非營利性民辦園的困境與出路

引言2016年11月7日新修訂的《民辦教育促進法》規(guī)定民辦學校可以自主選擇成為非營利性或者營利性民辦學校,這標志著民辦教育正式進入營利性與非營利性分類管理的時代。2018年印發(fā)的《中共中央國務院關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)強調(diào),截至2019年6月底,各省(自治區(qū)、直轄市)要制定民辦園分類管理實施辦法,對現(xiàn)有的非營利性民辦園或者營利性民辦園的分類登記。《若干意見》的規(guī)定表明未來民辦園的辦園體制將按照營利性民辦園和非營利性民辦園的走向,至此,我國民辦園的發(fā)展掀開了新的篇章。2021年修訂后的《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《實施條例》),規(guī)定民辦學前教育機構(gòu)在招收學生、土地政策、教師配備、教職工待遇、教師權(quán)利等方面,與公辦園享有同等待遇;同時增加了一系列針對非營利性民辦學校的詳細規(guī)定,包括非營利性民辦學校的設(shè)立、組織、財務管理、管理監(jiān)督、獎勵等方面的要求。相較于之前不斷修訂的《民辦教育促進法》,涉及非營利性民辦學校的相關(guān)規(guī)定在此次《實施條例》中的比重大幅增加。由此可見,中共中央國務院、教育部強烈關(guān)注并大力支持非營利性民辦園的發(fā)展。自此,非營利性民辦園開始登上學前教育的舞臺,成為社會大眾討論的熱點和關(guān)注的焦點?；谶@一發(fā)展現(xiàn)狀,我們需要探討非營利性民辦園從何而來?非營利性民辦園的本質(zhì)是什么?從國務院最新修訂的《實施條例》中我們可以窺探出非營利性幼兒園發(fā)展存在哪些問題?針對這些問題,結(jié)合我國國情,我們又該如何提出有效性的對策和建議?一、非營利性民辦園的意蘊闡釋一項創(chuàng)新制度的實施,只有于法有據(jù)才能獲得社會認可,政策的目標和價值才可能更好地實現(xiàn)。大家對非營利性民辦園的集中討論是從頒布《民辦教育促進法》和《若干意見》后開始出現(xiàn)的,民眾對此存在較多爭議,這些聲音的背后反映出非營利性民辦園還存在很多現(xiàn)實的問題。因此,只有明晰非營利性民辦園的內(nèi)涵,認清非營利性民辦園對我國學前教育發(fā)展的顯著優(yōu)勢,才能為后續(xù)深入推進民辦學前教育改革打下基礎(chǔ)。(一)非營利性民辦園的內(nèi)涵分析在我國,2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出:“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理?！边@代表著政策層面開始討論“非營利性”,但是對“非營利性”的概念并沒有進行詳細解釋說明。2016年《民辦教育促進法》第十九條指出,非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益,學校的辦學結(jié)余全部用于辦學,明確了非營利性民辦學校具有“個人不得參與分紅”及“剩余利潤用于組織內(nèi)部”的兩種特質(zhì)。隨后《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》《中華人民共和國民法總則》《若干意見》等相關(guān)文件頒布,進一步對非營利性民辦學校、非營利性組織等做出相關(guān)規(guī)定。由中西方對非營利性組織的政策規(guī)定可以發(fā)現(xiàn),非營利性民辦學校具有公益性、非營利性、組織性等特點。非營利性民辦園與非營利性組織、非營利性民辦學校同根同源,自然也包含著這些特征。2021年頒布的《“十四五”學前教育發(fā)展提升行動計劃》中也進一步強調(diào):“嚴禁非營利性民辦幼兒園舉辦者通過任何方式取得辦學收益、分配或轉(zhuǎn)移辦學結(jié)余?！本C上所述,非營利性民辦園是不以獲取利潤為辦園目的,成員無法進行分紅,剩余經(jīng)濟收入用于辦園,具有非營利性屬性的幼兒園。(二)非營利性民辦園的價值定位學前教育通常被認為是準公共產(chǎn)品,其自身的屬性決定了學前教育是民辦組織和公辦組織共生的領(lǐng)域,不僅僅依賴于單純的市場供給,抑或者是純粹的政府供給,二者都會存在一定的局限性,無法到達最優(yōu)效果。因此,作為準公共產(chǎn)品的學前教育也需要非營利性組織的幫助。非營利性組織可以彌補政府失靈和市場失靈,滿足少部分人的特殊需要,避免機會主義的風險。在學前教育領(lǐng)域,目前我國大部分幼兒家長的需求集中于孩子能上幼兒園,并且能上品質(zhì)高、收費低的幼兒園。但是依然存在一些高收入群體的家長,他們的需求與政府提供的統(tǒng)一的學前教育服務并不相符,更期待幼兒園能提供更多的異質(zhì)化服務,如別具一格的辦園風格和前沿的辦學理念。非營利性民辦園由于受到“禁止利潤分配”的限制,要求其資金都用于辦園,因此避免受到機會主義的影響,從而滿足少部分家長的異質(zhì)化需求。在學前教育領(lǐng)域,消費者是幼兒,購買者是消費者的監(jiān)護人,享受學前教育服務的消費者(幼兒)自身不具備理性判斷的能力,無法評價服務質(zhì)量的好壞,所以,營利性幼兒園可能會存在過分追求利潤和資本,而忽視了學前教育質(zhì)量問題,進而可能會有機會主義的風險。因此,在非營利性幼兒園,由于不受利益支配,幼兒就更有可能享受優(yōu)質(zhì)的學前教育服務,滿足“上好園”的需要。學者薩拉蒙(Salamon)不同于以往學者對非營利性組織的界定,而是將政府視為對非營利性部門固有缺陷的派生性制度。因此,政府和非營利性組織在功能上均具有各自的優(yōu)勢和局限性,只有兩個部門協(xié)力工作,構(gòu)建合作伙伴關(guān)系,才能更好滿足地人類的需求。在這段合作關(guān)系中,政府可以通過土地優(yōu)惠、減免稅收、提供貸款和直接資助等方式為非營利性民辦園提供幫助,促使非營利性民辦園更好地為幼兒提供支持。政府還需要承擔非營利性民辦園的資金支持及監(jiān)管和教育監(jiān)督的責任。非營利性民辦園自身也要發(fā)揮出優(yōu)勢,如為幼兒提供價格合理、高質(zhì)量的學前教育服務,供家長自由選擇多樣化的園所服務。二、非營利性民辦園的發(fā)展困境從中西方對“非營利性組織”的規(guī)定可以明晰我國非營利性民辦園的內(nèi)涵及特質(zhì),同時以經(jīng)濟學的角度去思考,非營利性民辦園的存在具有一定的價值意義。但是,目前我國非營利性民辦園的未來發(fā)展方向猶如迷霧,其問題具體體現(xiàn)在經(jīng)費補助不清晰、財政信息不透明、質(zhì)量監(jiān)管不到位、教師權(quán)益不落實四個方面。(一)經(jīng)費補助不清晰在非營利民辦園的經(jīng)費補助方面,《實施條例》規(guī)定“縣級以上地方人民政府可以參照同級同類公辦學校生均經(jīng)費等相關(guān)經(jīng)費標準和支持政策,對非營利性民辦學校給予適當補助”。同時,國家在法律層面給予非營利性民辦園土地和稅收方面的優(yōu)惠與扶持。這說明國家非常重視非營利性民辦園的經(jīng)濟發(fā)展狀況。但是文件中依然存在一些問題,如關(guān)于非營利性民辦園補助的具體標準和責任主體較為模糊。美國“創(chuàng)業(yè)教育之父”蒂蒙斯（Timmons）指出，創(chuàng)業(yè)教育是一個長遠的過程，應該著眼于未來幾代人創(chuàng)業(yè)。大學生創(chuàng)業(yè)教育的本質(zhì)目的是培養(yǎng)創(chuàng)新精神，協(xié)同作為一種理論或手段，其目的也是取得創(chuàng)新，兩者有共通之處。將協(xié)同創(chuàng)新理論運用于指導創(chuàng)業(yè)教育，是對高校協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略內(nèi)涵的延伸和拓展，必將對現(xiàn)有創(chuàng)業(yè)教育模式帶來革命性的影響。作為創(chuàng)業(yè)教育主體，高校應結(jié)合自身實際，緊密圍繞創(chuàng)業(yè)教育基礎(chǔ)性目標、認知情感性目標和創(chuàng)業(yè)實踐能力目標三層次目標頂層設(shè)計創(chuàng)業(yè)教育協(xié)同體系，并扎實推進目標體系、課程體系、師資體系、評價體系的落實工作，整合校內(nèi)外資源，推動高等創(chuàng)業(yè)教育改革發(fā)展、促進大學生人力資本總量提升。首先,在政策施行過程中,“適當補助”本身就會造成地方政府和民辦園舉辦者對“補助”理解的模糊,雙方的理解會產(chǎn)生偏差和矛盾,甚至會在日后造成政府部門和非營利性民辦園之間隱形的博弈較量,也為非營利性民辦園后期發(fā)展埋下隱患。其次,最新頒布的《實施條例》對非營利性民辦園參與補助的方式、每項資助的具體范圍、撥款的額度限制等具體操作標準都未提及,由于缺乏詳細的政策措施,導致可操作性較差,對后期獎勵補償發(fā)放的影響不言而喻。最后,非營利性民辦園辦學資金主要來源于三種渠道:捐贈、政府資助和收費,其中政府資助占比較高,所以政府也是支持非營利性民辦園長期穩(wěn)定發(fā)展的后援團。但是依據(jù)目前的法律條文,非營利性民辦園的資金投入尚不穩(wěn)定、主體責任不明,必定影響后續(xù)非營利性民辦園的辦園條件、師資力量和非營利性民辦園舉辦者的辦園信心等。(二)財政信息不透明信息披露不足是當前我國非營利性領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象,信息披露的缺失尤其是財務信息的人為封鎖,會直接威脅組織的聲譽從而影響其長遠發(fā)展。《實施條例》第七條規(guī)定:“參與舉辦非營利性民辦學校,不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學收益。”雖然表示辦園者不得變相獲取辦園收益,但是并未提及關(guān)于非營利性民辦學校的資金監(jiān)管的相應制度規(guī)范。總體來說,法律政策層面針對非營利性民辦學校的財務監(jiān)督較為含糊,其他配套文件也未對非營利性民辦園資金監(jiān)督管理問題進行規(guī)定。這表明非營利性民辦園在發(fā)展過程中財政信息不透明、不公開的問題較為明顯。目前,我國民辦園大多以非營利的性質(zhì)進行注冊登記。作為非營利性民辦園,“禁止財產(chǎn)分配”是它的獨特屬性,但卻沒有具體的針對性的監(jiān)管標準,導致部分以營利為目的非營利性民辦園既享受著政府優(yōu)惠政策,又實行高收費,還利用其他辦法獲取利潤并占為己有。這也致使政府對這類非營利性組織存在偏見,特別是部分民辦園的過分逐利行為加劇了政府的不信任,不愿意過多支持,在這種情況下非營利性民辦園的發(fā)展更為艱難。其主要原因是非營利性民辦園的資金來源具有非獨立性,主要依靠政府支持、收費和社會捐助,其中政府的資金支持是非營利性民辦園維持運營的主要條件。但是政府自身對非營利性組織的財務管理不夠重視,經(jīng)費的來源及使用等信息均未向社會公布,社會透明度低,缺少資金的監(jiān)督機制,財務管理混亂,讓一些投資辦學的民辦園有機可乘,擾亂了非營利性民辦園的秩序。因此,政府在投入資金的同時要加強對資金的監(jiān)管,以保證資金被用于預期的目標群體,保證教育的公平性。(三)質(zhì)量監(jiān)管不到位黨的十九大報告中提出“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”。學前教育的質(zhì)量不僅關(guān)系到每一位兒童的健康成長,而且關(guān)系到整個社會的和諧穩(wěn)定。“入學難、入園貴”問題爭議背后是社會對學前教育質(zhì)量的關(guān)心,是對目前學前教育評價體制的懷疑,是在公平而有質(zhì)量的教育背景下建立一套完整、透明、公正的質(zhì)量監(jiān)督和評估體制的期許?！秾嵤l例》中提到教育行政部門及有關(guān)部門應當制定關(guān)于學前教育的信息公示清單,監(jiān)督民辦園定期向社會公開辦學條件、教育質(zhì)量等有關(guān)信息。但是在具體實施過程中,針對非營利性民辦園的辦學質(zhì)量問題,我們應該從哪幾個方面進行監(jiān)管?有哪些具體標準?是參照公辦園的辦學質(zhì)量標準還是按照民辦園的標準?實施什么樣的流程?對于監(jiān)管的結(jié)果如何處理?監(jiān)管的主體又有哪些?這些都是政府相關(guān)部門需要思考的問題。這些問題如果不明確,必定影響非營利性民辦園的辦園質(zhì)量。政府在對幼兒園教育進行監(jiān)管過程中,容易采用“一刀切”的方式解決營利性幼兒園和非營利性幼兒園的教學質(zhì)量問題,而忽視了非營利性民辦園自身的特點和實際情況,往往難以達到預期效果。因此,政府在治理非營利性幼兒園過程中必須發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)管的作用,確定專門的非營利性幼兒園的質(zhì)量監(jiān)督體系,提升非營利性民辦園的質(zhì)量。(四)教師權(quán)益不落實民辦園教師的基本權(quán)益主要包括薪酬待遇和職業(yè)權(quán)利,薪酬待遇主要包括工資和福利待遇,職業(yè)權(quán)利有專業(yè)自主權(quán)、參與管理權(quán)和專業(yè)發(fā)展權(quán)等。民辦幼兒園教師也是幼兒教師隊伍中必不可少的一部分,影響著我國學前教育事業(yè)的發(fā)展。但是,目前我國民辦園教師權(quán)益沒有得到相應的保障,導致教師心理不平衡,容易放棄幼兒教育事業(yè),影響學前教育的整體質(zhì)量水平。從民辦園的教師薪酬待遇看,關(guān)于教師待遇方面的說法并不清晰,缺少對工資待遇保障的詳細規(guī)定?！秾嵤l例》第三十六條規(guī)定:“實施學前教育的民辦學校應當從學費收入中提取一定比例建立專項資金,由學校管理,用于教職工職業(yè)激勵或者增加待遇保障?！逼渲?“按照一定比例”較為模糊,沒有具體到詳細的數(shù)值比例,可能會導致地方政府在發(fā)布配套文件時立場和態(tài)度更含糊。特別是非營利性民辦園,其最大的特點是“禁止利潤分配”,辦園者和教師的合法利益由以前的利潤分配轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧訄蟪?而剩余利潤應歸于園所,支持幼兒園的各項發(fā)展。在這種情況下,由于教師薪酬待遇沒有明確標準,非營利性民辦園的教師待遇應按照什么標準,由誰發(fā)放?這些都是亟待解決的問題。并且,當前民辦園教師在工資和福利待遇方面都與公辦園在編教師存在較大差距,他們一方面容易心理不平衡,很難有職業(yè)歸屬感和成就感;另一方面也會迫于生存壓力,不得不放棄學前教育行業(yè),選擇離開教師崗位。從非營利性民辦園教師的職業(yè)權(quán)利來看,教師權(quán)益不落實還表現(xiàn)在:一是專業(yè)自主權(quán)上,部分民辦園由于收費高,會切實滿足家長的需求,相較于教師,家長的話語權(quán)更強,致使教師不敢過于實施自己的專業(yè)理念和專業(yè)知識,只能依據(jù)家長的要求去完成教育目標,因此教師在教育工作中專業(yè)自主權(quán)會受到限制。二是專業(yè)發(fā)展權(quán)上,教育行政部門開展的各種培訓活動、合作交流都是公辦園教師參加較多,民辦園教師被“隔離”在外,參與機會較少。因此,民辦園教師的專業(yè)發(fā)展和成長速度較為緩慢,在評定職稱上處于弱勢。這也會進一步降低民辦園教師的職業(yè)認同感和成就感,易產(chǎn)生職業(yè)倦怠。三、非營利性民辦園的發(fā)展路徑(一)優(yōu)化完善補助政策,高效投入財政經(jīng)費為了更好地促進非營利性民辦園的發(fā)展,需落實《實施條例》中非營利性學校享受與公辦學校同等的財政扶持和補助的政策,并且地方政府需結(jié)合本地實際情況盡快出臺相應的配套文件,有效保證財政補助的實施到位,緩解非營利性民辦園的財政困難。非營利性民辦園應堅持政府為主體,完善經(jīng)費補助政策,適當借鑒其他地區(qū)的先進經(jīng)驗。為避免補助浪費,提升資金使用效率,政府應將非營利性民辦園的經(jīng)費問題進行具體可操作的規(guī)定,依據(jù)各地情況,綜合考慮非營利性民辦園的園所運營、教師薪酬、學生學費、其他各項開支等收入和支出情況,建立相應的數(shù)學模型公式,精準財政預算,高效投入財政資金,優(yōu)化經(jīng)費投入結(jié)構(gòu),細化補償和獎勵措施,用最符合效益的方式調(diào)配資源,促使經(jīng)費使用最大效益化。即便非營利性民辦園的運營發(fā)展經(jīng)費大部分來源于政府,但是幼兒園收費和社會人士的支持也是必不可少的。一方面幼兒園可以適當增加學前教育經(jīng)費投入渠道,開展慈善活動籌集資金,鼓勵社會人士進行資金支持;另一方面,為吸引社會人士捐助辦學,園所應及時披露財務信息,確保資金使用風險較低,增強社會人士對非營利性民辦園的信任度,從而有效保障園所的良好運行。(二)保證資金公開透明,有效監(jiān)督財務狀況《“十四五”學前教育發(fā)展提升行動計劃》指出非營利性民辦園的相關(guān)費用和活動資金,要在教育部門備案的賬戶中使用,確保收費用于保障教職工待遇、改善辦園條件、提高保教質(zhì)量。因此,政府在為非營利性幼兒園提供經(jīng)費支持的同時,需要加強監(jiān)管幼兒園的財務,以此提升財政資金的使用效率,保證財務狀況的收支公開化、透明化,避免陷入腐敗。政府應嚴格監(jiān)管非營利性民辦園的財務狀況,要求幼兒園建立一套具體的財務管理細則,包括幼兒園的采購、收費、捐贈、支出、盈余分配等賬目信息。首先,在采購物品方面,幼兒園需要建立具體的采購程序,按照程序記錄賬目信息,妥善保管財物證據(jù)。其次,需要詳細記錄與政府資助有關(guān)的收支事項,并且按時進行財務內(nèi)部審計,公開財務報告和資產(chǎn)實際狀況等,由銀行專門的會計師進行審核,避免資金腐敗或者浪費,保證政府的資助最大限度地幫助到幼兒園的發(fā)展,改善幼兒園的運營條件。再次,在捐助方面,政府應加大財務監(jiān)察力度,進行相關(guān)信息的披露。例如接受捐贈必須由校董會統(tǒng)一批準,并且要進行公示,接受各群體的監(jiān)督。最后,在支出上,需記錄各項開支金額,做好賬目備份,對于幼兒園教學人員的薪酬待遇也需做好賬目。只有建立透明的財務管理體系,才能保證非營利性幼兒園教育資金公開透明。(三)制定質(zhì)量評定標準,完善內(nèi)外監(jiān)管體系教育行政部門針對不同等級的非營利性民辦園提供相應的質(zhì)量標準,嚴格把關(guān)教育質(zhì)量,對于未達到教育質(zhì)量標準的園所,要帶著“問題”去追尋“責任”,使得幼兒園教育質(zhì)量問題被真正重視,切實根除問題。政府對非營利性幼兒園撥款的同時,要考慮到非營利性民辦園的“非營利”屬性,依據(jù)實際辦園情況進行有效監(jiān)管。非營利性民辦園的教育質(zhì)量監(jiān)管分為三個部分,首先,幼兒園內(nèi)部根據(jù)質(zhì)量標準進行自我評估,明確自身發(fā)展優(yōu)勢,找出問題所在。其次,非營利性幼兒園需向政府提交評估報告,及時溝通,解答疑惑。政府會依據(jù)評估報告,邀請幼兒教育專家或者專門的評定人員制定相應的評估方案并到現(xiàn)場評估,通過調(diào)查、調(diào)閱文檔等方式評估該園的教學質(zhì)量是否達到教學標準,如若沒有達到標準可以在下一學年適當減免資助,如若參考政府建議有所改進可以繼續(xù)資助。最后,將該園的最終教學質(zhì)量評估報告上傳到網(wǎng)站,進行社會公示