公共管理學(xué)：理論、實踐與方法 課件 第6章 公共管理的政治與法律基礎(chǔ)

公共管理學(xué)：理論、實踐與方法新編21世紀公共管理系列教材公共管理學(xué)：理論、實踐與方法汪大海主編劉金發(fā)、鐘振明副主編第3篇公共管理的核心內(nèi)容第6章

公共管理的政治與法律基礎(chǔ)

公共管理作為傳統(tǒng)公共行政不斷發(fā)展的結(jié)果，它注意到了傳統(tǒng)官僚制行政存在的問題并力圖加以改進，它倡導(dǎo)公正性、代表性、回應(yīng)性、責任性、合法性等價值，從而構(gòu)成公共管理的政治價值基礎(chǔ)。在確保公共管理政治價值實現(xiàn)的前提下，依法管理，已經(jīng)成為世界各國政府普遍奉行的基本行為準則，成為衡量公共管理文明進步與否的主要標志，成為公共管理的重要特征與發(fā)展趨勢。本章導(dǎo)讀1．公共行政的政治價值2．公共管理的政治控制途徑3．參與式治理的主要方式4．現(xiàn)代促進性法律的特征5．行政立法的概念與特征6．行政司法的概念與類型7．公共管理的法治化重點問題

1公正性。公共管理因其公共性的本質(zhì)特征，自出現(xiàn)伊始就與公正緊密結(jié)合在一起。2代表性。代表性是指公共管理能夠充分地反映公眾意志，積極地回應(yīng)公眾要求，以一切特殊利益背后的社會普遍利益為目標取向等內(nèi)容。3回應(yīng)性?；貞?yīng)性是指公共管理體系促進官僚的決定與社區(qū)或者聲稱代表民眾的官員的偏好相一致的程度。4責任性。公共管理的政治性也強調(diào)責任的觀點，它要求公共管理者應(yīng)該對議會或民選的官員，特別是立法者負責。5合法性。法治意義的合法性包含著合法律性和政治學(xué)意義上的合法性。6.1公共管理的政治基礎(chǔ)6.1.1公共管理的政治價值6.1.2公共管理的政治控制職位輪換公共管理的政治性非常注重公共管理人員在機關(guān)內(nèi)部不同崗位之間，或者在政府內(nèi)外之間進行輪換。公民參與公開化公共管理的政治性要求公共管理應(yīng)為公眾提供參與公共管理的途徑。陽光措施促進政府行政公開，讓公眾獲得更多的政府行政資料是確保行政責任實現(xiàn)與維系行政倫理水平的重要途徑。利益沖突對公共管理人員與所任職務(wù)間的利益沖突應(yīng)力求限制與回避；公私部門間的“旋轉(zhuǎn)門”雖不至于完全封閉，但應(yīng)仔細把關(guān)公共管理人員及時向公眾及其代表（如議員）公開政府組織對公共利益的違反或?qū)γ癖娦袨榈恼`導(dǎo)是適當?shù)暮秃虾豕珓?wù)倫理要求的。主要是指立法部門的成員（議員）、議員的幕僚人員，以及其他具有立法職能的機構(gòu)對公共管理機關(guān)及其工作人員的控制。財政約束通常被認為是制衡公共管理機關(guān)的一個重要工具。一般立法控制預(yù)算控制6.1.3參與式治理20世紀90年代以來，隨著全球化時代和信息時代的來臨，人類政治過程的重心正在從“統(tǒng)治”走向“治理”，從“善政”走向“善治”。善治的過程就是一個還政于民的過程，表示政府與社會之間的友好合作，它有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認同，要求公民積極參與。由此，公民參與成為世界多數(shù)國家民主政治的主要議題之一，參與式治理也成為世界許多國家政府治理的主要模式。公民參與是政治文明建設(shè)的本質(zhì)屬性，是公共政策科學(xué)化、民主化的內(nèi)在要求，它可以發(fā)揮集體智慧去解決社會問題，可以調(diào)動社會資源和公民積極性來推動計劃的實施，也可以使更多的公民通過參與過程認識政府公共管理中政策的制定和執(zhí)行。黨的二十大報告指出，要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結(jié)的政治局面。對傳統(tǒng)公共行政理論的反思對傳統(tǒng)公共行政理論的反思試驗區(qū)：側(cè)重空間維度公民參與政府治理的主要渠道公開聽證公民調(diào)查咨詢委員會“賽博”（論壇）公私合作生產(chǎn)利益團體協(xié)商和斡旋蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了參與式政府的治理模式。他認為，參與式政府的理念是致力于尋求一個政治性更強、更民主、更有集體性的機制來向政府傳達信號；它反對層級制，認為傳統(tǒng)的層級化、規(guī)則化的官僚體制是組織進行有效管理和治理的嚴重障礙，有必要縮減治理中的層級和技術(shù)統(tǒng)治。第一，在理念方面，注意到政府和社會之間的關(guān)系以及廣大公眾參與決策的機會，重視第三部門，認為政府的改革之道就是運用它的力量去培養(yǎng)和創(chuàng)造更多的第三部門；第二，在公共組織的結(jié)構(gòu)方面，主張建立扁平化組織，縮減高低之間的層級；第三，在管理方面，明確地把社會利益融入治理之中，提出授權(quán)概念，認為公共組織中的基層官員是整個組織有效運作的核心；第四，在政策制定方面，傾向于由下而上的協(xié)商和談判方式，關(guān)注低層級員工直接參與決策；第五，在公共利益方面，主張通過鼓勵員工、顧客和公民對政策制定和管理決策進行參與來體現(xiàn)，認為這種參與可通過各種機制來實現(xiàn)，即對于政府服務(wù)不佳或制度運作不當實行申訴權(quán)、增強員工獨立決策和影響組織政策方向的能力、在公共政策中加強公民向政府表達需求的權(quán)利、讓公民擁有更多的消費者選擇權(quán)和更多的對方案的直接控制權(quán)。知識專欄政府未來的治理模式6.2公共管理的法律基礎(chǔ)傳統(tǒng)的確定性法律主張通過事先制定并明確公布的法律規(guī)則對政府權(quán)力進行控制，確信法律就是按照一定的邏輯組合形成的規(guī)則體系，它通常細致而完善，能為執(zhí)法者和被管理者的行為提供完全的指導(dǎo)。它主張“無法律即無行政”，行政機關(guān)是規(guī)則構(gòu)成的法律的服從者、執(zhí)法的機器，公務(wù)人員只需嚴格按照規(guī)則行事，無須任何自由裁量的權(quán)能，就可以實現(xiàn)法律的正義。法律的確定性意味著法律規(guī)定了一定行為與一定后果之間穩(wěn)定的因果聯(lián)系，將人類一定行為模式固定化、法律化了。因法律有可預(yù)見性，人們在行為之前即可預(yù)料法律對自己行為的態(tài)度，從而根據(jù)法律趨利避害地設(shè)計自己的行為。優(yōu)勢第一，不合目的性。第二，不周延性。第三，模糊性。第四，滯后性。實際上，確定性法律作為一種法律類型，并沒有完全付諸行政管理實踐，其致命點是脫離實際，完全排斥人的因素。局限6.2.1傳統(tǒng)確定性的法律1．在立法所調(diào)整的領(lǐng)域方面，促進性法律主要定位在關(guān)系國家發(fā)展全局和社會利益的基礎(chǔ)、薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè)，需要由國家推動或參與發(fā)展的領(lǐng)域。2．在立法目的及調(diào)整手段方面，促進性法律主要是鼓勵和促進基礎(chǔ)、薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè)的發(fā)展，然而對基礎(chǔ)領(lǐng)域是采用促進、引導(dǎo)的方式而不是傳統(tǒng)立法采用的調(diào)控或調(diào)整方式。3．在法律機制的配置方面，促進性法律以促進基礎(chǔ)、薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè)發(fā)展為中心，以法律機制配置政府、社會、個人的人力、物力、財力資源，使這種配置機制法律化。4．促進性法律具有較強的政府主導(dǎo)性和政策性。5．促進性法律中有較多的鼓勵性規(guī)范，表現(xiàn)出鮮明的鼓勵性特征。6.2.2現(xiàn)代促進性的法律所謂促進性法律，是指出于對國民經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié)、弱勢行業(yè)或新興行業(yè)的扶植需要，不強調(diào)權(quán)利義務(wù)與責任的對應(yīng)而較多采用任意性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范和鼓勵性規(guī)范的政策型、引導(dǎo)型法律。特點6．促進性法律具有淡化相對人法律責任的特點。6.2.3行政立法與行政司法行政法學(xué)意義上的行政立法，主要是指特定的行政機關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動，或稱準立法行為。行政性質(zhì)試驗區(qū)：側(cè)重空間維度立法性質(zhì)1）主體：特定國家的行政機關(guān)。2）調(diào)整對象：多是與行政管理有關(guān)的社會關(guān)系。3）目的：實現(xiàn)行政管理的目標。1）結(jié)果。行政立法是制定法律規(guī)范的國家活動，其制造出來的產(chǎn)品——行為規(guī)則——具有法的屬性。2）過程。行政立法的過程頗類似于立法機關(guān)的立法程序，它不是按照固定模式鍛造產(chǎn)品的過程，而是各種力量相互碰撞、妥協(xié)的過程，其產(chǎn)品事先較難預(yù)料。行政立法的概念和特征第六十五條指出，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。應(yīng)當由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律。第八十條指出，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。第八十二條指出，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。知識專欄《立法法》相關(guān)規(guī)定政策過程階段論視角試驗區(qū)：側(cè)重空間維度行政立法與立法機關(guān)立法活動的區(qū)別1）主體。2）對象。3）時間效力。4）程序。1）主體。2）內(nèi)容。3）規(guī)則的效力等級。4）程序。5）形式。6）立法效果。行政立法與行政執(zhí)法行為的區(qū)別1）權(quán)力機關(guān)對行政立法的監(jiān)督。2）司法機關(guān)對行政立法的監(jiān)督。3）上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)行政立法的監(jiān)督。對行政立法的監(jiān)督行政司法的主體是行政機關(guān)行政司法行為帶有司法的性質(zhì)行政司法行為必須依法進行行政司法的對象是特定的糾紛行政司法是指行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，按照準司法程序?qū)徖砗筒锰幱嘘P(guān)爭議或糾紛，以影響當事人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，從而具有相應(yīng)法律效力的特殊具體行政行為。行政司法是指行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)依法處理糾紛的行為。行政司法的概念和特征行政復(fù)議行政裁決行政調(diào)解行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出申請，行政復(fù)議機關(guān)解決該行政糾紛的法律活動。行政裁決是指行政主體根據(jù)法律的授權(quán)，以中間人的身份，依照一定的程序，裁決平等主體之間與行政管理相關(guān)的民事爭議的行政行為，在我國主要表現(xiàn)為損害賠償裁決、對權(quán)屬糾紛的處理決定等。行政調(diào)解是指由行政機關(guān)主持的，以國家政策和法律法規(guī)為依據(jù)，以自愿、合法為原則，通過說服教育等方法促使糾紛雙方當事人友好協(xié)商、互讓互諒、達成協(xié)議，從而解決糾紛的一種活動。行政司法的類型6.2.4公共管理的法治化公共管理意識的法治化公共管理程序的法定化公共責任的法定化公共管理職權(quán)的法定化1．公共管理的政治價值有哪些？2．如何實現(xiàn)對公共管理的政治控制？3．參與式治理的途徑有哪些？4．現(xiàn)代促進性法律的特征有哪些？5．簡述行政立法的概念及其特征。6．簡述行政司法的概念、特征及其類型。7．簡述公共管理法治化的概念及其內(nèi)容。復(fù)習(xí)思考題復(fù)習(xí)思考題8.案例分析題：請認真閱讀案例材料，然后按照要求分析并回答問題。沈陽夯實基層治理根基閱讀材料（1）城市社區(qū)治理中的主體有