生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目風險分配基本框架施工方案

生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目風險分配基本框架施工方案項目風險因素識別與分析1、投資估算風險投資估算風險是指因投資匡算不準確，或沒能完全覆蓋項目初期的投資成本，導致項目實際建設投資成本超預算，項目被擱置或是需要追加資本金。本項目建設不涉及到前期征拆工程，投資估算風險較小。項目建設過程中，按照每半年進行一次投資匡算，合理對資金需要作出安排和規(guī)劃，如因投資各方或雙方因素導致投資估算增加的，由各投資方或雙方增加投資金額。2、資金風險擬建項目投資規(guī)模較大，資金供應不足或者資金來源中斷導致項目施工工期拉長。擬建項目中，社會資本出資2888萬元，外部融資35750萬元。本項目對社會資本的資金實力和融資能力考察較大，社會資本資金不雄厚，或融資能力太弱，會在項目建設過程中面臨資金鏈中斷、融資等風險。為避免資金風險發(fā)生，建議在資格審查中重點考察社會資本的資金實力和融資能力，設置較高的門檻，同時提高本項目的履約保證金金，規(guī)避因投資人不按照合同規(guī)定期限出資或融資。3、施工技術風險施工技術風險主要指因施工圖未按照最新建設標準《城市生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準》（建標［2001］213號）建設，未參考《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》中技術標準實施，或施工單位未按照施工圖操作所產(chǎn)生的風險。本項目涉及到了焚燒、機械傳動、尾氣處理、滲濾液處理、發(fā)電等多個學科，技術指導人員綜合素質(zhì)要求較高。建議采用公開招標方式采購施工方、設備供應商和設備安裝方，最大程度減少施工技術風險。4、完工風險對項目公司來說，在工程建設獲得批準并進入營建階段所面臨的最大風險便是工程能否順利完工。工程能否順利完工，決定著項目能否按期投入運營。因此識別這類風險并進行有效管理也顯得相當重要。完工風險包括工程不能完工風險、成本超支風險和完工遲延風險。（1）不能完工風險由于項目選址不當，施工條件不夠滿足，使用了復雜的技術工藝，工程設計不合理，工程施工過程中變更設計方案，項目發(fā)起人和工程總承包商技術能力和經(jīng)驗不足以及其它一些原因，項目到交付時間無法完工，達不到預期標準甚至根本無法投運，其后果可能導致發(fā)起人和債權人不得不放棄該項目。（2）完工遲延風險由于通貨膨脹、建筑和設計等承包商技術不過關、經(jīng)驗不足、建筑材料和設備不能及時取得或者勞動力來源得不到保障，以及其它一些原因，導致項目不能按照預計的時間完成從而使項目發(fā)起人和債權人遭受完工遲延風險。工程遲延使建設期融資本息以及其它費用增加。同時，由于項目不能按時投入運營，預期的項目利潤也不能按計劃取得。延期過久，勞動力和原材料因通貨膨脹其成本也會大大提高，這將會嚴重影響項目的經(jīng)驗效益，造成超支。（3）成本超支風險成本超支風險是指項目工程在建設期間的費用超過了預計。遲延完工、通貨膨脹、匯率波動、利率變化以及環(huán)境和技術方面產(chǎn)生的問題都可能造成此風險。由于項目運營費用和還貸資金的來源基于預計的項目收益，成本超支便給項目帶來嚴重后果，除非超支費用有資金來源，否則這個項目很可能半途而廢或不能按期產(chǎn)生償還項目債務的資金流量。5、原材料采購價格波動風險原材料包括項目在工程建設期使用的建筑材料和運營后需要的原料，如水、氣、電、油、煤、化學品、鋼材、水泥、石灰石、活性炭、除塵器濾袋、固化飛灰用鰲合劑等。由于本項目投資大、回收期長，項目預算時的預計的原材料價格，可能受經(jīng)濟波動等因素造成成本增加，使得實際收益低于預期。6、組織結構及內(nèi)部管理風險項目公司由于內(nèi)部組織結構不合理、分工不明確、工作人員業(yè)務操作能力低和管理協(xié)調(diào)機制缺乏導致項目運營過程中管理成本高，嚴重影響到項目正常運營。本項目運營成本除了外購原材料和動力燃料外，還有工資福利、設備維修、日常管理、廢棄物處理費等。運營風險考察的是投資人的成本控制能力和風險管理能力，建議本項目采購環(huán)節(jié)中重點考察投資人的運營水平和管理能力。7、運營維護風險項目運營過程中，由于運營商的疏忽，發(fā)生重大經(jīng)營問題，如燃料（垃圾）供給不上、設備安裝和使用不當、產(chǎn)品或服務質(zhì)量低劣、發(fā)生重大工傷事故以及職工隊伍混亂等等，將致使項目達不到預期運營指標。這些問題如不妥善處理，可能使項目無法按計劃運營，最終影響債權人和項目發(fā)起人的利益。運營指標一般由政府或有關主管部門具體規(guī)定，通常包括如下內(nèi)容：采用的工藝、技術設備是否先進、適用，價格是否合理，是否符合國家的技術政策和產(chǎn)業(yè)政策；引進的技術和設備是否符合國情，引進技術后有無消化吸收的能力；資源利用是否節(jié)能、高效，是否符合政府的能源政策；技術引進和設備進口，是否屬于重復引進；人員培訓和教育是否充分、到位。8、垃圾供應不足垃圾量是保證綜合處理廠正常運營和達到預期財務指標的關鍵，直接影響項目公司的上網(wǎng)售電收入和垃圾處理服務費收入，垃圾處理量低于垃圾焚燒爐的最低設計量，將會影響焚燒爐的使用壽命。政府方作為項目服務區(qū)內(nèi)垃圾收集主體，需要按時收集服務區(qū)內(nèi)的垃圾，并保證每天最低垃圾需求量。9、發(fā)電量評估準確性風險本垃圾焚燒發(fā)電項目的發(fā)電量取決于所供應的許可垃圾的數(shù)量和質(zhì)量、焚燒工藝的效率和可用率、外部供電網(wǎng)絡的可靠性和供電價格。如果發(fā)電量遠遠低于先前的預測，項目就不能按預期的標準生產(chǎn)電量和提供服務，就不會有足夠的現(xiàn)金流量支付經(jīng)營費用，提供利潤和償還債權人本息。因此，發(fā)電量估計是否準確，對于項目融資的成敗至關重要。10、財務風險財務風險是指因融資結構、融資期限安排不合理，項目出現(xiàn)資金缺口，導致項目公司無法到期償還債務。通過現(xiàn)金流測算，項目的收入可以覆蓋經(jīng)營成本和財務費用，不存在流動性缺口，只要不存在政府信用風險，有效控制運營成本和防范風險，財務風險在可控范圍之內(nèi)。11、政策風險政策風險是指因政策變動對項目的收益產(chǎn)生影響。比如環(huán)保部門為了提高該處環(huán)境質(zhì)量，修改原來的有關法規(guī)，提出更為嚴格的污染控制要求，使得煙氣、飛灰、廢水的處理系統(tǒng)在新標準條件下變得更為復雜，原有的系統(tǒng)需要增加、改造、拆遷。此外政府對上網(wǎng)電價的補貼、增值稅優(yōu)惠政策的取消、項目無償用地性質(zhì)的改變等等，這些風險多來源于政府領導班子更迭、政府宏觀規(guī)劃、社會經(jīng)濟需要等因素，由于政策的改變，增加項目公司的成本或是減少項目公司的收入。12、社會風險社會風險指發(fā)生罷工、戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、民眾鬧事等事件。本項目距離市中心5公里，會引發(fā)“鄰避現(xiàn)象”，民眾反對在其周邊建設危害性的工廠。如果由于項目公司對污染氣體和廢棄物的處理不當，招致公眾的投訴，將會影響到項目公司正常運營。建議項目公司嚴格控制污染物排放標準，環(huán)保部門制定嚴格有效的監(jiān)管措施，將煙氣在線監(jiān)測系統(tǒng)與保監(jiān)測中心互聯(lián)，實現(xiàn)對其煙氣排放進行24小時實時監(jiān)測。13、競爭性風險垃圾焚燒處理廠項目完成建設投入運營后，在特許期內(nèi)，如果項目經(jīng)營收益可觀，當?shù)卣蚱渌苓叺胤秸僭谕粎^(qū)域建設或許可建設與該項目同樣性質(zhì)的項目，勢必使本項目的處理量減少，從而給項目公司帶來收益風險。14、環(huán)境風險垃圾在焚燒所產(chǎn)生的燃燒產(chǎn)物當中，含有大量的污染物。如粉塵、重金屬、有毒廢氣、酸性氣體、惡臭等。這些污染物對周邊的居民和動植物具有很大的危害，如果得不到有效的控制和處理，對環(huán)境的破壞相當之大。本方案中采用績效付費方式將項目公司的服務付費和環(huán)境檢測指標或運營績效相掛鉤，從而約束項目公司的對環(huán)境保護意識和對公眾的責任意識，如果環(huán)境監(jiān)測指標不達標或出現(xiàn)公眾投訴現(xiàn)象，將根據(jù)績效考核辦法，減少對公司服務付費或是責令項目公司更換管理層。15、不可抗力風險不可抗力風險通常分為兩類：①因自然因素導致的不可抗力風險由于不能合理預見的自然災害（如地震、洪水、臺風等）、病疫等事件導致本項目失敗或收益大幅度減少的風險。②因非自然因素導致的不可抗力風險由于不可合理預見的戰(zhàn)爭、暴亂、罷工等事件發(fā)生導致本項目失敗或收益大幅減少的風險。風險分配基本框架按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。分項分配的基本原則：1、承擔風險的一方應該對該風險具有控制力；2、承擔風險的一方能夠?qū)⒃擄L險合理轉(zhuǎn)移；3、承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經(jīng)濟利益或動機；4、由該方承擔風險最有效率；5、如果風險最終發(fā)生，承擔風險的一方不應將由此產(chǎn)生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由項目公司承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。表5-1風險分配基本框架