調研報告：政府投資項目招投標存在的問題及建議

調研報告：政府投資項目招投標存在的問題及建議政府投資項目招投標審計是對政府投資項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理、材料設備采購等招標投標活動的真實性、合規(guī)性進行審查、監(jiān)督，是審計機關依法開展政府投資項目審計中的一項重要內容。根據(jù)參與多個政府投資項目審計經驗，總結出目前政府投資項目招標投標中存在的主要問題及相關建議。一、招投標過程中存在的主要問題（一）投標單位不規(guī)范。一是借用資質。有些投標單位不具備要求的施工資質和能力，就借用別的施工企業(yè)資質，中標后再轉包或分包，獲得工程利益，使工程項目質量得不到應有的保證。如有些工程中標后，施工現(xiàn)場負責人與中標單位根本就沒有勞務關系，實際施工的人員無規(guī)范管理、無施工資質，無法保證工程質量。二是圍標、串標。投標單位互相串通，彼此達成協(xié)議，出現(xiàn)陪標、大家輪流中標的現(xiàn)象或借機抬高標價，損害國家和社會的利益，削弱、限制了正當?shù)母偁帲拐型稑肆饔谛问健Ｈ绮糠止こ掏稑藭r，有些投標單位報送的投標書中文書格式構成、關鍵項目報價雷同或者差錯一致。三是一些投標單位為迎合招標單位利益與招標單位串通壓低標底或攔標價，不惜以低于成本價中標。中標后，再通過設計變更或現(xiàn)場簽證單增加工程造價。如有些施工單位中標后，在實際施工時不斷發(fā)生設計變更，但卻沒有執(zhí)行完整的變更程序，而是以現(xiàn)場簽證單替代，導致后期結算時，結算工程價遠遠超出中標價。（二）建設單位借口規(guī)避?！墩袠送稑朔ā穼攲嵭姓袠税l(fā)包的工程項目有明確的規(guī)定。但一些工程項目的建設單位和主管部門為了自身利益，經常采取種種借口規(guī)避招標。主要表現(xiàn)有：1、以時間緊迫為借口規(guī)避招標。這類工程多為“形象工程”等指令性項目，比較典型的就是各種迎檢工程，如創(chuàng)衛(wèi)生城市綜合整治工程、迎國慶等節(jié)日整治工程等。2、以集體決策為幌子規(guī)避招標。一些項目單位以行政會議、黨內會議或聯(lián)席會議的形式確定施工單位。主要集中表現(xiàn)為某些市政工程由于時間緊，各部門采取聯(lián)席會商的形式，將工程直接發(fā)包給某些國有施工單位。3、鉆法律法規(guī)的空子規(guī)避招標。一些單位想盡辦法將一些工程項目戴上搶險工程、安保工程、外商投資工程的“帽子”，以規(guī)避招標。尤其是如今盛行的PPP項目，有些項目直接以競爭性談判或磋商的方式，確定社會合作方。4、通過肢解工程來規(guī)避招標。一是隱瞞工程量，騙取議標報批；二是將一項目分解成若干小項目報建；三是申報項目只報主體，不報配套及其他專業(yè)項目。我們在審計時發(fā)現(xiàn)有些項目結算工程范圍、工程量與招投標文件不一致，施工期間也沒有發(fā)生設計變更，糾其原因主要是建設單位在招標時未將所有施工項目編入招標工程量清單。（三）運作過程弄虛作假。有一些工程項目，迫于《招標投標法》的規(guī)定，進入了招標投標的程序，但在實際運作中弄虛作假,招標投標成了掩人耳目的走過場。其弄虛作假的方式主要是：1、內定外陪。即項目單位在招標前與擬投標的施工企業(yè)私下接觸，先從中選定中標企業(yè),然后內定的“中標企業(yè)”再串通其他幾家企業(yè)做陪標對象。如在查閱相關工程資料時，我們發(fā)現(xiàn)在項目尚未招投標或簽訂合同時，有些施工的前期內容包括場地平整、土方開挖等已由后來的中標（合同）單位實施。2、暗中偏袒。有的項目單位為了把工程發(fā)包給自己選中的企業(yè)，制定招標文件時暗中偏袒，設立一些其他企業(yè)難以跨越的門坎,使招標條件有利于某一投標人。如有些項目單位在招標文件中設置明顯高于該項目的施工標準或資質要求，或者在文件中特定某些獎項要求。3、偷梁換柱。即未按招標文件和中標人的投標文件訂立合同。包括招標人投標人就合同標的、價款、質量進行再次談判，雙方訂立的合同不符合招標文件和中標人投標文件實質性內容。比較典型的:一是中標后，招標人再要求總價下??；二是雙方就投標文件中的某些價款再進行談判，將主材價格由固定單價變?yōu)樾畔r或將某項施工內容由清單報價變?yōu)闀汗纼r等等。（四）招標代理機構疏于監(jiān)管。一是招標代理機構執(zhí)業(yè)人員缺乏綜合素質，一些代理人員的服務只限于“跑腿”，忽略了招標代理的造價咨詢服務，部分代理人員流動性太大，根本不懂招投標的工作流程，工作中常出現(xiàn)錯誤。二是招標代理機構職業(yè)缺乏誠實信用。為了能承攬項目，一些代理機構，不依法代理，過于迎合招標人的要求，幫助招標人規(guī)避公開招標，肢解發(fā)包，虛假招標。最突出的表現(xiàn)就是招標文件、評標辦法、評標報告等重要資料從其他項目中拷貝過來，沒有針對代理項目的特點，導致了招標文件、合同編制過程中存在缺陷。其次是私下將有關情況泄漏給特定投標人，或者協(xié)助特定投標人撤換標書，更改標價，向特定投標泄漏標底等秘密信息。二、相關建議（一）建立市場準入和清出制度，對達不到規(guī)定要求以及有違法違規(guī)行為的企業(yè)和專業(yè)技術人員，堅決依法予以降級或清出建筑市場。對有假借資質、違規(guī)掛靠、違規(guī)轉包以及在招投標活動中有其它不良行為的企業(yè)和人員列入黑名單，使這些企業(yè)或人員在市場準入時受到限制，以加大違法違規(guī)的成本，利用經濟手段強化準入管理。（二）加強法制教育。對各方參與招投標工作人員加強法制教育，使他們執(zhí)法懂法，守法用法，自覺運用法律約束自己，警鐘長鳴。（三）加強監(jiān)管機構建設，實施有效監(jiān)督。要發(fā)揮招標投標管理機構的宏觀管理職能，依法查處招標活動中的包括不正當競爭的違法行為，保證招投標工作的依法進行。監(jiān)察部門要實施駐場監(jiān)督，對招投標各個環(huán)節(jié)存在的問題，依法追究當事人的紀律法律責任。要進一步明確招投標辦與建管部門的責任，跟蹤管理，保證招標的法律效力和嚴肅性，嚴防在建設工程項目中出現(xiàn)不響應招投標文件、轉包、違法分包、違規(guī)變更設計等違法違規(guī)問題。（四）對招標代理機構實行動態(tài)