9.99%891.751240.892.48%27甘肅577.92850.49-2.36%610.47871.056.78%28海南653.25811.148.17%628.68752.6711.65%29寧夏267.5423.58-2.96%298.3436.521.53%30青海198.7282.253.43%205.49272.8910.84%31西藏157.52221.99-3.63%155.93230.3523.96%2減稅降費背景下X市財源建設面臨的困境及原因2.1減稅降費背景下X市財源建設面臨的困境2.1.1地方自有收入不足，財政收支矛盾突顯地方財源主要是由自有收入以及上級轉(zhuǎn)移支付組成，兩者相比較地方自有收入更為重要，這是由自有收入的更可預期性、及資金安排靈活度高的特點決定的，但其受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的制約也更大。如圖2.1所示，X市的重點稅源主要集中在煤炭開采和洗選業(yè)、電力行業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和有色金屬礦采選業(yè)，分別占稅收收入的49.5%、9.8%、6.7%、2.4%和4.8%，這5個行業(yè)占全部稅收收入的3/4，因此重點稅源行業(yè)和企業(yè)對X市的財政收入起著“定海神針”的作用。圖2.SEQ圖5.\*ARABIC12020年X市重點行業(yè)稅收收入比重圖資料來源：根據(jù)2020年X市稅務局組織收入數(shù)據(jù)整理和很多其他地市一樣，X市也存在經(jīng)濟運行質(zhì)量不高、經(jīng)濟效益不佳、財源結(jié)構(gòu)不理想的問題，三次產(chǎn)業(yè)之間發(fā)展不平衡，在當前的產(chǎn)業(yè)布局中，第二產(chǎn)業(yè)所占比重較高，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)缺乏轉(zhuǎn)型升級的動力，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相對緩慢，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，對提高稅收收入發(fā)揮的作用相對較小。這也說明X市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次、科技含量都欠缺，并且企業(yè)的創(chuàng)新能力和競爭能力都不足，X市范圍內(nèi)傳統(tǒng)制造業(yè)還需轉(zhuǎn)型升級，現(xiàn)代服務業(yè)還需加快發(fā)展，企業(yè)間也尚未形成一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈，或者是集群產(chǎn)業(yè)，這些都使得X市財源結(jié)構(gòu)單一，不盡合理，影響著X市的自有收入的增加。再看X市的支出規(guī)模，減稅降費在近些年整體表現(xiàn)為政策力度和實施力度持續(xù)加強，X市的財收增速也因此出現(xiàn)下降，但支出規(guī)模并沒有隨之減少，X市財政收支矛盾日趨緊張。2016至2020年間，X市的稅收增速、財收增速整體上呈下降態(tài)勢，財政缺口持續(xù)擴大，財政支出與收入的比值由2016年的2.4倍擴大到2020年的3.3倍，財政缺口也由2016年的138.8億元擴大到2020年的212.7億元，5年間增加了53%，人均一般公共預算收入由2016年的10034元減少到2019年的7503元，下降了25%，人均財力由2016年的14826元下降到2019年的14041元，下降了2.3%，人均一般公共預算支出由2016年的23326元增加到2019年的26395元，增長了13%。上級補貼包括稅收返回、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付由2016年的138.2億元增加到2019年的162.9億元，增幅為20%?？梢钥闯觯琗市實施減稅降費以來，減收明顯，對財政運行受到了一定影響，特別是面臨上級轉(zhuǎn)移支付補助力度的不確定性，財政預算需求與實際財力間的矛盾比較突出。2.1.2地方財源增速放緩，財政可持續(xù)性受影響大規(guī)模減稅降費短期內(nèi)會使地方財政收入減少，因為減稅降費的政策效應存在時滯，其涵養(yǎng)稅源、擴大稅基的作用還不能在未能顯現(xiàn)，短期內(nèi)地方財政收入無法快速增加，而地方的剛性支出只增不減，這就使地方政府的財政收支出現(xiàn)矛盾和壓力，產(chǎn)生了潛在的財政風險。X市2019年的一般公共預算收入約80億元，與上年相比增長了4.2%，稅收收入約55億元，比上一年下降了1.1%，而當年的財政支出為280億元，比上年增長了8.6%?？梢钥闯?，當年X市的稅收增速下降，財政收入增速上升，但支出增速是收入增速的一倍以上。當年稅收收入在GDP中的占比是6.9%，比上年低了0.5個百分點，一方面說明實施減稅降費后稅負在下降，企業(yè)的稅費成本也隨之下降，相應的，由于稅收收入的減少，財政收入也隨之減少；另一方面也說明，新常態(tài)下財政的剛性支出只增不減，在收入增速下降的情況下，財政缺口就會不斷加大，地方赤字也隨之增加，加之像防控新冠疫情這樣的應急性支出也增加了地方財政壓力。在公共財政領域內(nèi)，存在一個財政不可能三角，即在進行減稅降費的同時既要保證財政支出規(guī)模的增加，又要保證發(fā)債規(guī)模的減少，顯然這是不可能實現(xiàn)的，因此，平衡好三者的關系很重要。近年來，X市在脫貧攻堅、環(huán)保方面投入巨大，在“三?！眽毫哟?、疊加多年積累的即將到期的隱性債務，使得財政壓力進一步加大，2020年X市政府需要化解各類債務，所需本息為66.7億元，在當年一般公共預算支出中的比重是22%，在一般公共預算收入的比重是73%，這些債務的付息支出對后續(xù)財政支出產(chǎn)生一定壓力，如果管控不當，會影響財政的可持續(xù)性，甚至影響當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。因此要防止陷入“償付到期債務本息—財力下降—削弱支持經(jīng)濟發(fā)展力度—財政收入進一步下降”的惡性循環(huán)，防止出現(xiàn)財政的不可持續(xù)性。2.1.3短期內(nèi)影響X市財政收入結(jié)構(gòu)實施減稅降費后，X市的地方收入結(jié)構(gòu)也隨之出現(xiàn)了變化。表2.1反應的是2016年至2020年X市稅收和非稅收入在一般公共預算相關收入中的分布?？梢?017至2020年，在一般公共預算收入中稅收收入的比重逐年下降，共下降了8.3個百分點，在此期間，非稅收入的相關比重增加了8.3%，并且該指標明顯高于稅收增速。稅收收入的下降一方面說明減稅降費政策在X市得到了很好的執(zhí)行，另一方面也說明X市財政質(zhì)量在下降，并使財政的收入結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化，即在財政收入結(jié)構(gòu)中，稅收收入減少的同時，非稅收入呈現(xiàn)增加的態(tài)勢。在財政收入中稅收的占比很大，通常是地方財政最主要最直接的收入來源，這是由稅收的特點所決定的，其占財政收入比重的多少，成為衡量該地區(qū)財政收入質(zhì)量和可持續(xù)性性的一個重要指標，一定程度上反映了地方政府進行宏觀調(diào)控能力的強弱，以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化程度和發(fā)展走勢。因此，X市政府及財政部門應關注這一趨勢，避免短期內(nèi)非稅收入的快速增長給地方財政可持續(xù)性帶來的風險。表2.SEQ表5.\*ARABIC12016-2020年X市稅收收入、非稅收入占一般公共預算收入比重情況表（單位：%）年份稅收收入占一般公共預算收入比重稅收增速非稅收入占一般公共預算收入比重非稅增速201662.7-0.937.343.4201773.7-12.326.3-50.1201873.11.726.95%201969.4-1.130.618.5202062.48.734.630.7資料來源：根據(jù)2016-2020年X市財政預算執(zhí)行情況相關數(shù)據(jù)整理將減稅降費影響收入結(jié)構(gòu)這一問題放在全國范圍看，從表2.2中可以反映出2018至2020年全國范圍內(nèi)地方稅收收入、非稅收入的增速變動情況及在地方一般公共預算收入中的所占比重情況。其中，一般公共預算收入中的非稅和政府性基金所帶來的收入以及國有資本經(jīng)營相關的預算收入均屬于地方非稅收入的范圍。可以看出，這三個非稅指標的增速整體上呈正向增長，而地方的稅收收入增速整體是下降的。再看表2.2中的第5和第6列數(shù)據(jù)，第5列數(shù)據(jù)呈逐年下降，第6列數(shù)據(jù)逐年上升，能夠說明在稅收增長相對比較緩慢的時候，非稅收入總體上會出現(xiàn)增長，成為支撐地方收入的來源。減稅降費落地后，雖然稅收收入和非稅收入都在下降，但從交易成本或征管約束方面看，相對于稅收收入，在短期內(nèi)，非稅收入能更快的增加地方收入，且實施成本相對較小，因此，此時地方政府更多會選擇提高非稅收入來增加地方收入，這對地方財政的收入結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，而且這種收入不太穩(wěn)定，會對地方財政的長久性帶來風險。表2.SEQ表5.\*ARABIC22018-2020年全國范圍內(nèi)地方稅收、非稅收入增速變動及比重表

（單位：%）年份地方稅收收入增速地方一般公共預算內(nèi)非稅收入地方政府性基金收入地方國有資本經(jīng)營預算收入地方稅收占地方一般公共預算收入的比重地方非稅占地方一般公共預算收入的比重20188.3%-3.72%23.817.877.58%22.42%20191%9.80%12.647.276.16%23.84%2020-2.3%2.6%11.728.174.58%22.42%資料來源：根據(jù)2018—2020年全國財政收支情況的相關數(shù)據(jù)整理表2.3反映的是2018年至2020年3季度地方在落實減稅降費政策時的相關審計情況，從審計結(jié)果來看，地方政府有增加非稅收入的動機。審計署在審計相關的地區(qū)和部門落實減稅降費政策情況時認為，被審計地區(qū)或部門總體上都能很好的執(zhí)行減稅降費相關政策，但同時也發(fā)現(xiàn)，部分被審計的地區(qū)或部門還出現(xiàn)費用轉(zhuǎn)嫁，或是存在行業(yè)協(xié)會違規(guī)收取費用的現(xiàn)象。2018年審計查出的地方違規(guī)取得非稅收入的金額為107.67億元、2019年為84.56億元，2020年1至3季度為2.59億元。說明在財政部門已經(jīng)向社會公布政府性基金目錄的情況下，各地違規(guī)收取非稅收入的現(xiàn)象仍屢有發(fā)生。這也是地方非稅收入增加的一個原因。與稅收比較而言，地方政府在非稅收入方面的征收標準和管控權(quán)較大，因此也更方便通過提高非稅來獲得更多的財政資金，這有悖于減稅降費的初衷。表2.SEQ表5.\*ARABIC32018年-2020年3季度地方落實減稅降費政策相關審計情況（單位：億元）時間違規(guī)收取應減免費用、轉(zhuǎn)嫁費用應減免未減免房租、擔保費違規(guī)開展中介服務、違規(guī)收取中介費協(xié)會依托行政權(quán)力違規(guī)收費違規(guī)收取或未及時清退各類保證金壟斷經(jīng)營、攤派、評比達標等違規(guī)收費小計全年合計2018年1季度0.139-0.688-17.451-18.2782018年2季度3.4506.120-9.5702018年3季度1.960-4.380-23.070-29.4102018年4季度0.445-0.872-48.5100.58650.412107.672019年1季度3.180-0.311-9.070-12.5612019年2季度3.820-0.678-48.850-53.3482019年3季度2.337-2.0300.003--4.3702019年4季度13.587-0.5540.136--14.27884.562020年1季度1.610-0.191--0.2592.0602020年2季度0.0930.0220.0130.019--0.1482020年3季度0.0460.0630.0160.262--0.3862.59資料來源：根據(jù)審計署2018年-2020年1-3季度《國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果公告解讀》中的相關數(shù)據(jù)整理2.2減稅降費背景下X市財源建設面臨困境的原因2.2.1地方稅結(jié)構(gòu)不健全導致X市自有收入不足營改增以后，地方主體稅種營業(yè)稅消失了，地方稅體系變得非常脆弱，在目前的稅收分配格局下，如果中央和地方對增值稅收入各享50%，地方政府的稅收比重就會出現(xiàn)下降，若在地方支出責任及其他條件與之前保持不變的情況下，就會給地方財力帶來嚴重的沖擊，從而影響地方政府職能的有效發(fā)揮。加之持續(xù)性的稅費減免，“減稅”“降費”政策效應疊加使得地方政府財政收入大幅削減，收入增速逐年下降。2019年X市共計稅費減免18.53億元，在當年GDP中的占比是2.3%，在當年一般公共預算收入中的比重是23%，X市政府開始將共享稅收入以及上級轉(zhuǎn)移支付作為地方財力的主要支撐，因此，加快健全地方稅體系勢在必行。地方稅是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱和保證，也是地方財政的重要組成部分，健全和完善地方稅體系可以更好的適應地方發(fā)展需要，增強地方政府財力、保障地方公共服務的需要，這既是理順政府間財政分配關系，進一步完善現(xiàn)代稅收制度的必然要求，又是緩解地方財政收支矛盾，提高“三?！蹦芰椭卫硇艿默F(xiàn)實需要。一方面，由于地方缺少主體稅種，用增值稅等分享部分補齊取消營業(yè)稅帶來的缺口變得十分困難，地方可支配收入受到相當大的沖擊。為緩解地方特別是基層財政的收支矛盾，2019年10月，國務院頒布了《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》，雖然繼續(xù)執(zhí)行增值稅對半分成、實行增值稅留抵退稅制度、后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，但短期內(nèi)仍無法健全地方主體稅種，地方財源結(jié)構(gòu)及財收仍面臨挑戰(zhàn)。在目前地方缺少主體稅種的情況下，這個方案保持了現(xiàn)有財力格局的總體穩(wěn)定，但從長遠來看仍然是權(quán)宜之計，只有加快健全和完善地方稅體系才是治本良方。另一方面，減稅的政策優(yōu)惠主要聚焦在增值稅、企業(yè)所得稅、契稅、土地增值稅、個人所得稅等幾個主要稅種上，這對X市稅收的增加也造成了影響。當前，受疫情影響，國際國內(nèi)經(jīng)濟尚未走出低迷，在疫情防控常態(tài)化的今天，地方政府仍需拿出數(shù)量相當?shù)膶ｍ椯Y金用于疫情防控，加之“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鞯男枰琗市政府尤其是基層旗縣政府在財政收支矛盾加大的情況下，地方的積極性受到了嚴重影響，在財力不足的情況下，部分政策措施將會難以落實到位，“三?！币矔艿接绊憽Ｒ虼恕笆奈濉睍r期，要按照中央統(tǒng)一部署，積極推進央、地間財稅制度改革，加快健全地方稅體系，盡快實現(xiàn)突破。2.2.2財權(quán)事權(quán)不匹配疊加到期債務影響財政可持續(xù)發(fā)展落實減稅降費政策后，地方政府的支出并沒有隨著收入的減少而減少。近幾年，中央財政、地方財政的共享稅收入比例幾乎持平，但是地方在支出方面的比重持續(xù)增加，目前已經(jīng)高達85%王振宇.財權(quán)與事權(quán)不匹配新一輪財稅體制改革要以分稅制為前提[J].環(huán)境經(jīng)濟，2018年第3期：42-45，從中不難發(fā)現(xiàn)，事權(quán)增加導致地方政府剛性支出增加。在地方政府體系中，由省到市再到縣，財權(quán)與事權(quán)的不匹配程度越來越高，基層財政困境更為嚴峻。當前基層政府承擔了60%-70%的支出責任，主要包括社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水和節(jié)能環(huán)保等，這些支出項目剛性大，并呈逐年增加的態(tài)勢，“小馬拉大車”使得基層財政壓力更加巨大。由于財權(quán)事權(quán)的不匹配，地方政府在減收的情況下，仍要承擔更多事權(quán)，這就會造成收入與支出的不平衡，且這種不平衡呈現(xiàn)出從上到下逐級加劇的特點，這也是造成X市財政缺口加大的一個原因王振宇.財權(quán)與事權(quán)不匹配新一輪財稅體制改革要以分稅制為前提[J].環(huán)境經(jīng)濟，2018年第3期：42-45減稅降費后，X市還面臨舉債政策收緊及償債到期導致的債務加大風險，地方政府發(fā)行債務，雖然可以在短期內(nèi)緩解財政的支出壓力，但也給政府償債埋下了新的隱患。2020年X市政府需要化解各類債務，所需本息償還的金額為66.7億元，占當年一般公共預算收入的73%。新《預算法》出臺后，對地方政府發(fā)債方面做了具體規(guī)定，包括舉債方式、規(guī)模，再用發(fā)債的方式解決財政缺口已經(jīng)受限，因此，X市財政收支矛盾也在增加，可持續(xù)性受到影響。2.2.3財政自給率低，尋求更多收入來源減稅降費執(zhí)行后，X市的收入規(guī)模以及收入增速都在下降，收入整體出現(xiàn)回落，2016年至2020年，X市的財政自給率（也稱財政收支平衡率）財政平衡率，是一般公共預算收入對支出的覆蓋情況，表明財政缺口的大小，該指標越低代表地方政府對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越高，平衡財政收支的能力越差，反之亦然。呈逐年下降，該指標的下降說明X市依靠自身財力滿足支出的能力在減弱，地區(qū)財政狀況在變差，當前地方財政承受著越來越大的壓力。這一點從X市預算執(zhí)行情況也可以看出，2020年X市財政支出壓力巨大，當年財政收入是91.7億元，支出是304.4億元，支出是收入的3倍以上，當年12個旗縣中的8個旗縣在“保民生、保工資、保運轉(zhuǎn)”方面投入的資金以及部分化債資金，是需要通過超調(diào)市本級資金來保障的，旗縣超調(diào)了26億元，加上市本級自身支出需求，2020年在資金調(diào)度方面表現(xiàn)出前所未有的壓力。與此同時，X市化解債務的壓力還在進一步加大，2020年政府需要化解各類債務，所需本息償還的金額為66.7億元，其中市本級需要償還的金額為2.6億元，旗縣需要償還的金額為61.1億元，而當年旗縣僅能拿出23.8億元來化解各類政府債務，支出缺口高達37.3億元。在自有收入不足的情況下，X市政府一方面需要依賴上級的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，另一方面需要尋求更多的增收渠道，在地方稅收能力不足時，政府會傾向通過增加非稅收入來緩解支出壓力財政平衡率，是一般公共預算收入對支出的覆蓋情況，表明財政缺口的大小，該指標越低代表地方政府對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越高，平衡財政收支的能力越差，反之亦然。表2.SEQ表5.\*ARABIC42016年-2020年X市財政收支情況表（單位：億元）年份一般公共預算收入一般公共預算支出財政自給率2016102.05243.8643.08%201774.33237.6931.27%201876.2259.6229.35%201979.41279.328.43%202091.68304.4230.12%資料來源：根據(jù)2016年-2020年X市財政收支情況整理（注：財政自給率=一般公共預算收入/一般公共預算支出）

3減稅降費背景下加強地方財源建設的應對之策3.1完善地方稅收結(jié)構(gòu)，促進地方財源建設3.1.1加快培育地方主體稅種營改增后，地方政府的財權(quán)、事權(quán)不匹配問題更加凸顯，造成地方財政自給資金入不敷出。因此，要加緊構(gòu)建地方稅體系，并使之不斷完善，更為重要的是要合理確定地方層面的主體稅種，這樣不僅有利于形成良好的、公平的稅收環(huán)境，并能優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，同時也有利于地方政府將事權(quán)與財權(quán)進行合理匹配。各地應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際，選擇適合當?shù)氐?，能最大程度增加當?shù)刎斦杖氲亩惙N作為主體稅種，但要保證確定的主體稅種要滿足以下條件：一是征收較為簡便且收入來源較為穩(wěn)定的；二是應選擇稅基寬且流動性較低或無流動性的稅種較為簡便；三是與區(qū)域發(fā)展具有密切關系，交由地方政府征管效率較高的稅種；四是稅源在全國分布比較均衡；五是選擇具有受益稅性質(zhì)的稅種，稅種的使用范圍和方向必須事先明確，更直接體現(xiàn)稅款的繳納與受益之間的關系。基于此，各地可根據(jù)實際考慮將房產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)保稅等稅種作為地方的主體稅種，或可參照國際經(jīng)驗探索開征新稅種，如與地方消費水平直接掛鉤的地方銷售稅，嘗試打造地方主體稅種。3.1.2合理設置共享稅的比例如何劃分央、地財政收入，一直是我國在推進財稅體制改革過程中的一項重點任務。目前，我國的稅制結(jié)構(gòu)和央地收入分配，主要還是以共享稅為主體的，其中，增值稅對半分成、企業(yè)所得稅則主要通過六四的形式分成，由于營改增政策的推廣，取消了地方政府中的營業(yè)稅，因此，地方缺乏獨立、穩(wěn)定的主體稅種。共享稅中，地方政府的分享比例偏低，主要表現(xiàn)為增值稅的分配比例，導致地方稅收收入大幅下降。從省與市縣的稅收留成進行分析，絕大部分的省份都進行了分散稅源和收入不大的地方稅種，比如房產(chǎn)稅、城建稅、印花稅等歸市縣管理，這些稅種的特點是收入規(guī)模較小，短期內(nèi)無法滿足地方政府的支出需求，如果轉(zhuǎn)移支付不到位，地方財政就不能承擔因為事權(quán)擴大導致支出增加的那部分費用。對此，在繼續(xù)鞏固地方既有的稅收格局之外，可尋求其他方向來增加地方的財力，從而化解地方財政收支矛盾。一是在現(xiàn)有收入格局保持不變的條件下，進一步科學合理的設計增值稅、個人所得稅和企業(yè)所得稅等主要稅種在央地的分享比例，比如目前采取對半分享的增值稅，及“六四分享”的企業(yè)所得稅，應適當將分享比例再向地方傾斜，根據(jù)地方政府財權(quán)，科學的劃分地方政府應承擔的事權(quán)及財政支出事項，完善事權(quán)和財權(quán)平衡的財政制度。二是分享共享稅種后，省與市、縣財政再根據(jù)不同稅種從中按比例劃分收入，實際到市、縣兩級政府手里的收入就非常有限。建議調(diào)整共享稅在省與市、縣的劃分比例，將共享稅收入比例更多的傾向于基層，從根本上解決財力缺口問題，滿足基層財力的需求。同時也要注意調(diào)整好分享比例，最大限度保證各級地方財政收支平衡。三是建議把原屬于中央稅的車輛購置稅，改為央、地"五五分成"的共享稅。由于汽車行業(yè)是我國經(jīng)濟的一個重要支柱，對上游產(chǎn)業(yè)、下游產(chǎn)業(yè)也起到了很強的帶動作用，在車購稅收入方面，2019年全國完成了接近3500億元的稅收，如果按照該收入的一半來分享，地方政府將會分享到接近1750億元的收入。在我國，汽車銷量未來還有很高的增長空間，若改為共享稅可使地方政府增收明顯。當前，在汽車產(chǎn)銷中應納的稅種主要有，企業(yè)所得稅、增值稅、車購稅、消費稅和車船使用稅，其中前兩種稅是央地共享，中間兩種稅是中央稅，只有最后一個稅種屬于地方稅，但由于比重較小，地方政府從中不能獲取較大的利益，但是在這種情況下仍然需要承擔著交通擁堵和基礎設施建設的成本，若將車購稅劃分為央地共享稅，將有利于調(diào)動地方政府解決交通擁堵、停車難、城市道路改造以及充電樁等基礎設施的建設的積極性，這樣不僅可以減輕地方關于交通支出方面的壓力，還可以在城市交通、汽車工業(yè)兩者間的均衡發(fā)展起到推動作用。此外，還可以考慮擴大資源稅對征收范圍、提高計價標準等，讓其作為地方稅收的一個重要來源，且比較適用于資源集中的中西部省份。3.1.3構(gòu)建“雙主體”稅制模式當前我國的稅制結(jié)構(gòu)設計的還不夠平衡，表現(xiàn)為增值稅占比很大，因此受到各方的普遍關注，增值稅作為各級財政收入的主要來源和企業(yè)的主要經(jīng)營成本，成為財稅部門監(jiān)管的重點。雖然多次下調(diào)增值稅稅率，但其在全部稅收中的占比還是偏高，根據(jù)相關測算，2019年增值稅在總稅收中的占比高達39.5%，個人所得稅占比僅為3.6%。增值稅一稅獨大在合理性與穩(wěn)定性方面影響了稅制結(jié)構(gòu)，使市場資源配置功能難以有效發(fā)揮。個人所得稅在以下方面可以很好的發(fā)揮作用，即調(diào)節(jié)收入分配、減少收入差距、擴大中等收入階層和籌集財政資金，然而，個稅在全部稅收中占比卻偏低，2019年其占GDP的1.1%，在發(fā)達國家的整個GDP中，個人所得稅占比6%，而這個數(shù)字在我國還較低，這不利于擴大中等收入階層的規(guī)模，也不能更好的帶動消費。在當前這種稅制結(jié)構(gòu)下，需要打破這兩種稅的比例，在稅制結(jié)構(gòu)的設計上要建立一種“雙主體”的稅制模式，使增值稅和個人所得稅共同擔負起增加收入的重任，既可以滿足供給側(cè)改革，又對地方財政收入格局進行了合理分配。3.1.4加快消費稅收入劃分改革消費稅作為我國第三大稅種，其籌集財政收入的能力較強。2019年，消費稅收入在全部稅收中的占比是8%?！盃I改增”實施后，在地方層面尚未確定主體稅種的過渡時期內(nèi)，可以考慮讓消費稅承擔央地共享稅，以此擴大地方財政收入，通過征管可控的措施，逐步后移征稅環(huán)節(jié)，實現(xiàn)生產(chǎn)進口環(huán)節(jié)向終端零售消費環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，最后穩(wěn)步下劃給地方。如果將消費稅的全部收入讓與地方，不僅可以增加地方財政收入，還可以彌補因汽車、成品油消耗量大帶來的交通擁堵和空氣污染的治理成本。3.2健全地方財政管理體制，保障地方財源建設3.2.1明確政府間事權(quán)和財權(quán)的劃分面對地方政府的財政壓力，從長遠看，中央還要根據(jù)實際，搭建一種財權(quán)與事權(quán)相匹配、相適應的制度體系，明晰央地政府間的支出責任，并根據(jù)事權(quán)調(diào)整財權(quán)的劃分。以受益范圍為基礎，對不同層級政府的支出責任進行科學合理的劃分，對于對全國受益的公共物品和地方受益的公共物品，分別由中央和地方提供，盡量減少央地兩者都受益的一些事權(quán)，對于一些支出責任上級應該收回，同時也收回相應的財權(quán)，盡量給地方政府更多的權(quán)利決定本級事務。針對在科技以及教育等領域上已經(jīng)劃出的權(quán)責方面，還應明確在公共服務領域中，央地間的事權(quán)責任與財權(quán)界限，使中央政府提供相應資金來保障基本公共服務的均等化。從地方各級政府角度而言，還要確保事權(quán)清晰，確定不同層級政府在支出方面的責任，省級以下的各級地方政府要根據(jù)明確的事權(quán)制定具體的支出責任清單，并根據(jù)清單規(guī)范財政支出，以此提升地方政府化解財政風險的能力。3.2.2科學合理安排預算，健全預算執(zhí)行約束制度面對日趨嚴峻的財政運行壓力，地方政府通過強化預算對財政支出的約束機制，合理安排支出規(guī)模在一定程度上能夠緩解財政收支矛盾。在強化預算執(zhí)行方面，地方要制定合理的收支預算，使預算安排與地方的減稅降費相適應，與地方經(jīng)濟發(fā)展相適應。中央政府和各級地方政府要開始有過緊日子的意識，嚴格控制與三公方面的經(jīng)費，減少政府日常運轉(zhuǎn)中的支出，杜絕一些無效甚至是低效的項目支出。同時，在預算績效管理方面，以支出要問效，無效要問責為原則健全制度，要符合實際的、科學合理的安排當?shù)仡A算，支出方面要按預算嚴格執(zhí)行。在預算執(zhí)行效率如何提高方面，一是建立預算執(zhí)行體系，對于財政部門而言，必須進一步改善預算批復效率，為促進資金支付轉(zhuǎn)移提供一定的保障；二是要改善預算執(zhí)行效率，財政部要對預算單位進行科學合理的監(jiān)督與管理，確保他們能夠結(jié)合相應的計劃，遵守相應的制度，貫徹落實用款計劃，若執(zhí)行速度比較慢，那么需要及時的對資金用途進行調(diào)整，必要的情況下，也可以直接將資金收回；三是打造完善且健全的預算約束制度，從根本上防止出現(xiàn)不良行為，比如挪用公款等等，盡量減少追加支出；四是強化管理財政暫付款的力度，對其增加速度進行嚴格的管理，對存量進行全方位清理。在優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)方面，進行合理的統(tǒng)籌規(guī)劃，將財力用在一些關鍵環(huán)節(jié)上面，對于重大項目要加強評估，制定短、中、長期的資金使用方案，打破年度預算，構(gòu)建跨年度的預算平衡，實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展。3.2.3盤活存量資金資產(chǎn)，提高資金使用效率在執(zhí)行預算時，往往會也有一些問題，比如追加支付金額比較高，資金的使用不夠科學有效等等。針對這些問題，有必要的科學合理的使用財政資金，并使其使用率上升。一是盤活存量資金。地方財政部門通過對各部門閑置資金進行收繳，統(tǒng)籌使用，對與發(fā)展需求不匹配的支出、低效的支出、重復性支出進行及時的動態(tài)調(diào)整，減少政府非必要投資，確保錢花在刀刃上；二是對存量資產(chǎn)進行盤活，對國企以及行政事業(yè)單位而言，采取多元化的方式處