第四章-政策工具

PAGEPAGE1第四章政策工具政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁。在執(zhí)行政策時(shí)，選用何種政策工具以及用哪一種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)該政策工具的效果等問(wèn)題對(duì)政府能否達(dá)成即定政策目標(biāo)具有決定性影響。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，政策工具研究是十分有必要的。然而，目前國(guó)內(nèi)的政策工具研究還處于起步階段，許多重大問(wèn)題的研究才剛剛開(kāi)始。本章將對(duì)政策工具的幾個(gè)基本問(wèn)題加以探討。第一節(jié)政策工具概述當(dāng)我們研究政策工具時(shí)，首先會(huì)碰到這樣一系列問(wèn)題，比如什么是政策工具，政策工具研究從何時(shí)開(kāi)始以及政策工具該怎樣分類等等。對(duì)于這些問(wèn)題，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)中可以查出相當(dāng)多的資料，然而卻找不到一個(gè)統(tǒng)一的答案。下面，我們先從政策工具研究的狀況談起。一、政策工具研究的興起對(duì)政策工具的研究有著很長(zhǎng)的歷史，可以說(shuō)政策研究一開(kāi)始就伴隨有著對(duì)政策工具的研究。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)政策工具的重視源于政府對(duì)自身行動(dòng)及其影響的關(guān)注。對(duì)工具的興趣的增加使得政策制定者們開(kāi)始根據(jù)目標(biāo)和手段之間的聯(lián)系來(lái)進(jìn)行思考，這種轉(zhuǎn)變被看成是戰(zhàn)后政府治理的最為重要的進(jìn)步之一。政策工具研究最早起源于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，當(dāng)初的研究主要集中于一點(diǎn)，即個(gè)人或公共組織通過(guò)什么樣的方式和途徑來(lái)有目的地影響和作用于社會(huì)進(jìn)步。此后，大量的假設(shè)和提問(wèn)都是以這一點(diǎn)作為基礎(chǔ)的。工具研究并不必然的只與一個(gè)單一的學(xué)科相聯(lián)系，相反，它存在于社會(huì)科學(xué)的不同領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，工具途徑已經(jīng)流行了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，為了達(dá)到既定的經(jīng)濟(jì)利益，工資、價(jià)格以及社會(huì)福利政策在傳統(tǒng)上一直就被當(dāng)成工具來(lái)使用。在政治學(xué)領(lǐng)域，達(dá)爾和林德布洛姆在《政治、經(jīng)濟(jì)和福利》（1953年）已論及政策工具的基本原理，在此之后，政治學(xué)中的政策工具研究沿著兩個(gè)不同的方向發(fā)展——一是注重對(duì)工具的政治屬性的研究，它以政治文化及意識(shí)形態(tài)的研究為基礎(chǔ)；另一個(gè)發(fā)展方向是沿襲結(jié)構(gòu)—功能傳統(tǒng)，力求通過(guò)對(duì)工具的研究來(lái)確定公共政策功能。法學(xué)領(lǐng)域同樣包含著工具研究途徑，20世紀(jì)初，龐德（Pond）就提出過(guò)法律是一種社會(huì)控制工具的觀點(diǎn)；公共行政學(xué)研究的發(fā)展也同樣為工具途徑的產(chǎn)生和發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。20世紀(jì)80年代以后，在政策科學(xué)及公共行政學(xué)領(lǐng)域，出現(xiàn)了不少關(guān)于政策工具方面的論著。其中，在80年代最有影響的著作可能要算胡德（C.Hood）的《政府的工具》（1983、1986）；在90年代，最有影響的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen)所主編的《公共政策工具》（1998）一書(shū)（該書(shū)是1992年春在荷蘭鹿特丹大學(xué)舉行的政策工具研討會(huì)的論文集，較全面地反映了目前政策工具研究的現(xiàn)狀，是一本很好的參考書(shū)）。最近幾年，政策工具研究開(kāi)始盛行，在公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)了眾多的政策工具研究，這些研究大部分是在德國(guó)、荷蘭和美國(guó)進(jìn)行的。那么，是什么推動(dòng)了工具研究的盛行呢?首先，理論與實(shí)踐的結(jié)合。大學(xué)學(xué)者與政策工具領(lǐng)域的實(shí)踐者(實(shí)際操作者)保持密切的聯(lián)系，比如說(shuō)高校法律權(quán)威同時(shí)也參與實(shí)際生活中法律的制定、執(zhí)行、評(píng)估以及終結(jié)等過(guò)程。這種學(xué)術(shù)與實(shí)踐的密切結(jié)合刺激了更多的學(xué)者投身于解決實(shí)際社會(huì)問(wèn)題。因此，推動(dòng)了對(duì)政策工具的研究。其次，近代以來(lái)政策執(zhí)行難度和復(fù)雜性程度的大大提高以及政府職能的擴(kuò)張，導(dǎo)致對(duì)政府管理相關(guān)知識(shí)的需求增大，這就要求對(duì)社會(huì)政策問(wèn)題做更多的科學(xué)與實(shí)證分析和研究。由于政策工具研究致力于如何把一個(gè)簡(jiǎn)單但卻難以回答的社會(huì)問(wèn)題付諸實(shí)施，因此，根據(jù)政策目標(biāo)和途徑來(lái)進(jìn)行思考使政策工具研究為公共管理做出了重大貢獻(xiàn)。第三，工具研究途徑的倡導(dǎo)長(zhǎng)期以來(lái)得到政治和意識(shí)形態(tài)方面的支持。對(duì)福利國(guó)家的某些政府部門的不滿使人們要求對(duì)政策失敗的分析予以更多的關(guān)注。20世紀(jì)80年代初，荷蘭的吉爾霍徳（Geelhoed）委員會(huì)得出結(jié)論：政策工具知識(shí)的缺乏和不足是導(dǎo)致政策失敗的重要原因。因此，解決政策失敗問(wèn)題的關(guān)鍵在于建立和發(fā)展一門政策工具理論并將它付諸實(shí)踐。二、政策工具的內(nèi)涵與分類1．政策工具的內(nèi)涵對(duì)于什么是政策工具，由于研究者們的理解角度不同，給出的定義也是各不相同。有學(xué)者把政策工具定義為“影響政策過(guò)程以達(dá)到既定目的的任何事物”，或“一個(gè)行動(dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多的目的的任何事物”；也有學(xué)者通過(guò)分類或列出幾組具體工具來(lái)對(duì)政策工具進(jìn)行描述。這些觀點(diǎn)都把工具看成是擁有某些共同特征的活動(dòng)，例如一項(xiàng)計(jì)劃、一條法令。還有學(xué)者認(rèn)為工具只具有正式（官方）和合法性特征，如尼達(dá)姆（D.BarrieNeedham）的定義就是“相對(duì)于公共主體的可用的具有合法性的治理”D.BarrieNeedham,ChoosingtheRightPolicyInstruments,anInvestigationofTwoTypesofInstruments,PhysicalandFinancial,D.BarrieNeedham,ChoosingtheRightPolicyInstruments,anInvestigationofTwoTypesofInstruments,PhysicalandFinancial,andaStudyofTheirApplicationtoLocalProblemsofUnemployment.Aldershot:Gower,1982.得到廣泛認(rèn)同的觀點(diǎn)是把政策工具看成是一種“客體”，如胡德就認(rèn)為“工具”概念可以通過(guò)將之區(qū)分為“客體”和“活動(dòng)”從而得到更明晰的理解。C.Hood,TheToolsofGovernment,London:Macmillan,1983.首先，工具可以被當(dāng)作是“客體”，尤其是在法律文獻(xiàn)中，人們把法律和行政法規(guī)說(shuō)成是工具，它指的是形成法律和法規(guī)的一整套命令和規(guī)則。其次，工具也可以被當(dāng)作一種“活動(dòng)”，如林格林(ArthurB.Ringeling)就把工具概念描述成為：“致力于影響和支配社會(huì)進(jìn)步的具有共同特性的政策活動(dòng)的集合”See,B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen(eds.),PublicPolicyInstruments.Northampton:EdwardElgarPublishing.Inc.,1998,p.14.。然而，這種區(qū)分定義法卻在一定程度上模糊了“政策”和“工具”這兩個(gè)概念之間的界限。如果說(shuō)政策是“與某一社會(huì)問(wèn)題相聯(lián)系的行動(dòng)或行為”，那么，政策工具又是什么呢？因此，人們更傾向于把政策工具看作是C.Hood,TheToolsofGovernment,London:Macmillan,1983.See,B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen(eds.),PublicPolicyInstruments.Northampton:EdwardElgarPublishing.Inc.,1998,p.14.另外，歐文·E·休斯在《公共管理導(dǎo)論》一書(shū)中將政策工具定義為：“政府的行為方式，以及通過(guò)某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”。[澳]歐文．E．休斯．公共管理導(dǎo)論．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：99頁(yè)．我國(guó)學(xué)者張成福的定義則是：[澳]歐文．E．休斯．公共管理導(dǎo)論．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：99頁(yè)．張成福、黨秀云．公共管理學(xué)．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：62頁(yè)．要界定什么是政策工具，必須弄清楚幾點(diǎn)。首先，政策工具存在的理由是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，它是作為目標(biāo)和結(jié)果之間的橋梁而存在的；其次，政策工具僅僅是手段，而不是目的本身。“條條大路通羅馬”，政策工具的范圍相當(dāng)廣泛，對(duì)其的選擇也可具有相當(dāng)大的靈活性，第三，政策工具的主體不僅僅是政府，其他主體也可以擁有自己的工具。綜上所述，我們將政策工具定義為：人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問(wèn)題這一政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。2．政策工具的分類在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政策工具的分類主要依據(jù)工具特性來(lái)進(jìn)行。為了形成一種明確的分類，人們已經(jīng)投入了不少的時(shí)間和精力。然而，現(xiàn)有的分類都不怎么讓人滿意，沒(méi)有一個(gè)能夠?qū)φ吖ぞ咦鋈娓F盡的介紹。由于分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，學(xué)者們對(duì)于工具分類也都各持己見(jiàn)。荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣(E·S·Kirschen)最早試圖對(duì)政策工具加以分類，他著重研究這樣的問(wèn)題，即是否存在著一系列的執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策以獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具。他整理出64種一般化的工具，但并未加以系統(tǒng)化的分類，也沒(méi)有對(duì)這些工具的起源和影響加以理論化探討。美國(guó)政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆等人也做過(guò)類似的研究，但他們傾向于將這些工具歸入一個(gè)寬泛的分類框架中，如將工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。薩爾蒙推進(jìn)了他們的討論，增加了開(kāi)支性工具和非開(kāi)支性工具兩種類型。著名政策分析家狄龍(VanderDoelen)將政策工具劃分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具三類，每組工具都有其變種，可以限制和擴(kuò)展其影響行動(dòng)者行為的可能性。另一種更新近的三分法是將政策工具分為管制性工具、財(cái)政激勵(lì)工具和信息轉(zhuǎn)移工具。胡德提出了一種系統(tǒng)化的分類框架。他認(rèn)為，所有政策工具都使用下列四種廣泛的“政府資源”之一，即政府通過(guò)使用其所擁有的信息、權(quán)威、財(cái)力和可利用的正式組織來(lái)處理公共問(wèn)題。麥克唐納爾和艾莫爾(L.M.McDonellandR.F.Elmore)根據(jù)工具所要獲得的目標(biāo)將政策工具分為四類，即命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具。英格拉姆(H.M.Ingram)等人也做出了一個(gè)類似的分類，將政策工具分為激勵(lì)、能力建設(shè)、符號(hào)和規(guī)勸、學(xué)習(xí)四類。加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什(M.HowlettandM.Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一書(shū)中根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度來(lái)分類。他們將政策工具分為自愿性工具（非強(qiáng)制性工具）、強(qiáng)制性工具和混合性工具三類。MichaelHowlettandM.Ramesh,StudyingPublicPolicy:PolicyCyclesandPolicySubsystems.OxfordUniversity,1995,p.85.與其他分類方法相比，他們的分類框架更具解釋力、更合理。MichaelHowlettandM.Ramesh,StudyingPublicPolicy:PolicyCyclesandPolicySubsystems.OxfordUniversity,1995,p.85.歐文·E·休斯在《公共管理導(dǎo)論》一書(shū)中認(rèn)為絕大多數(shù)的政府干預(yù)往往可以通過(guò)四方面的經(jīng)濟(jì)手段得以實(shí)現(xiàn)，它們是：（1）供應(yīng)，即政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算提供商品和服務(wù)；（2）補(bǔ)貼，它事實(shí)上是供應(yīng)的一種補(bǔ)充手段，政府正是通過(guò)這種方式來(lái)資助私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些個(gè)人，生產(chǎn)政府需要的商品和服務(wù)；（3）生產(chǎn)，只政府生產(chǎn)在市場(chǎng)上出售的商品和服務(wù)；（4）管制，指政府運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力批準(zhǔn)或禁止私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某種活動(dòng)。歐文·E·休斯．公共管理導(dǎo)論．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：98頁(yè)．林德和彼得斯認(rèn)為政策工具是多元的，他們列出了以下的工具：命令條款、財(cái)政補(bǔ)助、管制規(guī)定、征稅、勸戒、權(quán)威、契約。S.LindeS.Linder,andB.GuyPeters,‘TheStudyofPublicPolicyInstrument’,PolicyCurrent,1992,Vol.2,No.2.我國(guó)學(xué)者張成福在《公共管理學(xué)》中，按政府介入的程度對(duì)政策工具進(jìn)行了分類，它們是：政府部門直接提供財(cái)貨與服務(wù)、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補(bǔ)助或補(bǔ)貼、抵用券、經(jīng)營(yíng)特許權(quán)、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)、自我協(xié)助、志愿服務(wù)和市場(chǎng)運(yùn)作。張成福、黨秀云．公共管理學(xué)．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：62頁(yè)．我們將政策工具分為三大類，即市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。市場(chǎng)化工具指的是，政府利用市場(chǎng)這一資源有效配置手段，來(lái)達(dá)到提供公共物品和服務(wù)的目的的具體方式，民營(yíng)化、用者付費(fèi)、管制與放松管制、合同外包、內(nèi)部市場(chǎng)等都可以用來(lái)幫助政府達(dá)成政策目標(biāo)。作為政策工具，工商管理技術(shù)是把企業(yè)的管理理念和方式借鑒到公共部門中來(lái)，吸取有效經(jīng)驗(yàn)達(dá)成政府的政策目標(biāo)，它包括戰(zhàn)略管理技術(shù)、績(jī)效管理技術(shù)、顧客導(dǎo)向技術(shù)、目標(biāo)管理技術(shù)、全面質(zhì)量管理技術(shù)、標(biāo)桿管理技術(shù)和企業(yè)流程再造技術(shù)等。社會(huì)化手段是指政府更多地利用社會(huì)資源，在一種互動(dòng)的基礎(chǔ)上來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，如社區(qū)治理、個(gè)人與家庭、志愿者組織、公私伙伴關(guān)系等(在下一節(jié)中，我們將對(duì)這三種工具加以論述)。分類法的形成最初被看成是對(duì)工具理論的一個(gè)較早的貢獻(xiàn)。到目前為止，對(duì)政策工具分類的研究成果可說(shuō)是相當(dāng)豐碩的。盡管如此，我們還是不得不承認(rèn)，可為工具理論奠定基本構(gòu)架的令人信服的分類似乎并不存在。眾多的問(wèn)題對(duì)分類法的發(fā)展造成了阻礙：首先，這些分類都不是窮盡的，現(xiàn)有的許多分類都沒(méi)有看到非正式工具的重要性；其次，大多數(shù)分類并沒(méi)有相互區(qū)別，相互間并不具有排他性，研究中存在著灰色地帶；第三，分類的另一個(gè)障礙就是工具被看成是靜態(tài)的，主體使用工具就好像是工匠使用錘子，經(jīng)過(guò)一定時(shí)間之后就形成了習(xí)慣，工具的微小變化被忽略，對(duì)工具的觀念卻依然一成不變。三、政策工具的研究途徑國(guó)外政策工具的研究已形成了多種途徑，根據(jù)前述《公共政策工具》一書(shū)的說(shuō)法，主要有如下四種基本途徑：1．工具主義這種途徑又稱古典途徑。它認(rèn)為，人們知道一種特殊的工具，了解其內(nèi)在的作用機(jī)制；這種工具的效果已被證明或具有十分的現(xiàn)實(shí)性；人們?cè)诖蟛糠挚深A(yù)測(cè)的環(huán)境中可以期待其產(chǎn)生的效果；并且，恰當(dāng)?shù)墓ぞ呖梢詫⒄呤∞D(zhuǎn)變?yōu)檎叱晒ΑＲ虼?，政策工具研究?yīng)弄清工具的屬性與特點(diǎn)，以便辨別、提煉少數(shù)具有普遍適用性的工具，擴(kuò)大其應(yīng)用范圍。工具主義認(rèn)為工具的屬性本身就構(gòu)造了政策過(guò)程，即工具使用及其效果的好壞是由政策工具的特性先決定了的，政策失敗是由于所選擇的政策工具存在著缺陷，這是一種工具至上主義。這種途徑假定，人們可以通過(guò)對(duì)各種工具進(jìn)行逐一的經(jīng)驗(yàn)研究從而形成對(duì)各種工具及其應(yīng)用的解釋；而且經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的研究，可望形成一整套工具理論以及確定有關(guān)工具的各項(xiàng)原則。2．過(guò)程主義這種途徑的支持者并不承認(rèn)存在著超出特殊具體問(wèn)題之外的工具。他們認(rèn)為，各種工具之間有著重要的差別，沒(méi)有哪一種或哪一類的工具具有普遍的適應(yīng)性；恰當(dāng)?shù)墓ぞ卟⒉皇浅橄笥?jì)算的產(chǎn)物，而僅僅是一種在動(dòng)態(tài)適應(yīng)過(guò)程中的試探性解決辦法；工具的恰當(dāng)與否是因具體情況而定的。因此，過(guò)程主義者所強(qiáng)調(diào)的是工具發(fā)展的重復(fù)性過(guò)程，而不是工具的特性。3．權(quán)變主義這種途徑又稱工具—背景研究途徑。它所持的是傳統(tǒng)的社會(huì)計(jì)劃觀點(diǎn)，認(rèn)為工具選擇的根據(jù)是：工具的績(jī)效特征是如何滿足某種特殊問(wèn)題背景的需要的。一旦政策的目標(biāo)或目的明晰化了，那么，直截了當(dāng)?shù)氖虑榫褪且スぞ呦渲姓页鲎钸m應(yīng)的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解決問(wèn)題的特定要求，又要注意選出最適合這種要求的工具。權(quán)變主義途徑試圖通過(guò)同時(shí)考察工具本身的特性和工具的應(yīng)用背景來(lái)解釋工具的應(yīng)用過(guò)程，這種途徑與古典途徑的區(qū)別在于它認(rèn)為工具的使用過(guò)程極其效果不僅由工具的特性決定，而且由工具應(yīng)用的環(huán)境或背景(包括執(zhí)行組織、目標(biāo)團(tuán)體及其他利益相關(guān)組織和人員等等)所決定。這種途徑注意到了工具使用過(guò)程中環(huán)境因素的作用。在這里，那種無(wú)所不能的工具至上主義受到了極大挑戰(zhàn)。4．建構(gòu)主義這種途徑比權(quán)變主義前進(jìn)了一步。它認(rèn)為，要了解特定工具被采用的脈絡(luò)背景的特殊性，就必須了解這些工具的主觀意義。在這里，主觀意義既表示非工具性的方面（如符號(hào)的或倫理的內(nèi)涵），又表示那些其意義和解釋被價(jià)值和感知所中介的工具性特征。依這種途徑，并不存在關(guān)于工具及其特征的客觀現(xiàn)實(shí)，相反，工具代表了一種社會(huì)地建構(gòu)了的實(shí)踐形式，其意義和合法性被不斷地加以建構(gòu)和再建構(gòu)。建構(gòu)主義研究途徑在修正工具地位方面走得很遠(yuǎn)。它認(rèn)為政策工具在政策系統(tǒng)內(nèi)、在決策領(lǐng)域和執(zhí)行過(guò)程中并不起決定性作用而僅僅是決定政策過(guò)程的眾多因素之一。這樣一來(lái)，工具主義特征完全消失了。在這里，研究重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移，人們關(guān)心的不再是“工具”，取而代之的是政策系統(tǒng)、政策網(wǎng)絡(luò)、決策系統(tǒng)和執(zhí)行過(guò)程。通過(guò)對(duì)這四種研究途徑的介紹，我們可以看出，“政策工具”似乎是在逐步變得越來(lái)越自我否定，從第一個(gè)途徑到第四個(gè)途徑的演變使得政策工具的“工具性”特征重要性被降到如此低的程度，以至于給人們?cè)斐蛇@樣一種印象，似乎工具理論不再適用了。雖然實(shí)際情況還沒(méi)有這么嚴(yán)重，但是這種研究途徑的變化卻在一定程度上反映了政策工具的研究走向及其發(fā)展過(guò)程中面臨的威脅。四、政策工具研究的主題與走向1．政策工具研究的主題政策工具研究實(shí)際上就是一些問(wèn)題的集合，這些問(wèn)題就是關(guān)于如何將政策意向轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?。以往的研究表明，該領(lǐng)域并不存在著單一的中心主題而是存在著一系列相互關(guān)聯(lián)的研究主題，下面我們就介紹幾個(gè)重要的主題。（1）政策工具的應(yīng)用。評(píng)價(jià)工具的效力是古典研究途徑中最重要的問(wèn)題之一，雖然在目前的研究中，效力仍然具有重要性，但它卻日漸失去了往日的地位，人們逐漸將注意力轉(zhuǎn)移到了政策工具的具體應(yīng)用過(guò)程中。在這里，關(guān)注的焦點(diǎn)集中在：哪些主體參與了工具的應(yīng)用過(guò)程，這些主體對(duì)于各個(gè)過(guò)程的影響及其程度，以及各參與者之間的協(xié)調(diào)與合作等等問(wèn)題。對(duì)政策工具主體的研究是對(duì)效果視角的補(bǔ)充，這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了人們對(duì)第四種研究途徑的興趣的日益增長(zhǎng)。（2）“新工具”。近年來(lái)，人們開(kāi)始關(guān)注“新工具”的運(yùn)用，休暜（P.L.Hupe）在其著作中提到了“后現(xiàn)代工具”；有學(xué)者（如J.A.DeBruijn和E.F.TenHeurelhof）提出了“第二代工具”的概念。政策執(zhí)行者也呼吁采用新工具，對(duì)新工具的引進(jìn)可以看作是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種回應(yīng)。雖然新的政策工具常常與舊的政策工具相提并論，但其著重點(diǎn)已經(jīng)不再是政府統(tǒng)治的單方性，研究更多地聚焦于治理的雙邊性甚至是多邊性上。同時(shí)，新工具的提倡伴隨著對(duì)舊工具的批判，如傳統(tǒng)意義上的管制就被認(rèn)為是過(guò)時(shí)的。另外，新工具中的“新”并非絕對(duì)化，舊工具也可以用新策略來(lái)實(shí)施。（3）偶發(fā)性事件。古典途徑的一個(gè)隱含假設(shè)就是“社會(huì)過(guò)程在一定程度上是可以控制的”，但事實(shí)上并非總是如此。在政策執(zhí)行過(guò)程中人們往往會(huì)碰到一些非預(yù)期狀況或突發(fā)性事件，這種偶然性因素是不可忽視的。政策工具研究過(guò)度強(qiáng)調(diào)“工具”、“政策”和“社會(huì)問(wèn)題”等概念，忽視了偶發(fā)性事件對(duì)政策工具應(yīng)用過(guò)程的可能性影響。（4）政策網(wǎng)絡(luò)。政策工具并非自行生效的，它要發(fā)揮作用必須得借助組織的努力，而且不僅僅局限于政府組織的執(zhí)行活動(dòng)。近是年來(lái)，人們對(duì)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的各種主體進(jìn)行研究。庫(kù)爾瓦斯（E.Koolhuas）提到了目標(biāo)團(tuán)體中的權(quán)威人物的影響以及政策工具施行者與其它主體間的互動(dòng)；赫林（E.H.Hlijn）指出組織文化和官員所承受的壓力對(duì)政策工具產(chǎn)生的影響；阿倫森（M.J.Arentsen）則指出政策工具執(zhí)行領(lǐng)域以外的主體也具有一定影響。不同的研究表明，探尋政策網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)，對(duì)于研究政策工具及其功效將是一個(gè)良好的開(kāi)端。（5）工具的動(dòng)態(tài)性。政策工具并非一經(jīng)選定就永久不變，它必須不斷地調(diào)整以跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在執(zhí)行過(guò)程中，它會(huì)隨著時(shí)間推移而發(fā)生改變，即使它們本身不變，主體運(yùn)用它們的方式、策略以及目標(biāo)團(tuán)體為了逃避該工具的影響而采取的策略都有可能發(fā)生巨大改變。此外，一種模式并不能適應(yīng)各種不同的情況。因此，需要對(duì)工具的多樣性和動(dòng)態(tài)性做更多的研究。神經(jīng)機(jī)械學(xué)為研究工具的易變性提供了研究框架，另一種有益的研究則是把工具的實(shí)施看成是一個(gè)學(xué)習(xí)的過(guò)程。（6）工具的優(yōu)化組合。古典研究途徑的支持者們提倡一種“純”工具研究和“純化”的工具應(yīng)用實(shí)踐。他們認(rèn)為對(duì)各種具體工具的研究應(yīng)分別獨(dú)立地進(jìn)行，人們應(yīng)要么使用這種工具，要么使用那種工具，工具的組合運(yùn)用是導(dǎo)致政策失敗的原因。然而，要對(duì)各種工具做非常明確的區(qū)分顯然是不可能的，目前的分類法還做不到這一點(diǎn)?，F(xiàn)在，人們認(rèn)為，工具的同時(shí)并且協(xié)調(diào)的運(yùn)作更符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，工具的優(yōu)化組合可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，避免單個(gè)工具應(yīng)用的片面性。2．政策工具研究的走向隨著政策工具研究的發(fā)展，這個(gè)領(lǐng)域也逐漸出現(xiàn)了一些新的變化，這些新變化反映出工具研究范圍的轉(zhuǎn)變和擴(kuò)展。首先，轉(zhuǎn)變是指工具適用的環(huán)境及其背景受到更多的關(guān)注。從古典途徑向建構(gòu)主義途徑的轉(zhuǎn)變，使得政策工具研究從微觀層面上升到中觀層面，即走向網(wǎng)絡(luò)研究，并且其研究重點(diǎn)也發(fā)生了轉(zhuǎn)移；其次，擴(kuò)展是指這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了許多新的理論，如網(wǎng)絡(luò)理論、執(zhí)行理論和學(xué)習(xí)理論等等。同時(shí)，通過(guò)介紹新工具和工具應(yīng)用新策略而充實(shí)了整個(gè)工具研究，為其理論發(fā)展與實(shí)際應(yīng)用做出了極大貢獻(xiàn)。這兩個(gè)變化從某種程度上擴(kuò)大了政策工具研究的范圍，但同時(shí)也削弱了工具本身的重要性，因?yàn)檎吖ぞ咧饾u被看成是影響政策產(chǎn)出的變量之一。政策工具研究從最初的強(qiáng)調(diào)工具本身到注重環(huán)境的影響，再到認(rèn)為工具只是影響政策的因素之一，這個(gè)過(guò)程顯示出了對(duì)政策工具本身的威脅。3．政策工具研究的成就與不足工具研究對(duì)政策科學(xué)的直接作用也許是微小的，但其間接影響卻是不容忽視的。它使得政策制定者們開(kāi)始改變思考方式，同時(shí)也促進(jìn)了政策制定者之間以及制定者和分析家之間的相互交流。它緊跟政策實(shí)踐的發(fā)展，為實(shí)際操作提供方法論，成為了政策執(zhí)行實(shí)踐與理論之間的橋梁。雖然研究是頗有成效的，但卻并不能掩蓋其不足。除了分類法方面的缺陷外，研究還存在著理論上的片面性。首先，研究片面地集中于環(huán)境和經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域；第二，研究片面地關(guān)注于工具的運(yùn)用，而實(shí)際上，工具選擇的過(guò)程及歷史同樣有助于解釋其功能；第三，目前的理論對(duì)工具應(yīng)用的環(huán)境的復(fù)雜性重視不夠。另外，對(duì)政策工具研究的另一個(gè)批判是針對(duì)該領(lǐng)域的一個(gè)隱喻，即把工具比作工匠手中的錘子或鉗子，這種隱喻看起來(lái)似乎很形象、很合理，但它實(shí)際上卻是對(duì)我們的一種誤導(dǎo)：它容易讓我們把工具看成是中立的手段而忽視其政治性；容易讓人們把效力看成是評(píng)價(jià)工具的唯一標(biāo)準(zhǔn)（事實(shí)上，政府評(píng)價(jià)工具還需要考慮別的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)）；它還給人們一種錯(cuò)覺(jué)，即政策制定者控制著工具，而實(shí)際上，他們并不能做到這一點(diǎn)，對(duì)工具的控制受著諸多方面的限制?，F(xiàn)在，政策工具領(lǐng)域仍然存在著大量的問(wèn)題需要我們進(jìn)一步探討，對(duì)于很多問(wèn)題，至今仍然沒(méi)有統(tǒng)一的答案。例如，政策工具應(yīng)怎樣分類；在評(píng)價(jià)某一具體工具時(shí)，應(yīng)采用何種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；在理解工具在政策過(guò)程中的角色時(shí)，是工具自身的屬性重要呢，還是工具選擇的過(guò)程重要。對(duì)于諸如此類的問(wèn)題，人們還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。因此，雖然政策工具的研究已起步，但仍然有很多工作要做。第二節(jié)基本的政策工具在這一節(jié)中，我們將分別討論市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段這三類基本的政策工具。一、市場(chǎng)化工具1．民營(yíng)化廣義而言，民營(yíng)化可以界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求。E.S.Savas,E.S.Savas,Privatization,TheKeytoBetterGovenrnent.Chatham,NJ:ChathamHouse,1987.[美]斯蒂夫?H?漢克主編．私有化與發(fā)展．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1989：1頁(yè)．民營(yíng)化可以通過(guò)多種途徑來(lái)完成：（1）把政府機(jī)構(gòu)利用他的雇員直接提供的職能以合同的方式承包出去；（2）出賣政府資產(chǎn)和壟斷權(quán)，把國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓給私人部門和企業(yè)，例如電信系統(tǒng)；（3）在某一公共問(wèn)題上，政府和私人部門共同合作，并明確各自的角色；（4）鼓勵(lì)某些特定的私人部門行為，一個(gè)例子就是紐約市通過(guò)稅收減免計(jì)劃來(lái)改善城市的居住條件,通過(guò)免除資產(chǎn)稅（地產(chǎn)稅），市政府鼓勵(lì)私人部門房東和承包商承擔(dān)起發(fā)展和維護(hù)低收入群體的居住條件。作為一種政策工具，民營(yíng)化的優(yōu)點(diǎn)是：可以促進(jìn)管理者降低成本，提高質(zhì)量；民營(yíng)化是一種新的管理形式和技術(shù)，同時(shí)也是獲得資金的新來(lái)源；通過(guò)減少政府的直接行為，公共管理者可以專注于政策制定。但是，民營(yíng)化的弊端也是顯而易見(jiàn)的：政府喪失對(duì)實(shí)施公共政策的公共物品和服務(wù)提供的直接控制；由于民營(yíng)化，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的功能和角色有所消退；對(duì)私人部門管理的控制不容易做到等。2．用者付費(fèi)用者付費(fèi)是指政府對(duì)某種物品、服務(wù)或行為確定“價(jià)格”，由使用者或行為者支付這種費(fèi)用，其主要目的是想通過(guò)付費(fèi)把價(jià)格機(jī)制引入到公共服務(wù)中來(lái)。用者付費(fèi)經(jīng)常被用于控制負(fù)的外部性，特別是控制污染的領(lǐng)域，它也被用于城市交通控制。例如，我國(guó)將對(duì)排污費(fèi)的征收、管理、使用范圍等進(jìn)行改革。改革后，排污費(fèi)將作為對(duì)環(huán)境造成的損害的補(bǔ)償費(fèi)用，逐漸提高征收標(biāo)準(zhǔn)，最終使之高于污染治理的成本，促使排污者治理污染。英國(guó)、美國(guó)等國(guó)在很多服務(wù)領(lǐng)域（除了一些如教育、衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域之外）都采取用者付費(fèi)制作為政策工具，用者付費(fèi)是一種靈活的工具，它的主要優(yōu)點(diǎn)是：第一，它能夠克服免費(fèi)提供公共服務(wù)所導(dǎo)致的對(duì)資源的不合理配置和浪費(fèi)；第二，無(wú)償提供公共服務(wù)將導(dǎo)致無(wú)目的的補(bǔ)貼和資助，對(duì)社會(huì)公平造成損害；第三，通過(guò)付費(fèi)制，價(jià)格可以真正起到信號(hào)燈的作用，從而使市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域得以良好運(yùn)用；第四，客觀上，通過(guò)付費(fèi)制也可以增加政府的財(cái)政收入，緩和政府的財(cái)政危機(jī)。其主要缺點(diǎn)是：收費(fèi)水平難以準(zhǔn)確確定；在得到一種最優(yōu)化的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，資源有可能誤置；不能作為處理危機(jī)的工具；管理成本高且繁雜。3．管制與放松管制根據(jù)里根（M.Reagan）的說(shuō)法：管制是一種活動(dòng)過(guò)程，在這種活動(dòng)過(guò)程中，政府對(duì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)提出要求或規(guī)定某些活動(dòng)，并經(jīng)歷一種持續(xù)的行政管理過(guò)程（一般是通過(guò)特別指定的管理機(jī)構(gòu)來(lái)完成這項(xiàng)工作）。管制是由政府做出的，它們必須為目標(biāo)團(tuán)體及個(gè)人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。大部分管制是通過(guò)行政法規(guī)來(lái)進(jìn)行（有時(shí)管制實(shí)際上就是一般的法律），并由政府部門或特別的機(jī)構(gòu)（如美國(guó)的獨(dú)立管制委員會(huì)）來(lái)管理。管制采取了不同的形式，如規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、許可、禁止、法律秩序和執(zhí)行程序等等。政府管制遍及于社會(huì)生活的許多領(lǐng)域，尤其是物品和服務(wù)的價(jià)格和標(biāo)準(zhǔn)等方面。放松管制，就是在市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對(duì)價(jià)格和市場(chǎng)進(jìn)入的管制，使企業(yè)在制定價(jià)格和選擇產(chǎn)品上有更多的自主權(quán)。其基本的觀念是“政府無(wú)效率的主要原因是對(duì)管理層進(jìn)行干預(yù)控制的內(nèi)部管制的數(shù)量太多……基本的假設(shè)是，如果公共組織能夠清除戒律，它就能更加具有靈活性和效率。”[美]蓋．彼德斯．歐洲的行政現(xiàn)代化：一種北美視角的分析．載于：國(guó)外行政改革評(píng)述．北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1996：70頁(yè)．它與管制一樣，是“一種政府與其公民之間特殊的關(guān)系”。具體做法包括：（1）放松對(duì)定價(jià)權(quán)管制，放寬或取消最低限價(jià)和最高限價(jià)；（2）逐步減少價(jià)格管[美]蓋．彼德斯．歐洲的行政現(xiàn)代化：一種北美視角的分析．載于：國(guó)外行政改革評(píng)述．北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1996：70頁(yè)．放松管制在北美的行政改革中比較盛行。放松管制包括放松市場(chǎng)管制、社會(huì)管制和行業(yè)管制等，其重點(diǎn)是放松市場(chǎng)管制。它在20世紀(jì)70年代成為經(jīng)濟(jì)理論的熱門話題，80年代形成高峰并擴(kuò)展到各個(gè)領(lǐng)域。但放松管制并不是不要政府的干預(yù)，只是要減少政府不必要的干預(yù)與控制。管制所需的信息較少，較容易實(shí)施和管理，成本較低，效果具有直接性，更適應(yīng)于作為處理危機(jī)的工具。但是管制扭曲自愿性和私人活動(dòng)，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的無(wú)效率，不利于革新和技術(shù)進(jìn)步，過(guò)于刻板而缺乏靈活性等。放松管制可以使服務(wù)多樣化，通過(guò)削減行政費(fèi)用來(lái)減輕國(guó)民負(fù)擔(dān)，并且在宏觀上由于減低收費(fèi)水平和使服務(wù)多樣化擴(kuò)大了需求和投資，從而使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率得到提高。[日]植草益．微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)．北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1992：184頁(yè)．[日]植草益．微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)．北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1992：184頁(yè)．4．合同外包合同外包也稱合同出租、競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，指的是政府確定某種公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外承包給私營(yíng)企業(yè)或非盈利機(jī)構(gòu)，中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務(wù)，政府用財(cái)政撥款購(gòu)買承包商的公共產(chǎn)品和勞務(wù)。它的做出以合同雙方當(dāng)事人協(xié)商一致為前提，變過(guò)去單方面的強(qiáng)制行為為一種雙方合意的行為。政府與其它組織一樣都以平等主體的身份進(jìn)入市場(chǎng)。政府的職責(zé)是確定需要什么，然后依照所簽訂的合同監(jiān)督績(jī)效，而不是靠強(qiáng)迫。政府可以通過(guò)與營(yíng)利性民間組織簽訂關(guān)于物品和服務(wù)的承包合同的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)某一活動(dòng)。在合同承包形式中，政府的理想角色是：（1）評(píng)估公共物品和服務(wù)的需求狀況；（2）向私營(yíng)部門購(gòu)買物品和服務(wù)來(lái)提供給公眾；（3）檢測(cè)和評(píng)估所購(gòu)買的物品和服務(wù)。合同外包制非常普遍。在英國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)性合同外包（招標(biāo)）是對(duì)某些地方政府服務(wù)的強(qiáng)制性要求。在美國(guó)，地方政府的200多項(xiàng)服務(wù)由合同承包商提供。不論哪個(gè)政黨上臺(tái)執(zhí)政，合同外包方式在州和地方政府都急劇增長(zhǎng)。E.S.Savas,Privatization,theKeytoBetterGovernment.Chatham,E.S.Savas,Privatization,theKeytoBetterGovernment.Chatham,NJ:ChathamHouse,1987.公共服務(wù)合同外包的一種特殊形式是：政府保留設(shè)施和資產(chǎn)的所有權(quán)，讓私人企業(yè)去經(jīng)營(yíng)。供水系統(tǒng)、廢水處理廠、資源回收工廠、垃圾填埋場(chǎng)、醫(yī)院和會(huì)議中心等都可以采取這種形式，以求達(dá)到更高的效率。這和租賃有所不同，因?yàn)樗綘I(yíng)企業(yè)不能將所租用的資產(chǎn)用于自己的其他業(yè)務(wù)，而只是代表政府從事經(jīng)營(yíng)并從政府獲取相應(yīng)的報(bào)酬。合同外包的有效實(shí)施需要一些具體條件：（1）工作任務(wù)要清楚界定；（2）存在潛在的競(jìng)爭(zhēng)，能夠創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)氣氛；（3）政府能夠監(jiān)測(cè)承包商的工作績(jī)效；（4）承包的條件和具體要求在合同文本中明確規(guī)定并確保落實(shí)。合同外包被視為既提高服務(wù)水平又縮小政府規(guī)模的重要途徑，是降低成本、節(jié)約開(kāi)支的有效手段。作為一種政策工具，合同外包可以利用競(jìng)爭(zhēng)力量給無(wú)效率的生產(chǎn)者施加壓力，提高生產(chǎn)率；能夠擺脫政治因素的不當(dāng)干預(yù)和影響，提高管理水平；可以把通常模糊不清的政府服務(wù)成本以承包價(jià)格的形式明確化，有助于強(qiáng)化管理。但是，承包權(quán)的授予上可能存在腐敗和尋租行為；可能形成對(duì)承包商的依賴，承包企業(yè)雇員罷工、怠工和企業(yè)破產(chǎn)會(huì)使公眾利益受到損害。6．分權(quán)與權(quán)力下放實(shí)行分權(quán)與權(quán)力下放的主要目的是要通過(guò)公共組織政治和執(zhí)行的分離來(lái)賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授予權(quán)力的下級(jí)組織成為獨(dú)立的單位，能夠自己控制自己的預(yù)算，自由地與其他組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，而政治家只是確立目標(biāo)并對(duì)績(jī)效進(jìn)行有效控制。分權(quán)與權(quán)力下放既涉及到中央—地方關(guān)系，又涉及到中央政府部門內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系。后一方面最典型的是英國(guó)的“下一步行動(dòng)方案”（TheNextSteps）和新西蘭的公司化改革。分權(quán)往往體現(xiàn)了決策與執(zhí)行分離，它超越了層級(jí)節(jié)制的傳統(tǒng)集權(quán)模式，實(shí)行參與管理，分散部門權(quán)力，組織結(jié)構(gòu)扁平化，層級(jí)簡(jiǎn)化，致力于公共人力資源的開(kāi)發(fā)和培訓(xùn)，使之有能力開(kāi)展創(chuàng)造性的工作，實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)關(guān)系由直接隸屬到契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變和上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制由著眼于工作流程到著眼于工作效果的轉(zhuǎn)變。分權(quán)的一種方式是通過(guò)財(cái)政分權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。這種方式在英國(guó)得到廣泛的應(yīng)用，英國(guó)財(cái)政部于1982年公布的財(cái)政管理新方案，主要特征就是采用財(cái)政分權(quán)的方式。周志忍．英國(guó)行政改革與西方行政管理新趨勢(shì)．北京大學(xué)學(xué)報(bào)，1周志忍．英國(guó)行政改革與西方行政管理新趨勢(shì)．北京大學(xué)學(xué)報(bào)，1994（5）：52頁(yè)．作為一種政策工具，分權(quán)與權(quán)力下放給下級(jí)組織和人員以自主權(quán)，有利其積極性和創(chuàng)造力，可以在政治和執(zhí)行兩者之間達(dá)到制衡。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，不能一味追求分權(quán)，分權(quán)與權(quán)力下放是有底線的，超過(guò)這個(gè)底線分權(quán)就會(huì)變成分裂，分權(quán)不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致權(quán)利分散，造成新的集權(quán)從而造成腐敗，分權(quán)還必須考慮下層組織的承受能力。7．內(nèi)部市場(chǎng)它的最大特點(diǎn)是將提供公共物品和服務(wù)的政府部門人為地劃分為生產(chǎn)者和購(gòu)買者兩方，這樣在政府組織內(nèi)部就產(chǎn)生了“生產(chǎn)者”和“消費(fèi)者”兩個(gè)角色。一個(gè)政府可以雇傭或付費(fèi)給其他政府以提供公共服務(wù)。小的社區(qū)可以從一些專門化的政府單位購(gòu)買圖書(shū)館、娛樂(lè)設(shè)施或消防服務(wù)，這些單位由該地區(qū)的政府部門共同組織并向政府部門提供服務(wù)。公共服務(wù)提供的內(nèi)部市場(chǎng)方式相當(dāng)普遍，在社會(huì)服務(wù)提供中的運(yùn)用最為普遍。RowanMirandaandKarlynAnderson,AlternativeServiceDeliveryinLocalGovernment(1982-1992).InMunicipalYearBook(1994).Washington,D.C.:InternationalCityManagementAssociation,1994,pp.26-35.RowanMirandaandKarlynAnderson,AlternativeServiceDeliveryinLocalGovernment(1982-1992).InMunicipalYearBook(1994).Washington,D.C.:InternationalCityManagementAssociation,1994,pp.26-35.內(nèi)部市場(chǎng)在英國(guó)行政改革中得到廣泛應(yīng)用，并成為英國(guó)行政改革的一大特點(diǎn)。例如，從1992年開(kāi)始，英國(guó)政府把原來(lái)給醫(yī)院的大部分款項(xiàng)撥給家庭醫(yī)生。醫(yī)院的手術(shù)和住院服務(wù)明碼標(biāo)價(jià)，形成醫(yī)療服務(wù)的內(nèi)部市場(chǎng)。家庭醫(yī)生與病人協(xié)商選擇醫(yī)院，然后從自己的預(yù)算中向醫(yī)院交付手術(shù)費(fèi)和住院費(fèi)。在不影響公民免費(fèi)醫(yī)療權(quán)利的前提下，這一改革不僅徹底改變了醫(yī)院效率越高越容易虧損的局面，而且迫使各醫(yī)院提高質(zhì)量，降低價(jià)格，為吸引更多的“顧客”而開(kāi)展激烈的競(jìng)爭(zhēng)。內(nèi)部市場(chǎng)的實(shí)現(xiàn)需要具備三個(gè)要素：（1）要明確劃分生產(chǎn)者和消費(fèi)者；（2）內(nèi)部市場(chǎng)的主體在內(nèi)部簽訂準(zhǔn)合同和商業(yè)契約，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)作；（3）要求一定的付費(fèi)制度和會(huì)計(jì)制度作為保障。內(nèi)部市場(chǎng)是公共管理改革的一個(gè)新思想，很有創(chuàng)新性。但是，運(yùn)作起來(lái)需要許多條件來(lái)支持，需要政府形成一種契約意識(shí)和平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，高素質(zhì)的管理人員和完備的信息管理系統(tǒng)。8．產(chǎn)權(quán)交易財(cái)產(chǎn)權(quán)利指的是“一系列用來(lái)確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的地位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系”盧現(xiàn)祥．西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)盧現(xiàn)祥．西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)．北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1996：174頁(yè)．這樣工具使用的一個(gè)典型例子是污染防治。許多國(guó)家采用了這種工具來(lái)控制有害污染物的排放?；舅悸肥牵赫_定可以進(jìn)入市場(chǎng)的污染物的量，并定期拍賣可利用的釋放數(shù)量的產(chǎn)權(quán)。我國(guó)已開(kāi)始了這方面的實(shí)驗(yàn)（太原市的控制二氧化硫排放量就采取了這種辦法）。另一個(gè)典型的例子是控制城市道路機(jī)動(dòng)車數(shù)量尤其是出租車拍照的拍賣。產(chǎn)權(quán)交易的最大優(yōu)點(diǎn)是它創(chuàng)造了市場(chǎng)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共物品和服務(wù)的提供，并且它是一種具有靈活性的工具。其最大的缺點(diǎn)是鼓勵(lì)投機(jī)行為甚至產(chǎn)生欺詐行為，同時(shí)，它也是一種不公平的工具。當(dāng)然，各國(guó)在公共管理中應(yīng)用的市場(chǎng)化工具遠(yuǎn)不僅此，凡是在某一方面具有明顯市場(chǎng)特征（如價(jià)格、利潤(rùn)、私有產(chǎn)權(quán)、金錢誘因、自由化等）的方式、方法和手段，都是市場(chǎng)機(jī)制的反映，都可以視為市場(chǎng)化工具。二、工商管理技術(shù)1．戰(zhàn)略管理技術(shù)戰(zhàn)略管理最初源于軍隊(duì)的“決策過(guò)程”（Decision-makingprocesses），在這個(gè)過(guò)程中，內(nèi)容主要包含著為了任一最后結(jié)果而作的大量準(zhǔn)備工作。戰(zhàn)略管理的核心是廣泛的參與。戰(zhàn)略分析（strategicanalysis）、戰(zhàn)略選擇（strategicchoice）和戰(zhàn)略執(zhí)行（strategicimplementation）三部分構(gòu)成戰(zhàn)略管理的核心框架。這三者之間的相互作用形成戰(zhàn)略。其中，“分析部分”解決政策的定位問(wèn)題，某一項(xiàng)政策所要解決的問(wèn)題是什么，它面臨什么樣的外部環(huán)境?！皯?zhàn)略選擇”對(duì)可能的行動(dòng)進(jìn)行評(píng)估并形成選擇方案?！皯?zhàn)略執(zhí)行”將戰(zhàn)略推向?qū)嵤Ｍ醺锓侵畱?zhàn)略管理方法．北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002：8頁(yè)．公共部門的戰(zhàn)略管理，是一個(gè)使組織和領(lǐng)導(dǎo)者能夠通過(guò)資源分配和工作分工來(lái)達(dá)到組織目標(biāo)的過(guò)程。布賴森（JohnBryson）等人所下的定義是：“設(shè)計(jì)一系列的程序和工具來(lái)幫助領(lǐng)導(dǎo)者和管理者明白，他們的組織應(yīng)該如何做才能生存和發(fā)展?！盝.M.Bryson,andW.D.Reering,StrategicPlanning:OptionsForthePublicSector.InJ.L.Perry(ed.),HandbookofPublicAdministration.SanFrancisco:Jossy-BassPublishers,1996,p.479.大多數(shù)的學(xué)者贊同這一觀點(diǎn)，但他們同時(shí)也認(rèn)為，戰(zhàn)略管理最大的價(jià)值在于它能使組織的使命（mission）、目標(biāo)（goals）和方法（means）連接起來(lái)，并利用可獲取的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。J.M.Bryson,andW.D.Reering,StrategicPlanning:OptionsForthePublicSector.InJ.L.Perry(ed.),HandbookofPublicAdministration.SanFrancisco:Jossy-BassPublishers,1996,p.479.作為一種政策工具，戰(zhàn)略管理提供了一種全面、綜合的組織觀念，可以實(shí)現(xiàn)重心從即時(shí)的工作任務(wù)向組織整體目標(biāo)、產(chǎn)出和影響的轉(zhuǎn)變，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)組織資源和目標(biāo)的控制。但是，它需要花費(fèi)大量的管理性時(shí)間和分析性資源，同時(shí)戰(zhàn)略管理不僅要讓人明白組織要做什么，還要說(shuō)明組織不做什么，對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)，這可能產(chǎn)生政治上的困境，因?yàn)樗赡芗て鸱磳?duì)派和利益團(tuán)體的反對(duì)。2．績(jī)效管理技術(shù)績(jī)效管理是指為了達(dá)成組織的目標(biāo)，通過(guò)持續(xù)開(kāi)放的溝通過(guò)程，形成組織目標(biāo)所預(yù)期的利益和產(chǎn)出，并推動(dòng)團(tuán)隊(duì)和個(gè)人做出有利于目標(biāo)達(dá)成的行為。武欣編著．績(jī)效管理實(shí)務(wù)手冊(cè)．北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2001：13頁(yè)．武欣編著．績(jī)效管理實(shí)務(wù)手冊(cè)．北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2001：13頁(yè)．所謂政府績(jī)效管理，就是通常說(shuō)的“政績(jī)考察”和“政績(jī)?cè)u(píng)估”，即“看政績(jī)用干部”的管理制度。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門通過(guò)對(duì)下屬機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)考核，確定和判斷該部門的工作優(yōu)劣情況，并以此作為從該部門選拔人才的基礎(chǔ)?？?jī)效管理的目的并不是純粹為了進(jìn)行對(duì)個(gè)人績(jī)效的評(píng)估而設(shè)計(jì)的，它更深層的目的是為了有效推進(jìn)個(gè)人的行為表現(xiàn)，引導(dǎo)組織全體人員從個(gè)人開(kāi)始，以至個(gè)別部門或事業(yè)部，共同朝著組織整體戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)。其優(yōu)點(diǎn)是：它與每個(gè)人的切身利益密切相關(guān)，可以充分激發(fā)個(gè)人積極性和主動(dòng)性，尤其是地方政府，其管理事務(wù)多是比較具體、可量化的工作，故而績(jī)效管理的成效更是立竿見(jiàn)影。不足之處在于：績(jī)效指標(biāo)的量化比較難，其可行性也是有待檢驗(yàn)的，績(jī)效的基本資料來(lái)源是否可靠也會(huì)在很大程度影響管理的成效。3．顧客導(dǎo)向技術(shù)公共部門管理以顧客滿意為導(dǎo)向最初是從企業(yè)管理中借鑒過(guò)來(lái)的，其基本取向是：（1）以顧客為中心，即從顧客的角度出發(fā)開(kāi)展活動(dòng)和提供服務(wù)；（2）以追求顧客滿意為基本精神；（3）以社會(huì)和顧客的期待為理想目標(biāo)。這些基本取向被發(fā)達(dá)國(guó)家引入到政府公共部門的管理中。“新公共行政學(xué)”的代表人物弗雷德里克森認(rèn)為，在組織形態(tài)的設(shè)計(jì)上，要堅(jiān)持顧客導(dǎo)向，即將公眾——公共行政服務(wù)對(duì)象的需求作為組織存在和發(fā)展的前提。以?shī)W斯本為代表的企業(yè)家政府理論強(qiáng)調(diào)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，樹(shù)立顧客意識(shí)，制定顧客驅(qū)使政府的制度，使政府自覺(jué)地為顧客服務(wù)。在當(dāng)代，政府活動(dòng)已不是簡(jiǎn)單的公共物品和服務(wù)的提供，而是必須及時(shí)了解公眾需求并設(shè)法滿足，即從“供應(yīng)顧客”到“創(chuàng)造顧客”的轉(zhuǎn)變。所以，顧客導(dǎo)向的政府無(wú)論是進(jìn)行公共物品和服務(wù)的創(chuàng)新，還是制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，都必須立足于顧客。相對(duì)于政府而言的顧客，一是指公共物品和服務(wù)的最終使用者；二是指相對(duì)意義上的顧客，即公共物品和服務(wù)供給過(guò)程中的參與者。顧客導(dǎo)向的技術(shù)是“倒金字塔式”的方式，政府關(guān)注的是顧客即公眾的需要，提供“回應(yīng)性”服務(wù)。政府的一切職能、行為和改革等都要圍繞顧客來(lái)展開(kāi)，以顧客滿意作為政府機(jī)構(gòu)的考察量度。作為一種政策工具，顧客導(dǎo)向技術(shù)要求公共機(jī)構(gòu)象管理其他資源那樣對(duì)顧客進(jìn)行管理，做到顧客至上，民眾優(yōu)先，了解顧客，針對(duì)顧客的需求生產(chǎn)和提供公共物品和服務(wù)，以顧客價(jià)值作為政策的基點(diǎn)，注重與顧客互動(dòng)、溝通，依據(jù)收集到的顧客相關(guān)信息改善行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)，為顧客創(chuàng)造利益和價(jià)值。4．目標(biāo)管理技術(shù)政府中的目標(biāo)管理就是通過(guò)預(yù)先設(shè)計(jì)的政府工作目標(biāo)，激勵(lì)和引導(dǎo)政府部門和公務(wù)人員的管理行為，并對(duì)這種行為實(shí)施控制，最終實(shí)現(xiàn)政府工作目標(biāo)的管理方式。通過(guò)目標(biāo)管理，把發(fā)展和改革的總體目標(biāo)，轉(zhuǎn)化為政府工作目標(biāo)，協(xié)調(diào)發(fā)展，突出政府工作重點(diǎn)。作為一種政策工具，目標(biāo)管理在公共部門中的應(yīng)用，要求按照統(tǒng)一、效能的原則，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共管理活動(dòng)，落實(shí)公共管理系統(tǒng)工作責(zé)任制，促進(jìn)公共部門轉(zhuǎn)變作風(fēng)，克服官僚主義，提高工作效率，按照職能和目標(biāo)逐步理順公共部門的權(quán)限和職責(zé)，把各部門、各單位的思想和行動(dòng)統(tǒng)一到實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)上來(lái)。通過(guò)目標(biāo)管理的導(dǎo)向和協(xié)同作用，加強(qiáng)政府工作的橫向聯(lián)系，減少內(nèi)耗，以獲取更好的整體功能和管理績(jī)效。目標(biāo)管理的優(yōu)點(diǎn)是：可以調(diào)動(dòng)每一個(gè)雇員的積極性，提高公共部門的工作效率；把總目標(biāo)分解下達(dá)各部門，可以增強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào)，保證政令暢通，從而強(qiáng)化行政權(quán)威。缺點(diǎn)在于：目標(biāo)體系的構(gòu)建，公共管理目標(biāo)的量化和可行存在技術(shù)難題；目標(biāo)管理的雙向溝通等均與員工素質(zhì)有極大關(guān)聯(lián)，尤其是在公共組織中，創(chuàng)造一種上下級(jí)共同議事、平等對(duì)待的氛圍，無(wú)疑對(duì)上級(jí)和下屬的素質(zhì)都有特殊要求。5．全面質(zhì)量管理技術(shù)20世紀(jì)50年代，美國(guó)通用電器公司的費(fèi)根堡姆和質(zhì)量管理專家朱蘭提出了“全面質(zhì)量管理（TQM：TotalQualityManagement）”概念。起基本含義是：（1）單靠數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法來(lái)控制生產(chǎn)是不夠的，還要有組織管理工作；（2）產(chǎn)品質(zhì)量是在質(zhì)量螺旋前進(jìn)中形成的，包括市場(chǎng)調(diào)查、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、檢驗(yàn)、銷售等等；（3）質(zhì)量不能脫離成本。當(dāng)然，這三個(gè)方面無(wú)論是從時(shí)間上還是內(nèi)容上看，都應(yīng)當(dāng)是一個(gè)相互聯(lián)系、發(fā)展與提高的過(guò)程。[美]史蒂文[美]史蒂文·科恩、羅納德·布蘭德．政府全面質(zhì)量管理：實(shí)踐指南．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：2頁(yè)．作為一種政策工具，全面質(zhì)量管理技術(shù)就是將產(chǎn)品生產(chǎn)的全面質(zhì)量管理的基本觀念、工作原則、運(yùn)作模式應(yīng)用于政府機(jī)構(gòu)之中，以求達(dá)到政府機(jī)構(gòu)在提供公共物品和服務(wù)的全面優(yōu)質(zhì)、高效。舊有的官僚體制——通曉規(guī)章制度，能在制度限定內(nèi)完成工作任務(wù)，并且不惹麻煩——已經(jīng)證明是低效率的了，而在TQM體制下，顧客與質(zhì)量才是最有價(jià)值的。一個(gè)高效率的公共管理人員，他會(huì)以某些更簡(jiǎn)單、更快捷、更經(jīng)濟(jì)的方法來(lái)完成工作。理解規(guī)章，并在其限定范圍內(nèi)工作已經(jīng)不那么重要了，采用這些規(guī)章并為改進(jìn)質(zhì)量而改變工作程序更具有價(jià)值。全面質(zhì)量管理技術(shù)的優(yōu)點(diǎn)是：促使政府學(xué)會(huì)如何利用現(xiàn)有的資源配置取得更多的成果，改進(jìn)政府所提供的服務(wù)質(zhì)量；激發(fā)員工的積極性，賦予他們一些權(quán)利，能夠激勵(lì)成功。但是，它也存在一些難題：全面質(zhì)量管理是一種新的思維方法，人們無(wú)法一下改變?cè)械墓ぷ鞣绞健倭抛黠L(fēng)；只有機(jī)構(gòu)人員有這種意愿，全面質(zhì)量管理才能起作用，但人們接受新知識(shí)、變革工作方式的能力各不相同，且絕對(duì)是有限的，所以需要勇氣和決心。6．標(biāo)桿管理技術(shù)標(biāo)桿管理技術(shù)是一個(gè)甄別和引進(jìn)最佳實(shí)踐，以提高績(jī)效的過(guò)程——包括那些使標(biāo)桿管理具有獨(dú)特性和有別于程序改進(jìn)活動(dòng)的主要理念，使之盡可能包含在我們探求最佳實(shí)踐將碰到的各種活動(dòng)和目標(biāo)中。[美]帕特里夏[美]帕特里夏·基利等著．公共部門標(biāo)桿管理：突破政府績(jī)效的瓶頸．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：7頁(yè)．標(biāo)桿是一種業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)可能是組織為達(dá)到某個(gè)目標(biāo)或期望的業(yè)績(jī)水準(zhǔn)，或出于其他各種原因而訂立的。標(biāo)桿管理是一個(gè)幫助機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)其他組織更高績(jī)效水平的過(guò)程，并盡量了解他們是如何達(dá)到那種水準(zhǔn)的，以便產(chǎn)生那種水準(zhǔn)的做法和程序得以應(yīng)用到自己的組織機(jī)構(gòu)中來(lái)。威廉·蓋伊（WilliamGay）稱標(biāo)桿管理是“消費(fèi)者給公共部門的報(bào)告”。他說(shuō)，標(biāo)桿給市民——消費(fèi)者提供精確的可靠的信息，通過(guò)這些信息，可以建立標(biāo)準(zhǔn)，做出比較和評(píng)判績(jī)效。應(yīng)當(dāng)注意，標(biāo)桿管理并不是簡(jiǎn)單地抄襲其他組織的做法，它是組織機(jī)構(gòu)之間合作的過(guò)程。具有匹配性（例如相同或類似的工作條件和工作要求）的組織機(jī)構(gòu)（包括公共機(jī)構(gòu)及私營(yíng)部門）之間，采取對(duì)革新和新思想的開(kāi)放態(tài)度，彼此合作、信息分享，相互了解對(duì)方是如何實(shí)施某項(xiàng)具體程序，并借鑒到自己的組織機(jī)構(gòu)中來(lái)。作為一種政策工具，標(biāo)桿管理可以激勵(lì)公共部門組織進(jìn)行改變，積極采納私營(yíng)部門優(yōu)秀的工作和管理程序；可以促成合作，使各不相同的職能部門聚合在一起，一旦一個(gè)機(jī)構(gòu)與外部合作伙伴就標(biāo)桿管理開(kāi)展合作，那么各類公共部門、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和其他參與此項(xiàng)目的組織就成為了合作關(guān)系。它主要的不足是：實(shí)施標(biāo)桿管理的組織與其合作伙伴之間的相似度不易達(dá)成；一個(gè)組織的行政主管和標(biāo)桿管理小組為了引入最佳實(shí)踐所做出的努力和對(duì)革新的態(tài)度，很大程度限制了標(biāo)桿管理的成功；尚有大量的準(zhǔn)備工作要做，如文化方面、運(yùn)作方面、技術(shù)方面等的準(zhǔn)備。7．企業(yè)流程再造技術(shù)企業(yè)再造是20世紀(jì)80年代初在美國(guó)出現(xiàn)的。其創(chuàng)始人漢默（MichaelHammer）和錢皮（JanesChampy）在《企業(yè)再造——經(jīng)營(yíng)革命宣言》一書(shū)中所下的定義是：再造是對(duì)公司的流程、組織結(jié)構(gòu)和文化等進(jìn)行徹底的、急劇的重塑，以達(dá)到績(jī)效的飛躍。M.Hammer,andJ.Champy,TheReengineeringtheCorporation:AManifestoforBusinessRevolution.NewYork:HarperCollins,1994M.Hammer,andJ.Champy,TheReengineeringtheCorporation:AManifestoforBusinessRevolution.NewYork:HarperCollins,1994,p.31.根據(jù)美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)（NAPA：NationalAcademyofPublicAdministration）在1994年的報(bào)告，再造技術(shù)可以在政府部門很好地適用。這份報(bào)告稱，在1993至1994年間，有44個(gè)公共機(jī)構(gòu)通過(guò)再造獲得成功。根據(jù)NAPA的報(bào)告，“政府流程再造是一個(gè)激進(jìn)的改進(jìn)方式，它在政治視角內(nèi)嚴(yán)肅地重新思考和重新設(shè)計(jì)組織的任務(wù)、提供公共物品和服務(wù)的過(guò)程，并通過(guò)不斷評(píng)估和調(diào)整行為方式來(lái)取得最佳行為。它是過(guò)程管理模式的關(guān)鍵組成?！盢ationalAcademyofPublicAdministration,ReengineeringforResults:KeystoSuccessfulGovernmentExperience.Washington,D.C.:NAPA,1997,p.7.作為一種政策工具，流程再造技術(shù)可以提高提供公共物品和服務(wù)是效率和質(zhì)量；幫助組織應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和變化；是一種鼓勵(lì)個(gè)人創(chuàng)造性的新途徑，使組織能夠在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和日新月異的變革中生存。但是，必須付出一定的代價(jià)：公共部門的成本難以量化，所以難以評(píng)估提高服務(wù)和降低成本的比例關(guān)系；相對(duì)于企業(yè)而言，打破部門界限和壁壘在政府機(jī)構(gòu)中難度更大。當(dāng)然，還存在著其他企業(yè)化管理技術(shù)的政策工具，如公司化、企業(yè)基金、種子基金、內(nèi)部企業(yè)管理等，我們不一一加以闡述。三、社會(huì)化手段1．社區(qū)治理有一位政府官員說(shuō)：“加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)……是重要課題。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，從政府和企業(yè)分離出來(lái)的社會(huì)職能，大部分需要依托于城市社區(qū)來(lái)承擔(dān)。同時(shí)，下崗失業(yè)人員一部分滯留在社區(qū)，流動(dòng)人員大量涌入社區(qū)，城市老齡化和貧困人口等問(wèn)題，都需要盡快發(fā)展和完善基層社區(qū)的功能，向以社區(qū)為依托的新的管理、保障和服務(wù)方式轉(zhuǎn)變?！瘪R仲良、羅曉路主編．“中國(guó)社區(qū)建設(shè)”．北京社會(huì)科學(xué)．1999增刊．在我國(guó)大力發(fā)展社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的實(shí)踐中，社區(qū)治理一種重要的政策工具。開(kāi)發(fā)和利用社區(qū)文化資源、人力資源等，在社區(qū)內(nèi)通過(guò)建立各種敬老院、福利院、康復(fù)中心、醫(yī)療站、托兒所、幼兒園等設(shè)施，對(duì)老年人、兒童和殘疾人等實(shí)行社區(qū)照顧；調(diào)動(dòng)社區(qū)居民不定期地參加保護(hù)社區(qū)環(huán)境的清潔衛(wèi)生工作，美化居住環(huán)境；加強(qiáng)社區(qū)治安管理等。社區(qū)治理的優(yōu)點(diǎn)在于：不花或者很少花政府的錢；調(diào)動(dòng)公民的積極參與，受到廣泛的支持和歡迎。但是，社區(qū)治理作為一種政策工具，是虛弱無(wú)力的，往往只能作為一種輔助工具來(lái)使用。2．個(gè)人與家庭在任何社會(huì)中，家庭和個(gè)人都提供了無(wú)數(shù)的物品與服務(wù)，政府也往往有意識(shí)來(lái)擴(kuò)展它們?cè)谶_(dá)成政策目標(biāo)上的作用，尤其是在提倡“小政府，大社會(huì)”的當(dāng)今現(xiàn)實(shí)狀況中。安裝警報(bào)器預(yù)防火災(zāi)，鎖上房門防止偷盜等是最早的也是最基本的個(gè)人服務(wù)方式。人們自己包扎傷口或者自己存錢以保證退休后的生活，都是個(gè)人服務(wù)行為。作為一個(gè)服務(wù)單位，家庭是人們?cè)谧》?、健康、教育、福利和養(yǎng)老等方面最古老也最有效的服務(wù)部門，它為其成員提供了廣泛而又重要的服務(wù)。在美國(guó)，每8個(gè)就業(yè)人員中大約有1個(gè)直接照顧老年父母，這個(gè)比例預(yù)計(jì)還會(huì)增長(zhǎng)。SueShellenbarger,“MoreChildrenStartMakingPlansEarlySueShellenbarger,“MoreChildrenStartMakingPlansEarlytoCareforElders,”WallStreetJournal,July8,1998.作為一種政策工具，個(gè)人與家庭可以做好政府無(wú)法做或做不好的許多事情，可以減輕政府的負(fù)擔(dān)。但是，它也同樣只能作為一種輔助工具來(lái)使用。3．志愿者服務(wù)作為一種政策工具，志愿者組織的活動(dòng)免受國(guó)家強(qiáng)制力和經(jīng)濟(jì)利益分配的約束。志愿者組織提供某些社會(huì)服務(wù)。例如，慈善機(jī)構(gòu)為窮人提供醫(yī)療保健、教育和食品；志愿者團(tuán)體提供諸如海灘和公園的公益服務(wù)等。在傳統(tǒng)社會(huì)里，志愿者或非營(yíng)利組織就提供了大量的社會(huì)服務(wù)，尤其是從事公益事業(yè)，現(xiàn)代福利國(guó)家的出現(xiàn)曾一度降低它們的重要性程度。但是，在當(dāng)代社會(huì)中，它們?nèi)匀槐粡V泛地當(dāng)作一種處理社會(huì)問(wèn)題的重要手段。在我國(guó)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，志愿者或非營(yíng)利組織作為一種政策工具的地位和作用也將日益重要。志愿服務(wù)的最大優(yōu)點(diǎn)是創(chuàng)新，即創(chuàng)造性地迅速確認(rèn)并滿足需求的能力（例如，在救災(zāi)方面，志愿者組織的行動(dòng)往往比政府快）。由志愿者提供社會(huì)服務(wù)還可以減少對(duì)政府行動(dòng)的需要或減輕政府的負(fù)擔(dān)。但是，其應(yīng)用范圍有限，大量的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題不能通過(guò)這種手段來(lái)處理；志愿者組織容易蛻化變成準(zhǔn)官僚機(jī)構(gòu)，從而降低它的效能和效益。4．公私伙伴關(guān)系我們可以從三個(gè)層面來(lái)使用公私伙伴關(guān)系：首先，廣義上指公共和私營(yíng)部門共同參與生產(chǎn)與提供物品和服務(wù)的任何安排；其次，它指一些復(fù)雜的、多方參與的并被民營(yíng)化了的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；再次，它指企業(yè)、社會(huì)賢達(dá)和地方政府為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作。PerryDavis(ed.),PerryDavis(ed.),Public-PrivatePartnerships:ImprovingUrbanLife,ProceedingsoftheAcademyofPoliticalScience,Volume36,Number2(1986).為了滿足人們的需求和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府部門正在努力尋求資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中公私合作的發(fā)展，為政府提供了一個(gè)解決之道。公私合作伙伴關(guān)系在實(shí)踐中有幾種典型的形式：租賃/購(gòu)買—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)（LBO/BBO）——民營(yíng)企業(yè)從政府手中租用或收購(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施，在特許權(quán)下改造、擴(kuò)建并經(jīng)營(yíng)該基礎(chǔ)設(shè)施；它可以根據(jù)特許權(quán)向用戶收取費(fèi)用，同時(shí)向政府交納一定的特許費(fèi)；建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)（BTO）——民營(yíng)企業(yè)投資興建新的基礎(chǔ)設(shè)施，建成后把所有權(quán)移交給公共部門，然后可以經(jīng)營(yíng)該基礎(chǔ)設(shè)施20～40年，在此期間內(nèi)向用戶收取費(fèi)用。BOT與BTO類似，不同在于：基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)在民營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)20～40年后才轉(zhuǎn)移給公共部門。建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)（BOO）——民營(yíng)部門在永久性的特許權(quán)下，投資興建，擁有并經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施。在各種公私伙伴關(guān)系的形式中，民營(yíng)部門可以是企業(yè)、咨詢者以及專家的集合，包括設(shè)計(jì)工程師、建筑公司、銀行家、律師、設(shè)備制造商、科研技術(shù)單位、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等等。作為一種政策工具，公私伙伴關(guān)系可以利用民間資本市場(chǎng)彌補(bǔ)政府資源的不足，幫助政府發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施；民間投資者和有經(jīng)驗(yàn)的商業(yè)借貸者的參與，有助于更好保證一個(gè)項(xiàng)目在技術(shù)上和財(cái)政上的可行性，分擔(dān)一些本來(lái)由公共部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)；在開(kāi)展合作項(xiàng)目中，民營(yíng)部門可以促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓，并為政府部門培訓(xùn)人才。但是，公私伙伴關(guān)系有多種形式，每一種形式都十分復(fù)雜，需要公共部門和私營(yíng)部門雙方具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識(shí)才能成功；競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)關(guān)鍵性的因素，但在這些形式中引入競(jìng)爭(zhēng)卻需要高超的技能；如何適當(dāng)而合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)也是必須考慮的問(wèn)題。5．公眾參與及聽(tīng)證會(huì)政府決策民主化要求增強(qiáng)政府決策的透明度，建立公眾參與的制度，賦予公眾在國(guó)家決策上的發(fā)言權(quán)，公眾依照法律賦予的民主權(quán)利，通過(guò)各種形式反映社會(huì)生活中的各種問(wèn)題，提出各方面的建議。李榮華．聽(tīng)政程序與行政決策民主化．中國(guó)行政管理．1999（8），26-28頁(yè)．公眾參與是衡量現(xiàn)代社會(huì)民主化程度和水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)，它的具體形式很多，包括直接選舉和全民公決，還包括公共決策聽(tīng)證會(huì)。其中，公共決策中的聽(tīng)證制度是現(xiàn)代民主社會(huì)普遍推行的用于保證各方利益主體平等參與公共決策過(guò)程，最終實(shí)現(xiàn)決策民主化、公開(kāi)化、科學(xué)化和公正的一種重要制度安排。聽(tīng)證淵源于英美普通法的自然正義觀念的聽(tīng)取兩方面意見(jiàn)之法理，最初僅用于司法權(quán)的行使，作為司法審判活動(dòng)的必經(jīng)程序，謂之“司法聽(tīng)證”。后來(lái)隨著司法聽(tīng)證的廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展而移植到?jīng)Q策領(lǐng)域，形成“決策聽(tīng)證制度”。決策聽(tīng)證是指在政府決策過(guò)程中，聽(tīng)取有關(guān)專家學(xué)者的意見(jiàn)，特別是聽(tīng)取與該決策有利害關(guān)系的當(dāng)事人的意見(jiàn)，它把科學(xué)引入決策過(guò)程中，運(yùn)用民主和科學(xué)的方法，把決策變成集思廣益的、有科學(xué)根據(jù)的、有制度保證的過(guò)程。作為一種政策工具，聽(tīng)證會(huì)提高了決策的民主性和科學(xué)化，擴(kuò)大決策參與，增加決策透明度和公開(kāi)性。但是，作為一項(xiàng)全新的工具和制度，在我國(guó)應(yīng)該有一個(gè)逐步推廣的過(guò)程。我國(guó)現(xiàn)在尚不具備將所有的政府決策都納入聽(tīng)證程序的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，民主和法律觀念也有待提高。第三節(jié)政策工具的選擇政策工具選擇是政策工具研究中的一個(gè)重要組成部分，是工具執(zhí)行和工具效果研究之外的一個(gè)重要方面。在這一節(jié)中我們主要政策工具選擇的重要性、影響工具選擇的因素及如何進(jìn)行工具選擇三個(gè)問(wèn)題。一、政策執(zhí)行中工具選擇的重要性政策工具是用來(lái)達(dá)成政策目標(biāo)的手段。政策目標(biāo)主要是在政策制定階段確立的，因此政策工具選擇主要發(fā)生在政策執(zhí)行階段。政策工具選擇在政策執(zhí)行中占據(jù)著重要地位，這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：1．政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑政府為了有效地管理國(guó)家和社會(huì)事物，必須根據(jù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的需要和態(tài)勢(shì)，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的重大政策問(wèn)題，確定正確的政策目標(biāo)。而政策目標(biāo)要變成現(xiàn)實(shí)，必須以各種政策工具作為媒介。沒(méi)有有效的政策工具，政策目標(biāo)也就實(shí)現(xiàn)不了。所以說(shuō)，選擇有效的政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑。2．政策執(zhí)行本身就是政策工具選擇的過(guò)程政策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，它包含了一些基本環(huán)節(jié)或一系列的功能活動(dòng)，而這些活動(dòng)的完成必須依靠一些必要的執(zhí)行手段（即政策工具）。在特定背景下，一些工具會(huì)比另一些工具更有效；而一種工具失效后，就要轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌ぞ?。所以，政策?zhí)行活動(dòng)作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，就其本質(zhì)而言就是一個(gè)針對(duì)具體情況對(duì)各種執(zhí)行工具不斷做出選擇的過(guò)程。3．工具選擇是政策成功與否的關(guān)鍵政策是主體服務(wù)于特定目標(biāo)而采取的一系列活動(dòng)，在這一系列活動(dòng)中，政策工具的選擇是關(guān)鍵。工具為這些活動(dòng)提供了路徑，路徑選擇正確與否自然是政策成功與否的關(guān)鍵。有學(xué)者認(rèn)為，自20世紀(jì)70年代以后，西方國(guó)家面臨的政府危機(jī)，主要就是在工具的層面上產(chǎn)生的，即傳統(tǒng)的政策工具失靈?！敖裉煳覀冋〉闹饕?，不在目的而在手段?！眳⒁?jiàn)[美]參見(jiàn)[美]奧斯本·戴正維、蓋布勒·特德．改革政府．上海：上海譯文出版社，1996：46頁(yè)．二、影響政策工具選擇的因素關(guān)于政策工具選擇的影響因素，西方學(xué)者做出了不同的分析，他們各自強(qiáng)調(diào)影響工具選擇的某一或某些方面的因素，甚至將某一影響因素推崇到極致而忽略其它因素。綜合西方學(xué)者的分析，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，我們將影響政策工具選擇的因素歸納為政策目標(biāo)、工具的特性、工具應(yīng)用的背景、以前的工具選擇和意識(shí)形態(tài)五個(gè)方面。1．政策目標(biāo)政策目標(biāo)是政策制定者希望通過(guò)政策實(shí)施所達(dá)到的效果。政策目標(biāo)來(lái)自政策問(wèn)題，只有首先對(duì)問(wèn)題進(jìn)行診斷之后明確目標(biāo)，才能找到一個(gè)全面的解決辦法，選擇有效的政策工具。政策目標(biāo)為政策工具規(guī)定了方向，為判斷政策工具的有效性提供了評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在進(jìn)行政策工具選擇時(shí)，關(guān)于政策目標(biāo)要考慮以下幾點(diǎn)：首先，如果目標(biāo)是單一的，就要明確目標(biāo)是什么。目標(biāo)不明確所帶來(lái)的工具選擇失誤是政策實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題。過(guò)去我國(guó)在執(zhí)行“林業(yè)禁伐政策”時(shí)，單純強(qiáng)調(diào)“禁伐”而忽視“林業(yè)資源的保護(hù)”，沒(méi)有注意糾正導(dǎo)致不當(dāng)使用和不可持續(xù)地管理天然林的潛在原因?！吧纸ァ笔且环N管制工具，往往是為了集中解決由于管理不善所造成的一些后果，而這種工具并不能有效地達(dá)成“林業(yè)資源保護(hù)”的目標(biāo)。其次，如果目標(biāo)是多重的，就要明確目標(biāo)構(gòu)成。因?yàn)檎咚鉀Q的常常是比較復(fù)雜的問(wèn)題，因而政策目標(biāo)往往不是單一的，而是多重目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合；有些目標(biāo)甚至是相互沖突的，反映不同的利益訴求。復(fù)雜的目標(biāo)體系為政策工具選擇提出了挑戰(zhàn)。例如，有些目標(biāo)僅具有象征性意義，并不具備實(shí)質(zhì)性后果，不是為了解決問(wèn)題，而僅在于影響公眾的看法、觀念或思想意識(shí)。這樣，所選擇的工具并不會(huì)達(dá)成實(shí)質(zhì)性后果。這種工具只是給行動(dòng)者一些信號(hào)，政府在認(rèn)真考慮這件事情，準(zhǔn)備采取一些行動(dòng)，而實(shí)際上政府在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)并沒(méi)有做什么事情。B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments.B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments.EdwardElgar,1998,p.210.再次，政策工具在執(zhí)行一段時(shí)間后，要考慮政策目標(biāo)是否已發(fā)生轉(zhuǎn)變。如果目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，就要考慮達(dá)成目標(biāo)的工具是否還有存在的理由，是否需要選擇新的工具。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題就是，目標(biāo)已經(jīng)改變，工具卻因其具有慣性而長(zhǎng)期存在。人們批評(píng)工具主義忽視目標(biāo)和工具之間的動(dòng)態(tài)聯(lián)系，目標(biāo)被認(rèn)為是一勞永逸的。但是如果目標(biāo)已經(jīng)過(guò)時(shí)，用它來(lái)評(píng)價(jià)工具的有效性是沒(méi)有意義的。如果在政策變化前后使用的同樣的工具，那么政策改變幾乎沒(méi)什么意義。一方面，它會(huì)傳達(dá)錯(cuò)誤信息即政策是成功的；另一方面，它會(huì)掩蓋政策失誤這一事實(shí)。B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments.EdwardElgar,1998,p.61.工具主義的研究途徑致力于目標(biāo)理性，認(rèn)為手段是依據(jù)目標(biāo)做出選擇的，并主張目標(biāo)和手段關(guān)系的最優(yōu)化。B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments.B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments.EdwardElgar,1998,p.208.2．工具的特性每種工具都有其特征、適用范圍及優(yōu)劣。每種工具的倡導(dǎo)者都想讓人們相信他們偏愛(ài)的工具是管理者的靈丹妙藥。事實(shí)上，每種工具都有其適用范圍，都有其價(jià)值，但不能包醫(yī)百病。StevenCohenandWilliamEimicke,ToolsforInnovators，SanFrancisco:Jossey-BassPublishers,1998,p.6.每種工具有其自身優(yōu)缺點(diǎn)。以對(duì)污染的治理為例，減少污染有多種手段。過(guò)去常見(jiàn)的辦法是“管制”，這一工具有直接性和更易見(jiàn)效的優(yōu)點(diǎn)；但它會(huì)扭曲自愿性和私人活動(dòng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的無(wú)效率，不利于革新和技術(shù)進(jìn)步，并無(wú)法完全解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題?，F(xiàn)在，一些國(guó)家采用“污染許可權(quán)交易”這一工具，即某工廠只要能成功地把污染量降低至標(biāo)準(zhǔn)以下，就可以獲得“降低污染信用額度”，將其賣給其他工廠，來(lái)支付其污染量超過(guò)最低標(biāo)準(zhǔn)的部分。這一工具的優(yōu)點(diǎn)是使一些能夠用最低成本來(lái)降低污染量的工廠，有經(jīng)濟(jì)誘因去降低污染。而大部分降低污染排放的工作，都有執(zhí)行時(shí)最有效率的工廠來(lái)完成，整個(gè)社會(huì)將以最低的社會(huì)成本，達(dá)成空氣品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。這即經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂用人類理性自利的天性來(lái)達(dá)成公共目標(biāo)。但這一工具也有缺陷，這一工具強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)理性，卻減弱了某些工廠保護(hù)環(huán)境的自覺(jué)性。所以選擇工具時(shí)要將其優(yōu)缺點(diǎn)都考慮在內(nèi)，以避免工具的濫用。同時(shí)，不同工具有其不同的適用范圍，被用于解決不同問(wèn)題，運(yùn)用于不同組織環(huán)境。如戰(zhàn)略規(guī)劃最適于處理外部問(wèn)題；流程再造適合處理大規(guī)模的內(nèi)部問(wèn)題；全面質(zhì)量管理適合處理小規(guī)模的內(nèi)部問(wèn)題。有時(shí)，流程再造會(huì)成為一種災(zāi)難，破壞組織內(nèi)的功能系統(tǒng)，將組織置換成一個(gè)不能運(yùn)作的系統(tǒng)；有時(shí)候政治狀況不允許政府組織運(yùn)用標(biāo)桿管理；在一個(gè)沒(méi)有實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃的組織，全面質(zhì)量管理會(huì)導(dǎo)致以更有效的方式做錯(cuò)誤的事情。B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicPolicyInstruments,EdwardB.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicPolicyInstruments,EdwardElgar,1998,p.15.工具主義途徑認(rèn)為每種工具均有其子程序、主要的活動(dòng)、實(shí)施中的問(wèn)題及影響，主張通過(guò)對(duì)每種工具進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究來(lái)解釋工具的運(yùn)用；B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments,EdwardElgar,1998,p.46.并認(rèn)為許多工具構(gòu)成一個(gè)工具箱，在仔細(xì)研究影響和環(huán)境的需求后，就可以做出選擇。B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments,EdwardElgar,1998,p.205.B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments,EdwardElgar,1998,p.46.B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments,EdwardElgar,1998,p.205.B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments,EdwardElgar,1998,p.16.3．工具應(yīng)用的背景工具實(shí)施的背景因素包括執(zhí)行組織、目標(biāo)團(tuán)體、其他工具及政策領(lǐng)域的其它因素。執(zhí)行組織。某個(gè)工具的實(shí)施會(huì)對(duì)執(zhí)行組織產(chǎn)生正面的或負(fù)面的影響，在選擇政策工具時(shí)，執(zhí)行組織會(huì)考慮這些影響。如果某個(gè)政策工具能使執(zhí)行機(jī)構(gòu)受益，執(zhí)行機(jī)構(gòu)就會(huì)積極支持該項(xiàng)政策工具；如果某種工具的選擇會(huì)降低執(zhí)行機(jī)構(gòu)的地位，改變組織結(jié)構(gòu)，影響組織成員的利益，這種工具就會(huì)受到抵制。雖然某種工具就實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而言是更有效的工具，但執(zhí)行機(jī)構(gòu)也會(huì)抵制它。我國(guó)政府在改革過(guò)程中就會(huì)遇到這樣的問(wèn)題。政府為了更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，傾向于使用更有效的政策工具。但一些新的政策工具意味著政府向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，對(duì)原來(lái)執(zhí)行該工具的政府機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這意味著機(jī)構(gòu)的裁減，權(quán)力的喪失。因此，這些工具的選擇常常受到政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的阻撓；但這些工具卻會(huì)受到私營(yíng)組織和民間團(tuán)體的歡迎。目標(biāo)團(tuán)體。目標(biāo)團(tuán)體是政策直接作用、影響的對(duì)象，因此政策工具的實(shí)施對(duì)目標(biāo)團(tuán)體有直接影響；而不同政策工具會(huì)對(duì)目標(biāo)團(tuán)體產(chǎn)生不同影響。目標(biāo)團(tuán)體會(huì)抵制對(duì)自身不利的政策工具，使其無(wú)法開(kāi)展；同時(shí)會(huì)通過(guò)各種手段使對(duì)自身有利的政策工具繼續(xù)下去。政策主體在進(jìn)行政策選擇時(shí)，迫于目標(biāo)團(tuán)體的壓力，往往會(huì)考慮工具的可行性和可接受性，選擇具有較少可行性和較高可接受性的工具。其他工具。工具并不是孤立地發(fā)揮作用的，不同工具間會(huì)相互關(guān)聯(lián)，相互影響，甚至相互沖突。因此，一些西方學(xué)者強(qiáng)調(diào)工具的整合研究，以避免單一工具研究的片面性。政策領(lǐng)域的其它因素。除了上述的環(huán)境因素外，政策領(lǐng)域的其它因素也會(huì)影響工具選擇。例如，近年來(lái)不可預(yù)知的環(huán)境變化越來(lái)越多地受到西方學(xué)者的關(guān)注。古典研究方法假定社會(huì)過(guò)程在某種程度上是可控的；而過(guò)程主義研究途徑崇尚背