PPP項目績效考核與績效評價

ppp項目績效考核與績效評價

在PPP績效管理相關的政策文件中，績效考核與績效評價

是經(jīng)常出現(xiàn)的一組概念，在項目實際操作過程中很容易混為一

談，與此類似的概念還有績效監(jiān)測、績效監(jiān)控等。

一、政策回顧

《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的

通知》（財金[2014]113號）指出“項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目

合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測

項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報可見財金[2014]113

號文使用的概念的是績效監(jiān)測，同時明確監(jiān)測的依據(jù)是項目合

同。

《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》

（財金[2014]156號）指出“政府方和項目公司通常會在項目

合同中約定一個詳細的績效監(jiān)控方案，以確保項目公司能夠達

到合同要求的績效標準。''財金[2014]156號使用的是績效監(jiān)

控的概念，同樣明確績效監(jiān)控的依據(jù)為項目合同。

《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項

目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）指出“存在下列情形

之一的項目，不得入庫：（三）……項目建設成本不參與績效

考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%,固化政

府支出責任的可見92號文使用的是績效考核的^念，且明

確了冏化政府支出責，手的具體表現(xiàn)形式。

《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意

見》（財金[2019]10號）指出“規(guī)范的PPP項目應當符合以下

條件：建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過

降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任財金

[2019]10號文使用的也是績效考核的概念，且提出了完全掛

鉤付費機制問題。

《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金

[2016]92號）指出“各級財政部門應依據(jù)績效評價結(jié)果合理安

排財政預算資金。對于績效評價達標的項目，財政部門應當按

照合同約定，向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支

出。對于績效評價不達標的項目，財政部門應當按照合同約定

扣減相應費用或補貼支出?！必斀餥2016]92號使用的是績效評

價的概念，明確績效評價結(jié)果用于安排財政預算資金，且績效

評價結(jié)果分為達標和不達標。

二、概念辨析

經(jīng)查詢《漢語詞典》，監(jiān)測解釋為“監(jiān)管并檢測”，監(jiān)控解

釋為“監(jiān)測并進行控制”，考核解釋為“考定核查”，而評價解釋

為“評估價值”；可見從字面意思來看，監(jiān)測、監(jiān)控、考核強調(diào)

管控的過程，而評價更加強調(diào)結(jié)果的輸出。

結(jié)合前述PPP相關政策可以發(fā)現(xiàn)，績效監(jiān)測、績效監(jiān)控及

績效考核的依據(jù)一般都為項目合同，實施主體一般為實施機

構(gòu)，強調(diào)的是管控的過程；從這個角度看，績效監(jiān)測已績效監(jiān)

控=績效考核，可以統(tǒng)稱為績效考核。

績效評價^念源于財政支出項目，最早由《財政支出績效

評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）提出，2020年2

月25日《項目支出績效評價管理辦法》（財預[2020]10號）

頒布后進一步予以明確“項目支出績效評價是指財政部門、預

算部門和單位，依據(jù)設定的績效目標，對項目支出的經(jīng)濟性、

效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評

判?！笨梢妳^(qū)別于績效考核，績效評價實質(zhì)上是對項目支出的

測量、分析和評判，強調(diào)的是結(jié)果的輸出。

2019年4月26日，為規(guī)范政府和社會資本合作項目績效

管理，財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作項目績效管理操作

指引（征求意見稿）》（財辦金[2019]39號，以下簡稱《征

求意見稿》），進一步明確了績效考核（監(jiān)控）與績效評價的

概念。

“PPP項目績效監(jiān)控，是指運用科學、合理的監(jiān)控標準和

監(jiān)控方法，對績效目標的實現(xiàn)程度和項目建設或運營工作執(zhí)行

的進度進行監(jiān)控，準確地反映項目執(zhí)行情況與項目績效目標實

現(xiàn)程度，糾正績效運行偏差，確?？冃繕巳缙诒Ｙ|(zhì)保量實現(xiàn)

的管理活動?！?/p>

與之對應，“PPP項目績效評價是指行業(yè)主管部門會同相

關部門及項目實施機構(gòu)根據(jù)PPP項目合同設定的績效目標，運

用科學、合理的績效指標、評價標準和評價方法，對項目管

理、項目產(chǎn)出、項目效果、可持續(xù)性等方面進行客觀、公正的

評價?！?/p>

2020年3月16日，財政部正式發(fā)布了《政府和社會資本

合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金[2020]13號，以

下簡稱《操作指引》）延續(xù)了《征求意見稿》的思路；《操作

指引》沒有直接定義PPP項目績效評價的概念，同時修正了績

效監(jiān)控的概念，指出叩PP項目績效監(jiān)控是對項目日常運行情

況及年度績效目標實現(xiàn)程度進行的跟蹤、監(jiān)測和管理，通常包

括目標實現(xiàn)程度、目標保障措施、目標偏差和糾偏情況等?！?/p>

《征求意見稿》和《操作指引》直接將PPP項目績效考核

（監(jiān)控）與PPP項目績效評價概念并列，一方面對容易混淆的

兩個概念做了明確，另外一方面也反映出財政部對績效考核

“過程輸出''和績效評價“結(jié)果輸出”思路的認可。

三、區(qū)別聯(lián)系

綜合來看，PPP項目績效考核與PPP項目績效評價在以下

方面存著差異：

（一）實施主體不同

根據(jù)《操作指引》，績效考核（監(jiān)控）實施主體為實施機

構(gòu)，實施機構(gòu)可自行實施或委托第三方組織實施；績效評價由

于評價對象包含政府方，一般為委托第三方實施。

（二）責任主體不同

根據(jù)《操作指引》，績效考核（監(jiān)控）責任主體為實施機

構(gòu)；績效評價報告由各級行業(yè)主管部門及財政部門進行復核，

責任主體為同時包含行業(yè)主管部門及財政部門。

（三）實施目的不同

績效考核是為了發(fā)現(xiàn)偏差，督促社會資本方完成糾偏；而

績效評價是為了發(fā)現(xiàn)項目實施過程中出現(xiàn)的問題，問題可能是

社會資本方原因也可能是政府方原因，是由獨立第三方進行客

觀評價。

（四）時間順序不同

從時間順序上看，績效考核在先，績效評價在后；績效考

核是績效評價工作的基礎和依據(jù)。

（五）頻次要求不同

績效考核一般為按照合同約定，每季度/半年/年度進行一

次；績效評價每運營年度開展一次，時間不遲于第二年度預算

申報時間。

（六）考察對象不同

績效考核對象一般為社會資本方，而績效評價對象不僅僅

包含社會資本方，還包括政府方；根據(jù)《操作指引》，實施機

構(gòu)PPP項目績效管理工作開展情況也屬于績效評價范圍。

（七）結(jié)果運用不同

績效考核結(jié)果與付費直接掛鉤，一般合同會約定根據(jù)考核

結(jié)果計算項目付費情況；而績效評