PPP項目操作手冊

ppp項目操作手冊（完整版）

一、操作基礎

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為

了建設基礎設施項目，或是為供應某種公共物品和服務，政府依據(jù)肯定的程序和方式，與私人組織（社

會力氣）以政府購買服務合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎，明確雙方的權(quán)利和義務，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成

一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順當完成，由社

會力氣向公眾供應市政公用產(chǎn)品與服務的方式，提高質(zhì)量和供應效率，最終實現(xiàn)使合作各方達到比

預期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為供應公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關(guān)系，以

授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)

揮雙方優(yōu)勢，供應公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供應效率。即建立政府與企業(yè)“利益共享、風險共擔、

全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是

在公共服務領(lǐng)域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是?種機制和制度設計。推

廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領(lǐng)域，在實

現(xiàn)社會福利、提高基礎設施服務質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增加公共基

礎設施可持續(xù)運行的效率和實力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力氣合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、

運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠運用者付費，二是政府支付服務費用，

三是前兩種方式的結(jié)合。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、

DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、托付運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相像，都是由“運用者付費”，

但它更強調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

1、打破地域壟斷和全部制限制。

政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會燙本參與項目的投融資、建設和運營等;

激勵有肯定技術(shù)實力和管理閱歷的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開

拓國內(nèi)外市場實力的大型市政公用服務企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。激勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同

類項目進行打包，擴大市場規(guī)模。

2、落實費價政策。

將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費

價標準，完善價格調(diào)整機制，在合作伙伴履約的前提下剛好足額支付服務費和補貼，既愛護消費者

權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管

理。向用戶收費的各類市政公用產(chǎn)品價格，應依據(jù)相關(guān)規(guī)定進行成本監(jiān)審并剛好調(diào)整到位，價格不

到位的，政府應予以補貼。

城鎮(zhèn)綜合管廊項目要明確各入廊管線行業(yè)費用分攤和價格標準。

3、規(guī)范運行操作。

依據(jù)城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選相宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公

開;通過競爭機制選擇合作伙伴，依據(jù)“政府引導、企業(yè)主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的

原則，由政府與市場主體合作組建項目公司（SPC）,具體負責項目的投資、建設、運營、管養(yǎng)和服務;

政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責、利;強化項目實施的全

過程監(jiān)管。

1）做好項目前期論證。

開展PPP項目的可行性論證是確定項目勝利的首要環(huán)節(jié).篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公

用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可托付有肯定業(yè)績和實力的設計或詢問機構(gòu)編制實施

方案。實施方案應包括項目的基本狀況、規(guī)模與期限、技術(shù)路途、服務質(zhì)量和標準、規(guī)劃條件和土

地落實狀況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度支配、資金保障等政府配套

措施等內(nèi)容。

城市政府應組織有關(guān)部門、詢問機構(gòu)、運營和技術(shù)服務單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同

對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續(xù)性。實施方

案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。

2）通過競爭機制選擇合作伙伴。

城市政府應剛好將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保

各類市場主體同等參與競爭。應依據(jù)《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、

技術(shù)和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3）簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

城市政府必需與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應包括：項目名稱、內(nèi)容;范圍、期

限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務的數(shù)量、質(zhì)量和標準;服務費標準及調(diào)整機制;特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許

經(jīng)營者的權(quán)利和義務，履約擔保;特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條

件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內(nèi)容；以及其他須要約定的事項。

4）籌組項目公司。

中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設

計、融資、建設、運營等;項目公司獨立擔當債務，自主經(jīng)營、自負盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目

經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固

定費產(chǎn)全部權(quán)在合同期滿后必需無償移交政府。

4、把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)

營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合

優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。

二是建立合理的利益共享機制.通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實

現(xiàn)項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質(zhì)最和效率，又要避開企業(yè)出現(xiàn)暴

利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。

三是建立同等的風險共擔機制。政府和社會資本應當同等參與、誠懇守信，依據(jù)合同辦事，依

據(jù)對風險的限制力，擔當相應的責任，不過度轉(zhuǎn)移風險至合作方。企業(yè)主要擔當投融資、建設、運

營和技術(shù)風險，政府主要擔當國家政策、標準調(diào)整變更的宏觀風險，雙方共同擔當不行抗力風險。

四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項FI運作、公共服務質(zhì)量和資金運用效率等

進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，仔細把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核

評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出

機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉(zhuǎn)換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質(zhì)供應公

共產(chǎn)品和服務的項目，應按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必需按合約規(guī)定剛好退出并依法賠

償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理實力不足引發(fā)項目風險應留意剛好規(guī)避。

6）供熱項目：包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。

7）市政公用設施管養(yǎng)項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠

化管理養(yǎng)護等。

2、應用PPP的方式

依據(jù)上述七類項目的經(jīng)營特性及向運用者收費的可行性，實施不同的PPP模式。

1）采納合資合作和特許經(jīng)營方式。

此類項目收費或價格形成機制較為健全，可以通過“運用者付費”實現(xiàn)投資回報的項目。如涉

水項目中的城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、自然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等

項城市供熱等項

2）采納政府購買服務、特許經(jīng)營組合方式。

此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營，但建設周期長、投資多、風險大、回收期

長或者壟斷性等特點，單靠市場機制難以達到供求平衡，須要政府參與投資經(jīng)營，并且應以控股和

參股等方式進行。準經(jīng)營性項目實施特許經(jīng)營和政府購買服務相結(jié)合。如綜合管廊、軌道交通（城際

交通）.公共交通項目，涉水項目中的污水處理,中水回用等廠網(wǎng)一體化項目，環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目中的垃

圾收運系統(tǒng)及生活垃圾處理焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合

利用等收運處一體化項目。

3）采納政府購買服務方式。

此類項目經(jīng)濟上的顯著特點是為社會供應的服務，以非盈利為目的，運用功能不收取費用或只

收取少量費用。如涉水項目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項目，市政公用

中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養(yǎng)項目等。

3、PPP項目承接主體的準入條件

依據(jù)PPP項目形成特點和項目特性，須要規(guī)范設置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾

和政府的權(quán)益，主要方面如下：

1）信用與信譽良好。

投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債實力;重合同、守信用，具有社會責任感。

2）具有建設營造、經(jīng)營管理、運營維護同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或閱歷。

投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術(shù)實力，必需具備相應的專業(yè)資質(zhì)資格，閱

歷豐富。

3）資金足夠，具有較強的財務與融資實力。

投資人要具備良好的財務實力與融資實力，具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債實力

及同類項目勝利的盈利模式和競爭模式。

4）專業(yè)學問與技術(shù)力氣雄厚。

投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團隊。

5）設備配置等要素實力艮好。

投資人要擁有專業(yè)的設備及完成服務所必需的其他重要要素資源。

6）質(zhì)最平安管理體系完善。

近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)平安和質(zhì)量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規(guī)性

較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規(guī)運營。

在設置具體PPP項目準入條件時，應遵循“公開、公允、公正”的原則，留意準入條件設置的

規(guī)范、合理和可操作性。

4、PPP模式運作的基本流程

（一）項目前期打算階段

在PPP模式中，項目前期打算階段包括項目發(fā)起和項目打算兩個部分o

1、項目發(fā)起。

項目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟

動打算和前期調(diào)研：組建項目實施班子、制定整體工作支配、開展項目調(diào)查等。

實施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其困難、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由

市政府牽頭，規(guī)劃、建設、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導小組;二是制

定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作支配支配等;三要依據(jù)城市總體規(guī)劃

和近期建設規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機構(gòu)梳理城市基礎設施領(lǐng)域擬新建項目和存量項目，確定

可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構(gòu)建PPP項目庫。

2、項目打算。

項H打算階段工作主要是項目策劃實施方案探討和編制：一是聘請顧問團隊;二是項H協(xié)議;三

是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內(nèi)容（項目建設規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資）；四是前期溝

通，探討項目模式，設計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案;五是設計項目主要商業(yè)原則;六是財務分析,

編制財務模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應具備的條件和實力及招標方式;雙方

的主要權(quán)利和義務）；八是組織相關(guān)單位探討方案;九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，須要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統(tǒng)方式

9Ppp方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采納PPP方式，擬定項目協(xié)議.

聘請專業(yè)詢問機構(gòu)，負責探討項目模式，設計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案，關(guān)鍵是設計項目

主要商、也原則，進行財務分析，編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批

準和省住房城鄉(xiāng)建設廳備案。

（二）項目招投標實施階段。

項目招投標實施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個部分。

1、協(xié)議編制。細化探討協(xié)議文件編制：探討和分析項目的技術(shù)、商務邊界條件（如：投資、運

營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源支配和支付支配）；落實建設內(nèi)容分

工、投資范圍（投資建設期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施）；探討和編制項目協(xié)議等法律文件（項目移

交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險和應對措施等）；落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息;投標人

打算投標文件;制定評標標準、評標細則和評標程序;成立評標工作組，開標、組織評標;編寫評

標報告，舉薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標人在約定時間

內(nèi)辦理好項目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府協(xié)作完成資產(chǎn)交割及項目審批有關(guān)事宜，

正式與項目公司簽約。

（三）項目實施階段。

實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。

1、項目建設。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂止式

合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他詢問、管理合同等;其次，項目

公司組織各相關(guān)單位進行項目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對項目開發(fā)的過程進行監(jiān)督，

出現(xiàn)不符合合同的狀況剛好與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后，開發(fā)階

段結(jié)束，項目進入運營階段。

2,項目運營。政府H項目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，

約定特許經(jīng)營期限。在整個項目運營期間，項目公司應依據(jù)協(xié)議要求對項目設施進行運營、維

護。為了確保項FI的運營和維護按協(xié)定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行

監(jiān)督的權(quán)利。

（四）合同終結(jié)階段。

轉(zhuǎn)移中止是項目運作的最終一個階段，包括項目移交和項FI公司解散等內(nèi)容。

1、項目移交。特許經(jīng)營期滿后，項目公司要將項目的

經(jīng)營權(quán)（或全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時）向政府移交。在移交時，政府應留意項目是否處于良好運營和

維護狀態(tài)，以便保證項目的接著運營和服務供應的質(zhì)量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務隨之中止。因此，項目公司應按合同要求及

有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

5、實施PPP模式的法律文本要點

(一)基礎設施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎設施市場化投融資項目在不同階段設計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招

標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構(gòu)成了基礎設施市場化投融資項FI

運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高年、內(nèi)容和格式的基礎上，能科學合理地編制

并運用相關(guān)文件對于確保項目的規(guī)范運作及勝利實施具有重要意義。

(二)資格審查法律文本

1、資格審食文件的概念。資格審查文件是指招標人依據(jù)招標項目的要求，在招標公告或者投標

邀請書中要求潛在投標人供應的，能夠證明其具備參與投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容和格式。從實務操作的角度來看，基礎設施的投融資項目資格審查文件

的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、

資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容及對應內(nèi)容。在實際操作中應依據(jù)

項目的具體特點及資格審查方式予以敏捷運用。

(1)項目概況。向潛在投標人介紹項目的狀況，包括但不限于項目名稱、招標人、項目規(guī)模、招

標內(nèi)容等。

(2)資格審查申請人須要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項bl閱歷和業(yè)績資料

證明、技術(shù)實力及管理實力證明、財務實力及實力證明、公司履約記錄等。

(3)聯(lián)合體須要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體形式參與投標競爭的潛在投標人，除要求

每一聯(lián)合體成員均需提交第⑵條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應的

其他要求。

(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序

(5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。

（6）資格審查標準。包括閱歷和業(yè)績記錄的資格評審標準、技術(shù)實力和管理實力的資格評審標準、

財務實力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。

（三）招標法律文本

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其供應編寫投標文件所

需的資料并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標文件是招標投標過程中

最重要的文件之一。

2、招標文件的組成和內(nèi)容

（D招標文件的一般構(gòu)成。一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術(shù)

條款等。

招標公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數(shù)投資人參與項目投標的正式文件，適用于公開

招標。

投標邀請書是非公開的、邀請?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參與項目投標的正式文件。適用于邀請招標，或

者公開招標經(jīng)過資格審查后符合資格條件的狀況。

投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后，可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件組成:

投標人須知，擬簽訂合同（包括合同主要條款和合同樣式）.技術(shù)條款（包括擬招標項目的技術(shù)標準.

規(guī)格、運用要求以及圖紙等），以及附件和其它要求招標人供應的材料。

投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內(nèi)容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標

的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人供應的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標人的

意志，合同的實質(zhì)性條款和內(nèi)容要求投標人必需響應。本著與資本市場需求匹配并提高招標勝利率

的原則，合同一般都會依據(jù)簽署第五章提到的風險安排原則，在內(nèi)容中合理安排雙方的責、權(quán)、利。

技術(shù)條款包括擬招標項目的技術(shù)標準、規(guī)格、運用要求以及圖紙等。這部分內(nèi)容可以使投標人

更加詳盡地了解擬投標項目的基本狀況，為其是否參與項目投標以及投標報價決策供應參考。

各類招標文件都包括前述幾項基本內(nèi)容。針對不用類型項目，有關(guān)部委又結(jié)合行業(yè)特點，對招

標文件的內(nèi)容構(gòu)成做了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標文件，《工程建設項目施工招標投標

方法》增加了“對采納工程量清單招標的，必需供應工程量清單”；對勘察設計招標文件，《工程建

設項目勘察設計招標投標方法》增加了“勘察設計范圍”和“對勘察設計進度、階段與深度要求，

勘察設計費用支付方式，對未中標人是否賜予補償及補償標準”等規(guī)定。

(2)實質(zhì)性要求和條件必需列為招標文件的重要內(nèi)容。依據(jù)《招標投標法》規(guī)定，招標文件中必

需包括項目的技術(shù)要求、技術(shù)標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、

供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標人依據(jù)項目特點和招標項目的

具體要求，還應將其他很多重要內(nèi)容作為實質(zhì)性條款列入招標文件。依據(jù)國務院有關(guān)部門已經(jīng)制定

發(fā)布的工程施工、貨物、服務以及機電產(chǎn)品國際招標投標等管理方法的規(guī)定，除了《招標投標法》

規(guī)定之外，招標文件中的實質(zhì)性要求和條件還應當包括：明確規(guī)定投標保證經(jīng)的數(shù)額、方式和交納

方法；明確規(guī)定投標有效期和出特殊狀況的處理方法;明確規(guī)定基礎設施交付期限和供應服務的時間;

明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法；明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審方法；E月

確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標及相應要求;對采納工程量清單招標的，應當明確規(guī)定供應工程量清單及

相應要求；明確規(guī)定對投標文件的簽署及密封要求等。

(四)投標法律文本

1、投標文件的組成。投標文件時投標人在通過了招標項目的資格預審(如采納預審方式)以后，

依據(jù)招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的實力、報價，以及在

擬投標項目中打算投入人力、物力、財力等方面的狀況進行描述。投標文件通常由投標人致函、授

權(quán)托付書、投標人資格文件、共同投標協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術(shù)和管理方案、財務方案、法律方

案.投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成.

2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應內(nèi)容，在實際操作中可依據(jù)項

目特點及招標文件的具體要求敏捷運用。

(1)投標人致函。潛在投標人書面對招標文件中的實質(zhì)性要求作出承諾，包括但不限于：響應招

標文件中擬簽訂的實質(zhì)性合同條款;一旦被選為中標人履行口標人義務;承諾投標文件真實、精確、

完整、有效。

(2)授權(quán)托付書/聯(lián)合體授權(quán)托付書。潛在投標人的法定代表人授權(quán)為投標之目的托付代理人，

承諾托付代理人在投標活動過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標活動相關(guān)的一切事務具有法

律效力。

(3)投標人資格文件。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位證

明；項目閱歷和業(yè)績資料證明;技術(shù)實力及管理實力證明；財務實力及實力證明。

(4)共同投標協(xié)議(僅適用于聯(lián)合體投標)。依據(jù)招標文件要求供應聯(lián)合體投標協(xié)議，約定聯(lián)合體

各方的權(quán)利和義務。

(5)技術(shù)和管理方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件：為實施項目提出的建設、運營、維護的

更先進的技術(shù)建議和改造的合理化建議；為實施項目擬組建合理完整的項目管理機構(gòu)，包含項目管理

機構(gòu)的部門機構(gòu)設置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績閱歷等內(nèi)容;招標文件規(guī)定的技術(shù)及管理方面的其

他方案。

(6)財務方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件(包括但不限于)：項目的融資支配，包括詳述資

金來源和運用支配、資金成本、項目風險安排分析、資本結(jié)構(gòu)、預料融資交割時間及其他重大事務

進度表;資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應對方案;項目的財務分析。

(7)法律方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：對擬簽訂合同的實質(zhì)性條款的

逐條響應;在招標文件規(guī)定的范圍內(nèi)提出《項H合同偏差看法表》。

(8)投資人報價文件。依據(jù)招標文件的規(guī)定對招標標的提出報價。

(9)投標保函/投標保證金。依據(jù)招標文件規(guī)定的格式和金額提交的相應的投標保函或:呆證金。

3、投標文件的編制與遞交

(1)投標文件的編制?；A設施投融資項目實踐中，招標文件通常會對投標文件的編制提出具體

要求，不同項目類型的招標文件要求也有所區(qū)分。投標文件應當對招標文件提出的實質(zhì)性要求和條

件做出響應，如任何一項實質(zhì)性要求不能滿意，投標文件將會被拒絕。實質(zhì)性要求和條件是指招標

文件中有關(guān)招標項目的價格、支配、技術(shù)規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應招標文件的要求是投

標文件編制的基本前提。投標人應仔細探討、正確理解招標文件的全部內(nèi)容，并按要求編制投標文

件。

(2)投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應留意以下幾個問題：一是投標文件的提交截止時

間。招標文件中通常會明確規(guī)定投標文件提交的時間，投標文件必需在招標文件規(guī)定的投標截止時

間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以干脆送達，即投標人派授權(quán)代表干脆將投標

文件依據(jù)規(guī)定的時間和地點送達，也可以通過郵寄方式送達。郵寄方式送達應以招標人實際收到時

間為準，而不是以“郵戳為準”。三是投標文件的送達地點。投標人應嚴格依據(jù)招標文件規(guī)定的地

址送達，特殊是采納郵寄送達方式的，更需具體核實地址。投標人因遞交地點發(fā)生錯誤而逾期送達

投標文件的，將被招標人拒絕接收。

(五)評標法律文本

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作依據(jù)法律及相關(guān)規(guī)定順當實施而編

制的指導文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。

2、評標文件的內(nèi)容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應內(nèi)容，在實際操作中可依據(jù)項

目特點及招標文件的具體要求敏捷運用。

(1)評標工作紀律。依據(jù)國家法律及其他規(guī)定制定評標紀律。

(2)評標工作概述。一是評標工作時間支配。具體列明評標工作起先及結(jié)束的時間支配。二是評

標方法。依據(jù)項目的具體特點制定科學合理的評標方法，招標文件已約定評標方法的通常不得隨意

變更。三是評標委員會。依據(jù)法律規(guī)定的要求成立評標委員會，確定評標專家的數(shù)量及各專業(yè)專家

的人選。四是評標委員會秘書組和會務組。評標委員會卜設秘書組和會務組全面支持評標專家的工

作并做好后勤保障。

(3)評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：依據(jù)招標文件的要求列明投標文件符合性審查

的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟識投標文件及投標文件的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，為綜合

評估做打算。三是要求投標人進行澄清(如有)：為幫助審查、比較和評估投標文件，向投標人發(fā)出

書面澄清通知(如有必要)，要求投標人對其投標文件進行澄清。四是分析投標文件并匯總評標專家

看法：列明據(jù)招標文件規(guī)定的評標原則和方法及評標文件規(guī)定的評標細則進行分析.打分及排序的

具體支配。五是起草評標報告草案：列明起草評標報告草案的具體支配。六是形成評標報告：列明

形成正式評標報告的具體支配。七是招標人公布評標結(jié)果：列明招標人公布的方式及公布之后的談

判工作支配。

(4)評標工作具體支配。在評標工作起始時間范圍內(nèi)，具體支配具體評標工作的先后依次。

(5)評標細則。對應招標文件的要求，評標細則包括：一是技術(shù)及管理方案評標細則;二是財務

方案評標細則;三是法律方案評標細則。

招標人應依據(jù)評標文件的要求組織評標，依據(jù)評標委員會舉薦的中標候選人的先后依次進行澄

清談判，并最終確定招標結(jié)果。

(六)談判法律文本

1、談判文件的打算。這里所講的談判，是指評標結(jié)束后中標候選人應邀與招標人依據(jù)招標文件

要求進行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終看法的藍木。談

判文件中至少應當明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標準等事項。

在基礎設施投融資項目實際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標人在投標文件法律方案中所提交的

《項目合同偏差看法表》中對招標文件非實質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人

所提出的非實質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎設施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深

遠，相應的合同條款也較為困難。在實際操作中，若招標人未能與排名第一的中標候選人達成一樣,

則會轉(zhuǎn)向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進行多輪，則須以談判文件為基礎，以談判備忘錄的形式剛好確認每一輪的談判成果，

直至雙方對全部問遨均達成一樣。雙方的授權(quán)代表人應在每輪談判成果文件上簽字確認，并各執(zhí)一

份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認的談判文件結(jié)合招標文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同

的法律依據(jù)。

（七）項目合同

1,項目合同的基木概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過項目法人招標選杼的中標人（社

會投資人）依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務及風險安排的協(xié)議。

基礎設施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，

2023年建設部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的看法》（建城（2023）272號）及隨后一

系列激勵公用事業(yè)市場化運作的政策進一步推動了以特許經(jīng)營為主要方式的公用事業(yè)市場化進程。

如此一來，基礎設施投融資項目與特許經(jīng)營變得關(guān)系親密。2023年建設部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市

供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知》（建城（2023）162號），使得

公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營項FI有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經(jīng)營協(xié)議的組成。

2、項目合同的組成?；A設施投融資項目的合同依據(jù)特許經(jīng)營的模式可以分為投資型特許權(quán)經(jīng)

營協(xié)議和經(jīng)營性特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

（1）投資型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括特許經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容和范圍（如產(chǎn)品或服務

種類、地域范圍等）；有關(guān)資本性投資的規(guī)定產(chǎn)品或服務價格;產(chǎn)品或服務質(zhì)量產(chǎn)品或服務銷售數(shù)量;

銷售收入結(jié)算;重要生產(chǎn)要素選購；關(guān)于保證持續(xù)供應公用產(chǎn)品或服務的規(guī)定;運營和資產(chǎn)管理方

法;特許權(quán)取得人的信息報告義務;混業(yè)經(jīng)營限制;一般補償;資產(chǎn)移交;爭議解決;特許權(quán)的更改或終

止;特許權(quán)協(xié)議終止的補償;其他。

（2）經(jīng)營型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括托付或租賃經(jīng)營資產(chǎn)的范圍；供應產(chǎn)品、服務

的數(shù)量和質(zhì)量;對管理費、租金或經(jīng)營收入定價;激勵機制（對特許權(quán)取得人超額完成協(xié)議目標的嘉獎

或懲處的規(guī)定）；托付資產(chǎn)的維護和保養(yǎng)義務;關(guān)于資本性支tl的規(guī)定;協(xié)議生效后和協(xié)議終止時對資

產(chǎn)移交的規(guī)定;特許權(quán)取得人的報告義務;合同履約擔保;爭議解決;合同變更和終止;其他。

3、項目合同的訂立

（D訂立合同的原則。一是同等原則。合同當事人的法律地位同等，即享有民事權(quán)利和擔當民事

義務的資格是同等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場經(jīng)濟中交易雙方的關(guān)系實質(zhì)上是

一種同等的契約關(guān)系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必需是完全自愿的，不能是在強

迫和壓力卜所做出的非自愿的意思表示。因為合同是同等主體之間的法律彳丁為，只有打立合同的當

事人同等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一樣的協(xié)議。二是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立

合同的權(quán)利，不受任何單位和個人的非法干預。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民

事主體在民事活動中享有自主決策權(quán)，其合同的民事權(quán)利可以抗御非正值行使的國家權(quán)力，也不受

其他民事主體的非法干預。合同法中的自愿原則有以下含義：

第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由；

其次，當事人有選擇合同相對人、合同內(nèi)容和合同形式的自由，即有權(quán)確定于誰訂立合同、有

權(quán)擬定或者接受合同條款、有權(quán)以書面或者口頭形式訂立合同。

三是公允原則。合同當事人應當遵循公允原則確定各方的權(quán)利和義務。在合同的訂立和履行中，

合同當事人應當正值行使合同權(quán)利和履行合同義務，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在

雙方合同中，一方當事人在享有權(quán)利的同時，也要擔當相應義務，取得的利益要與付出的代價相適

應。

四是誠懇信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權(quán)力、履行義務中，都應當遵循誠懇信用原

則。這是市場經(jīng)濟活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動（訂立和履行合同）中講究信用，

恪守諾言，誠懇不欺。在行使權(quán)力時應當充分敬重他人和社會的利益，咐約定的義務要忠實履行。

五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時，合同形式和內(nèi)容各構(gòu)成要件必需符合法律要求,

尤其是符合國家強行性法律的要求，不違反社會公共利益，不擾亂社會經(jīng)濟秩序。

（2）訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必需依據(jù)《合同法》基本要求簽訂外，還必

需遵循《招標投標法》的有關(guān)特殊規(guī)定。

一是訂立合同的形式要求。依據(jù)《招標投標法》的規(guī)定，招標人和中標人應當自中標通知書發(fā)

出之日起30日內(nèi)，依據(jù)招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。即：法律要求中標通知書發(fā)出

后雙方應當訂立書面合同。因此，通過招標訂立的合同是要式合同。

二是訂立合同的內(nèi)容要求。應當依據(jù)招標文件和中標人的投標文件確定合同內(nèi)容。招標文件與

投標文件應當包括合同的全部內(nèi)容。全部的合同內(nèi)容都應當在招標文件中有體現(xiàn)：一部分合同內(nèi)容

是確定的，不容投標人變更的：如技術(shù)要求等，否則就構(gòu)成重大偏差;另一部分是要求投標人明確的,

如報價。投標文件只能依據(jù)招標文件要求編制，因此，假如出現(xiàn)合同應當具備的內(nèi)容在招標文件中

沒有明確，也沒有要求投標文件明確的狀況時，則責任應當由招標人擔當。

三是訂立合同的時間要求。中標通知書發(fā)出后，應當