公共行政學（第五版）課件匯 彭和平 第8-15章 行政執(zhí)行- 行政改革

公共行政學（第五版）重點問題第8章行政執(zhí)行行政執(zhí)行的概念行政執(zhí)行過程與行政行為影響行政執(zhí)行的因素政府的行政執(zhí)行過程行政執(zhí)行的原則和易出現(xiàn)的問題8.1行政執(zhí)行的概念

實際上行政和執(zhí)行這兩個概念是相互聯(lián)系、相互轉(zhuǎn)化而不是相互排斥的。執(zhí)行是行政的前提，行政是執(zhí)行的保證，二者缺一不可。8.1.1行政和執(zhí)行的關系8.1行政執(zhí)行的概念

行政執(zhí)行是公共行政學研究的出發(fā)點對行政執(zhí)行的研究推動公共行政學成為一門獨立的學科行政執(zhí)行是將各種問題的研究結(jié)合為一個整體的中心行政執(zhí)行問題研究體現(xiàn)了公共行政學應用性或?qū)嵱眯缘奶攸c行政執(zhí)行是行政管理各種要素綜合作用的動態(tài)發(fā)展的現(xiàn)實過程。8.1.2行政執(zhí)行研究的重要性(一)依法行政(二)政策執(zhí)行(三)法律和政策原則的具體化和對象化(四)逐級決策和實施(五)法律和政策原則的靈活運用(六)執(zhí)行效果與具體執(zhí)行者的素質(zhì)和績效

有直接聯(lián)系8.1.3行政執(zhí)行的基本特點8.1行政執(zhí)行的概念8.2行政執(zhí)行過程與行政行為

行政執(zhí)行過程是由各種不同的行政執(zhí)行活動或行為構(gòu)成的，這些活動或行為一般統(tǒng)稱為“行政行為”。8.2.1行政行為的概念8.2行政執(zhí)行過程與行政行為(1)指國家立法機關制定行政法律的活動；(2)指國家行政組織依據(jù)憲法和法律授予的權(quán)

力制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動；(3)指包括國家立法機關和國家行政組織在內(nèi)

的制定行政法律的活動。沈陽市的社區(qū)自治探索8.2.2行政立法行政執(zhí)法的內(nèi)容十分廣泛，一般可分為下面六類：第一，行政命令；第二，行政決定；第三，行政檢查；第四，行政處置；第五，行政強制執(zhí)行；第六，行政合同行為。8.2.3行政執(zhí)法8.2行政執(zhí)行過程與行政行為行政司法是國家行政組織在行政執(zhí)行過程中實施的準司法行為，它有如下一些特點：(1)不同于行政執(zhí)法。(2)不同于法院的普通司法。行政司法解決行政爭議的具體方法一般有下列四種形式：

行政調(diào)解、行政復議、行政仲裁、行政裁判。8.2.4行政司法8.2行政執(zhí)行過程與行政行為8.3影響行政執(zhí)行的因素（行政執(zhí)行的外部因素）政治環(huán)境因素社會環(huán)境因素自然環(huán)境因素心理環(huán)境因素社區(qū)管理——本書的界定

8.3.1環(huán)境因素8.3影響行政執(zhí)行的因素關系因素功能因素結(jié)構(gòu)因素制度因素社區(qū)管理——本書的界定

8.3.2組織因素

組織因素指與國家行政組織或公共行政組織的地位、任務、權(quán)力、結(jié)構(gòu)、體制、活動方式有關并對其執(zhí)行活動和行政活動發(fā)生影響的因素，它和個人因素一起可以統(tǒng)稱為行政執(zhí)行的內(nèi)部因素。8.3影響行政執(zhí)行的因素社區(qū)管理——本書的界定

8.3.3個人因素行政管理人員個人素質(zhì)因素群體素質(zhì)因素群體素質(zhì)結(jié)構(gòu)類型行政領導者個人素質(zhì)因素8.4政府的行政執(zhí)行過程社區(qū)管理——本書的界定8.4.1中央政府的行政執(zhí)行活動政府行政執(zhí)行的總體過程包括中央政府及各級地方政府的全部活動在內(nèi)。中央政府是整個政府系統(tǒng)的指揮中心，其行政執(zhí)行活動可以概括為下列幾個方面：(一)參與制定基本國策(二)參與立法活動(三)制定法規(guī)和行政措施(四)主管部門制定規(guī)章社區(qū)管理——本書的界定8.4.2中央機關和省級政府的行政執(zhí)行活動8.4政府的行政執(zhí)行過程(二)省級政府的行政執(zhí)行活動

(三)中央機關和省級政府的關系(一)中央機關的行政執(zhí)行活動社區(qū)管理——本書的界定8.4.3基層地方政府的行政執(zhí)行活動8.4政府的行政執(zhí)行過程基層地方政府是具體落實各種行政執(zhí)行活動的重要部分?；鶎拥胤秸仁堑胤礁骷墖覚?quán)力機關的執(zhí)行機關，又是地方各級國家行政機關，其行政執(zhí)行活動和省級政府一樣帶有兼顧國家利益和地方利益的雙重性。各國中央政府對各級地方政府行政執(zhí)行活動的控制和監(jiān)督作用差別很大，以法、美、日為代表，可分為三種類型。8.5行政執(zhí)行的原則和易出現(xiàn)的問題8.5.1行政執(zhí)行的原則要求（一）忠實執(zhí)行國家政策和法律，依法行政

(二)保證中央政府的行政領導地位

(三)加強宏觀調(diào)控能力，簡政放權(quán)

(四)令出必行，及時高效8.5行政執(zhí)行的原則和易出現(xiàn)的問題8.5.2行政執(zhí)行易出現(xiàn)的問題(一)政策失調(diào)(二)目標轉(zhuǎn)移

(三)自定政策(四)腐敗行為

(五)結(jié)構(gòu)紊亂(六)控制不當

(七)機制失衡(八)執(zhí)行不力

(九)角色錯位8.5行政執(zhí)行的原則和易出現(xiàn)的問題8.5.3控制行政執(zhí)行過程的方法無論是確定行政執(zhí)行的原則要求，還是分析行政執(zhí)行活動易出現(xiàn)的問題，主要目的在于提高對行政執(zhí)行過程的認識，制定有效控制行政執(zhí)行過程的機制和方法，保證公共行政組織的協(xié)調(diào)運行及其行政效果和行政效率。8.5行政執(zhí)行的原則和易出現(xiàn)的問題8.5.3控制行政執(zhí)行過程的方法可從下列幾個方面控制行政執(zhí)行過程:(一)過程和效果評估

(二)問題診斷

(三)完善體制關鍵術語行政執(zhí)行行政行為行政立法行政執(zhí)法行政司法行政執(zhí)行過程行政執(zhí)行原則1．行政執(zhí)行問題在公共行政研究中有何重要性？2．影響行政執(zhí)行的因素有哪些？3．如何運用有效方法解決行政執(zhí)行過程中的問題？復習思考題公共行政學（第五版）彭和平編著重點問題第9章行政決策行政決策概述行政決策過程分析行政決策的概念模式9.1行政決策概述

決策理論是管理學、行為科學、領導科學、公共行政學等各種學科普遍關心的一個重要領域。從字義上理解，決策是做出決定的意思行政決策可定義為行政人員依照政策和法律為實現(xiàn)某種較重要的行政目標做出行動決定的過程。9.1.1行政決策的含義與特點

行政決策具有下列特點：第一，目的性。第二，強制性。第三，政策性。第四，選擇性。第五，社會性。第六，非營利性。9.1行政決策概述9.1.1行政決策的含義與特點

行政決策和公共政策是兩個較為重要的課題，它們既有區(qū)別，又有聯(lián)系。一般說來，制定公共政策的過程都是一種決策過程，但并不是所有的決策過程都是制定公共政策的過程。9.1.2公共行政決策與政策制定9.1行政決策概述行政決策和政策制定主要有下列一些區(qū)別：（1）范圍不同。（3）層次不同。（4）結(jié)果不同。（2）主體不同。9.1.2公共行政決策與政策制定9.1行政決策概述行政決策的概念有助于深化對行政執(zhí)行活動的認識。行政決策是行政執(zhí)行過程中的一個重要的組成部分。行政執(zhí)行活動都是從行政決策開始的，有了一定的行動方案之后才相應采取行動。9.1.3行政決策和行政執(zhí)行9.1行政決策概述沈陽市的社區(qū)自治探索9.1.4行政決策的主要類型9.1行政決策概述

第一，根據(jù)決策主體的人數(shù)多少，可分為個人決策和群體決策。第二，根據(jù)決策目標的多少，可分為單目標決策和多目標決策。第三，根據(jù)所運用的決策方法，可分為定性決策和定量決策。第四，根據(jù)決策問題類型，可分為程序化決策和非程序化決策。沈陽市的社區(qū)自治探索9.1.4行政決策的主要類型9.1行政決策概述

第五，根據(jù)不同的決策層次，可分為中央決策、地方?jīng)Q策和基層決策。第六，根據(jù)不同的決策依據(jù)和手段，可分為經(jīng)驗決策和科學決策。第七，根據(jù)不同的決策條件和因素，可分為確定型決策、風險型決策和非確定型決策。第八，根據(jù)決策的不同作用，可分為戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術決策。第九，根據(jù)決策的不同特點，可分為執(zhí)行性決策和行政性決策。9.2.1行政決策的一般步驟9.2行政決策過程分析(一)確定問題和目標要求

(二)擬訂決策備擇方案

(三)選擇和決定決策方案

(四)修正完善決策方案9.2.2影響行政決策的因素9.2行政決策過程分析(一)政策和法律因素

(二)問題性質(zhì)

(三)外界壓力

(四)信息來源

(五)個人素質(zhì)

(六)決策體制

(七)決策手段

(八)決策時機9.2.3完全理性決策和有限理性決策9.2行政決策過程分析在決策理論中，那種理想化的、完美無缺的決策模式被稱為“完全理性決策”或“純理性決策”，它所遵循的是“最大化或最佳原則”。在分析具體的決策過程時，美國經(jīng)濟學家和管理學家赫伯特·西蒙提出了“有限理性”的概念。行政決策過程確實是在有限理性的條件下進行的，但是，其實際內(nèi)容比有限理性決策模式的描述更豐富和復雜得多。從行政決策者的真實行為來看，“最佳原則”和“滿意原則”是同時發(fā)生作用的，它們之間不是相互排斥，而是相互包含和轉(zhuǎn)化的，前者反映決策的主觀愿望，后者反映決策的客觀條件。社區(qū)管理——本書的界定

9.2.3完全理性決策和有限理性決策9.2行政決策過程分析9.2行政決策過程分析復合決策過程是一種由許多分別進行的決策活動構(gòu)成的復雜的動態(tài)過程，其中每一種決策活動都可以看做一個孤立進行的、簡單的個人決策或群體決策過程。

復合決策過程的特點在于，它是一種多級的或多層次的決策，整個決策是在自下而上和自上而下的多種層次的個人決策或群體決策相互作用的過程中完成的。與復合決策過程有關的另外一個問題是決策的集權(quán)和分權(quán)問題社區(qū)管理——本書的界定

9.2.4復合決策過程9.3行政決策的概念模式

9.3.1理性綜合決策

理性綜合決策可以劃分為完全理性(或純理性)和有限理性兩種類型。前一種在現(xiàn)實生活中是不存在的，運用的是經(jīng)濟學家關于純理性的“經(jīng)濟人”如何做出決定的設想。而后一種則在行政決策的實際過程中有很大影響。9.3行政決策的概念模式

9.3.2漸進決策漸進決策被認為是在行政決策中運用得最為普遍的一種方法，它把政策制定過程看做不斷逐步修改、調(diào)整以往政策的過程，而不像理性綜合決策那樣要求重新全面考慮政策方案。9.3行政決策的概念模式

9.3.2漸進決策

它的典型特征一般被概括為：(1)價值判斷只是在其邊際上作出調(diào)整；(2)目的和手段同時選擇；(3)就政策本身而不是就價值標準取得一致意見是檢驗政策的標準；(4)分析不是綜合全面的；(5)連續(xù)不斷地進行比較，大大減少對理論的依賴性。9.3行政決策的概念模式

9.3.3混合掃描決策混合掃描決策(亦有人譯為混合審視決策）作為“第三條道路”，它試圖把理性綜合決策和漸進決策兩種模式結(jié)合起來，既可利用它們各自的優(yōu)點，又可克服它們各自的缺點?；旌蠏呙铔Q策在某種程度上可吸收理性綜合決策和漸進決策的優(yōu)點并克服其局限性，在政策制定方面有較大的靈活性、創(chuàng)新性和選擇余地，但并不是說它因此就可以取代或排除其他兩種決策方法。社區(qū)管理——本書的界定漸進決策有限理性決策復合決策過程理性綜合決策混合掃描決策行政決策行政決策類型完全理性決策關鍵術語復習思考題1．試述行政決策的含義與特點。2．試述行政決策與政策制定的區(qū)別與聯(lián)系。3．如何有效控制行政決策過程？4．如何提高決策質(zhì)量和決策效果？公共行政學（第五版）彭和平編著重點問題第10章人事行政人事行政概述人事行政與公務員制度人事行政與科學管理公共部門人力資源管理

人事行政是指為實現(xiàn)行政目標和社會目標，通過各種人事管理手段對國家行政人員所進行的制度化管理。10.1.1人事行政的概念10.1人事行政概述

“人事行政”的定義，包含下列含義：第一，人事行政的范圍主要限定在國家行政組織的內(nèi)部或者說主要是針對國家行政人員所進行的管理活動。第二，人事行政是一種法制化的管理。第三，人事行政在國家行政人員的管理和行政隊伍的建設方面有十分重要的作用。10.1人事行政概述10.1.1人事行政的概念

人事行政的職能表明了國家行政組織在行政人員管理方面的工作內(nèi)容和作用。

人事行政作為一種特殊的人事管理活動，和其他各種管理活動一樣，具有兩種類型的職能：一類是一般的管理職能，一類是特殊的或技術性的管理職能。10.1.2人事行政的職能10.1人事行政概述為了便于分析起見，可將這些職能劃分為下列四種類型：人員錄用人員開發(fā)人員維持人員使用10.1.2人事行政的職能10.1人事行政概述10.1.3人事行政的任務和發(fā)展趨勢10.1人事行政概述

人事行政的基本目的是以適當?shù)娜肆拓斄ΡＷC國家行政組織的高效運行，較好地實現(xiàn)既定的行政目標和社會目標。為達到這一目的，對人事行政提出了下列任務或工作要求：

(一)事職相符

(二)人適其職

(三)人安其位

(四)人盡其責10.1.3人事行政的任務和發(fā)展趨勢10.1人事行政概述

在人事行政領域中，與整個人事管理領域一樣，存在著下列三種持續(xù)發(fā)展的趨勢。第一，日益注重規(guī)章制度及法律的作用，促進人事行政工作的制度化和法制化。第二，日益注重人與事的實際結(jié)合程度，促進人事行政的定量化和科學化。第三，日益注重人的因素和人的實際工作效率，促進人事行政的政策考慮和激勵機制的建立?！肮珓諉T”一詞，英文是“civilservice”，或“civilservant”，中文有“公務員”、“文職人員”、“文官”、“公職人員”等多種譯法。公務員是一種特定的概念，各個國家對其基本含義和范圍都有嚴格規(guī)定。這些規(guī)定因國而異，有的甚至差別很大。因此，在研究公務員制度時很難籠統(tǒng)地作出某種抽象規(guī)定，必須分別考察各國的具體規(guī)定和范圍。10.2.1公務員的含義和范圍10.2人事行政與公務員制度沈陽市的社區(qū)自治探索公務員范圍可能涉及的人員劃分為下列兩類八種：第一，各級國家行政機關范圍內(nèi)的人員：(1)事務官；(2)政務官；(3)工勤人員。第二，各級國家行政機關范圍外的人員：(1)國會議員；(2)法官、檢察官；（3）立法機關和司法機關的工作人員；(4)軍事人員；(5)國家企事業(yè)單位人員。10.2.1公務員的含義和范圍10.2人事行政與公務員制度沈陽市的社區(qū)自治探索10.2.2西方國家公務員制度的形成和發(fā)展

10.2人事行政與公務員制度西方國家公務員制度的形成和發(fā)展經(jīng)過了一個漫長的歷史過程。它是在資產(chǎn)階級革命推動下，建立三權(quán)分立的國家政權(quán)、實行政黨政治的產(chǎn)物。這一過程可以粗線條地劃分為下列三個階段。1.形成和初創(chuàng)階段2.擴大發(fā)展階段3.新的改革時期10.2.3我國公務員制度的建立10.2人事行政與公務員制度

我國干部人事體制是在長期的革命實踐過程中逐步形成和發(fā)展起來的，從傳統(tǒng)的干部人事體制到公務員制度的建立和推行，經(jīng)歷了一個較長的歷史過程。為了便于分析起見，可以粗略地劃分為下列三個階段：1.統(tǒng)一管理干部體制(1921—1953年)2.分部分級管理干部體制(1953—1993年)3.建立和推行公務員制度(1993年至今)10.2.3我國公務員制度的建立10.2人事行政與公務員制度

1.統(tǒng)一管理干部體制(1921—1953年)

指由中央及各級黨委組織部統(tǒng)一管理干部的體制，可初步分為下列兩個時期：第一，革命戰(zhàn)爭時期(1921—1949)第二，新中國成立初期(1949—1953)10.2.3我國公務員制度的建立10.2人事行政與公務員制度2.分部分級管理干部體制(1953—1993年)

指在中央及各級黨委組織部統(tǒng)一管理下，由黨委各部門按分工范圍和權(quán)限對口管理干部的體制，初步可分為下列三個時期：第一，經(jīng)濟發(fā)展時期(1953—1966)第二，“文化大革命”時期(1966—1976)第三，恢復、調(diào)整和改革時期(1976—1993)10.2.3我國公務員制度的建立10.2人事行政與公務員制度3.建立和推行公務員制度(1993年至今)1993年4月24日，國務院第二次常務會議通過了《國家公務員暫行條例》，并決定于1993年10月1日起施行，它標志著有中國特色的國家行政機關新的人事管理制度的初步確立。從此，我國干部人事管理體制進入了一個新的階段。

10.3.1公務員制度的基本原則

10.3人事行政與科學管理

政治原則一般偏重于公務員制度的內(nèi)容方面，而管理原則一般偏重于公務員制度的形式方面。因此，包括我國在內(nèi)，各國公務員制度在管理原則方面共性較多一些。管理原則一般包括下列方面：（一）公開原則（二）平等原則（三）競爭原則（四）擇優(yōu)原則（五）功績原則（六）效能原則（七）法制原則10.3.2職位分類和品位分類10.3人事行政與科學管理

職位分類是用職位形式規(guī)定工作任務與責任，利用科學分類方法按各種職位的工作性質(zhì)、工作內(nèi)容、難易程度、責任大小等建立一套系統(tǒng)的職位體系，作為考試、錄用、考核、培訓、晉升、工資等各項人事行政管理制度的基礎和依據(jù)。職位分類主要工作步驟包括：第一，職位調(diào)查第二，工作分析第三，工作評價第四，職位歸類第五，職位歸級第六，制定職位說明書或職位規(guī)范10.3.2職位分類和品位分類10.3人事行政與科學管理品位分類是一種以行政人員的學歷為主要依據(jù)的分類方法。品位分類的英文是“rankclassification”，職位分類的英文是“positionclassification”，二者詞義有顯著的區(qū)別。品位分類制度具有公開考試、擇優(yōu)錄用、職務常任、功績晉升、政治中立、依法管理等各種公務員制度的基本特征。職位分類制度和品位分類制度各有優(yōu)點和缺陷。1.政治原則

建立我國公務員制度的根本指導思想是堅持以經(jīng)濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線。它決定我國公務員制度的政治原則的實質(zhì)內(nèi)容。第一，法治原則。第二，黨管干部原則。第三，德才兼?zhèn)湓瓌t。

10.3.3我國公務員制度的政治原則、特點和內(nèi)容10.3人事行政與科學管理2.特點

與傳統(tǒng)的干部人事管理體制不同，我國公務員制度主要有下列一些特點：第一，體現(xiàn)了分類管理的特點。第二，具有科學的激勵競爭機制。第三，具有正常的新陳代謝機制。第四，具有勤政廉政的保障機制。第五，在法制化基礎上建立和完善公務員制度。

10.3.3我國公務員制度的政治原則、特點和內(nèi)容10.3人事行政與科學管理3.內(nèi)容第一，“進口”環(huán)節(jié)。按較寬范圍包括：

（1）職位分類制度；（2）錄用制度。第二，“內(nèi)部管理”環(huán)節(jié)。具體內(nèi)容包括：（1）考核制度；（2）職務任免制度；（3）職務升降制度；（4）獎勵制度；（5）懲戒制度；（6）培訓制度；（7）交流與回避制度；（8）工資福利保險制度。第三，“出口”環(huán)節(jié)。主要內(nèi)容包括：（1）辭職辭退制度；（2）退休制度。

10.3.3我國公務員制度的政治原則、特點和內(nèi)容10.3人事行政與科學管理10.4公共部門人力資源管理人員結(jié)構(gòu)的變化和組織的變革與發(fā)展是互為因果的關系人員結(jié)構(gòu)的變化能否在保持原有質(zhì)量的基礎上進一步適應技術、任務、規(guī)模、環(huán)境變化的要求，是衡量人力資源管理工作成效的標準之一任何組織都是一個材料、信息、人員不斷新陳代謝的復雜的開放系統(tǒng)，公共部門人力資源管理工作的任務之一是將人力資源管理與組織戰(zhàn)略結(jié)合起來，制定人力資源戰(zhàn)略，有效控制和調(diào)節(jié)人力資源的動態(tài)平衡、保證組織系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)社區(qū)管理——本書的界定

10.4.1人力資源的動態(tài)平衡10.4公共部門人力資源管理

10.4.2人力資源規(guī)劃人力資源規(guī)劃是在組織任務、技術、規(guī)模、環(huán)境等因素不斷變化、發(fā)展的情況下分析人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和未來需求，保證人力資源動態(tài)平衡的一種方法。

它主要包括四個方面：（一）人力資源基本情況統(tǒng)計（二）人力資源預測（三）人力資源規(guī)劃方案（四）控制和評價

10.4.3人員合理流動的心理規(guī)律和心理因素

與社會、組織、個人三種流動需要相聯(lián)系，存在著三種流動趨勢：(1)社會導向——人員流動符合社會發(fā)展需要。(2)組織導向——人員流動符合組織發(fā)展需要。3）個人導向——人員流動符合個人發(fā)展需要。

人們總是趨向于從位勢差較低的一頭(即對個人較不利)向位勢差較高的一頭(即對個人較有利)移動，這是人員流動的一般的心理規(guī)律。位勢差本身有兩大特點：

第一，它既是客觀的，又是主觀的。

第二，它既是絕對的，又是相對的。10.4公共部門人力資源管理

10.4.4群體心理、群體績效和人力資源管理的綜合效應10.4公共部門人力資源管理錄用、選擇、訓練、開發(fā)、使用等人力資源管理工作首先要注意個體差異、個體技能、個體素質(zhì)、個體心理、個體績效等。但是，僅僅停留在這一點上，只是完成了人力資源管理工作的一部分任務，為了最終實現(xiàn)組織目標和社會目標，必須在注意和提高個體素質(zhì)及個體績效的基礎上，注意和提高群體素質(zhì)及群體績效、組織素質(zhì)及組織績效。

10.4.5人力資源管理研究和政策心理分析10.4公共部門人力資源管理

人力資源管理的宏觀控制不能僅靠直接的行政手段來進行，及時了解、分析人事制度和人事政策所產(chǎn)生的社會心理影響對建立和完善科學的人力資源管理體制具有十分重要的意義。（一）人力資源管理研究（二）人力資源信息的管理和利用（三）人事制度、人事政策的心理影響和社會效應社區(qū)管理——本書的界定政治原則管理原則職位分類人力資源管理人員流動趨勢人力資源規(guī)劃政策心理分析公務員制度人力資源信息管理人事行政人員錄用人員開發(fā)人員維持人員使用品位分類關鍵術語復習思考題1．簡述人事行政的內(nèi)容和任務。2．試述公務員制度的基本原則和具體內(nèi)容。3．如何提高公共部門人力資源管理的預見性和科學性？公共行政學（第五版）彭和平編著重點問題第11章財務行政財務行政概述國家預算稅收制度財務行政和宏觀調(diào)控公共產(chǎn)品供給與政府間財政關系

財務行政是國家行政組織通過社會產(chǎn)品價值分配的各種形式和宏觀調(diào)控手段維持其正常運轉(zhuǎn)和有效履行公共行政職能的管理活動。11.1.1財務行政的概念11.1財務行政概述

這概念包括三層含義：國家行政組織是財務行政的主體。財務行政的目的是保證社會公共需要，它以國家公共行政組織的正常運轉(zhuǎn)和有效履行公共行政職能為前提條件。財務行政是借助于貨幣的特殊職能實現(xiàn)的社會產(chǎn)品價值分配過程。11.1.1財務行政的概念11.1財務行政概述財政收入財政收入的主要來源是剩余產(chǎn)品價值(M)。從量的方面看，其可表示為一定數(shù)量的貨幣收入；從質(zhì)的方面看，它則是特定社會中的財政分配關系的具體體現(xiàn)。財政收入從形式上可以分為稅收、企業(yè)收入、債務收入、其他收入等幾種類型。我國財政統(tǒng)計分析經(jīng)常采用這種分類方法。稅收是財政收入的主體收入。11.1.2財政收入和財政支出11.1財務行政概述財政支出財政支出是財務行政過程的第二階段，它雖然是在財政收入的基礎上進行的，但卻并不能因此而忽視其重要性。從某種意義上說，政府在控制社會經(jīng)濟活動、擴大社會再生產(chǎn)、調(diào)節(jié)社會協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的制約作用和主動性主要表現(xiàn)在財政支出方面。財政支出和財政收入一樣，也有多種分類方法。11.1.2財政收入和財政支出11.1財務行政概述財政支出的分類方法

財務行政是公共行政的經(jīng)濟職能的重要組成部分，它是社會經(jīng)濟關系、經(jīng)濟政策、經(jīng)濟制度的綜合反映。具體說來，財務行政主要有以下四種職能（一）籌集資金（二）配置資源（三）調(diào)節(jié)分配關系（四）宏觀調(diào)控11.1.3財務行政的職能11.1財務行政概述11.2.1國家預算的概念11.2國家預算一方面，國家預算是政府的財政收支計劃。另一方面，國家預算是國家的重要立法文件，它必須由政府提交國家權(quán)力機關審批后方能生效和執(zhí)行。美國公共行政學家尼古拉斯·亨利曾把美國國家預算的發(fā)展分為七個階段預算編制工作是整個預算工作程序的開始，它包括擬訂、審查、匯總和批準國家預算收入、預算支出指標體系數(shù)字的全過程。國家預算編制概括起來說大體經(jīng)過下列幾個上下反復的過程：

第一，國家預算編制的準備工作

第二，測算國家預算控制指標

第三，編制國家預算草案

第四，審批國家預算11.2.2國家預算的編制和審批11.2國家預算國家預算經(jīng)國家立法機關批準通過后，即具有強制執(zhí)行的法律效力。國家預算的執(zhí)行是預算年度內(nèi)實現(xiàn)國家預算收支任務的重要工作，無疑是由國家行政組織負責完成的。國家預算執(zhí)行任務主要包括下列三個方面：第一，組織預算收入的執(zhí)行第二，組織預算支出的執(zhí)行第三，組織預算收支的平衡11.2.3國家預算的執(zhí)行11.2國家預算國家決算是國家預算執(zhí)行的總結(jié)，它與國家預算

處于執(zhí)行過程的兩端，一個反映了預算執(zhí)行過程的起點和根據(jù)，一個反映了預算執(zhí)行過程的終點和結(jié)果。第一，國家決算的原則和時間要求與國家預算相一致，它同樣要求公開、可靠、統(tǒng)一、完整和年度性。第二，國家決算的組成與國家預算相一致。第三，國家決算的結(jié)構(gòu)與國家預算結(jié)構(gòu)相一致。第四，國家決算的編制和審批程序與國家預算相一致。11.2.4國家決算11.2國家預算11.3.1稅收和稅收制度11.3稅收制度稅收是與財務行政運行過程和國家預算執(zhí)行過程密不可分的重要范疇。一般來說，稅收在形式上具有區(qū)別于其他財政收入的三方面的特征：

第一，強制性

第二，無償性

第三，固定性11.3.1稅收和稅收制度11.3稅收制度稅收的強制性、無償性和固定性靠稅收制度來保證。稅收制度簡稱稅制。稅收制度在社會經(jīng)濟活動中具有十分重要的作用：(1)稅收制度是國家財政收入和預算收入的重要保證；(2)稅收制度是國家向納稅人征稅的法律依據(jù)；(3)稅收制度是調(diào)整分配關系的手段；(4)稅收制度是貫徹執(zhí)行國家財經(jīng)計劃和財經(jīng)政策的

重要保證；(5)稅收制度可以從法律上維護國家主權(quán)和經(jīng)濟利益。11.3.2稅收分類11.3稅收制度1.兩類說兩類說即按不同標準，把稅收分為兩種類型。典型的有下列幾種：

(1)直接稅和間接稅。

(2)從量稅與從價稅。

(3)價內(nèi)稅與價外稅。

(4)中央稅與地方稅。

(5)其他分類方法。11.3.2稅收分類11.3稅收制度2.三類說三類說即按照課稅對象的性質(zhì)將各稅種分為商品課稅、所得課稅和財產(chǎn)課稅三大類，這是一種可反映稅制實際結(jié)構(gòu)的分類方法。商品課稅泛指所有以商品為征稅對象的稅類；所得課稅泛指以所得額為征稅對象的稅類，一般分為企業(yè)所得稅和個人所得稅兩類；財產(chǎn)課稅指以各類動產(chǎn)和不動產(chǎn)為征稅對象的稅類。11.3.2稅收分類11.3稅收制度3.五類說五類說即按課征對象將各稅種分為流轉(zhuǎn)稅、增值稅、收益稅、財產(chǎn)稅和行為稅等五大類。流轉(zhuǎn)稅指按商品或勞務買賣的流轉(zhuǎn)額課征的稅類；增值稅指按商品生產(chǎn)過程的增值額課征的稅類；收益稅指按納稅人的收益額課征的稅類；財產(chǎn)稅指按納稅人擁有和支配的財產(chǎn)課征的稅類；行為稅指按某種特定行為課征的稅類。11.3.3稅收管理體制11.3稅收制度稅收管理體制是有關如何在中央和地方政府之間劃分管理權(quán)限及如何進行稅收管理的一種制度。為了做好稅收征收管理工作，必須注意下列幾個方面：第一，不斷完善稅收制度；第二，建立健全稅收征收管理法規(guī)；第三，使稅收征收管理工作制度化、規(guī)范化和科學化；第四，建立嚴密的監(jiān)控網(wǎng)絡；第五，加強稅務人員隊伍建設；第六，增強全民納稅意識。11.3.4我國稅制改革11.3稅收制度我國稅收制度是在進行社會主義建設和改革開放的過程中建立和不斷完善的，其發(fā)展大體可分為下列七個歷史階段。第一，1950年建立新的稅收制度。第二，1953年首次稅制改革。第三，1958年的稅制改革。第四，1973年的稅制“簡化”。第五，1979年以后的稅制重建和“利改稅”改革。第六，1994年的新稅制。第七，新世紀的稅制改革。11.4.1財政管理體制和分稅制11.4財務行政和宏觀調(diào)控財政管理體制有廣義和狹義之分。狹義的財政管理體制有三種不同的表述：（1）預算管理體制；（2）稅收管理體制；（3）中央財政與地方財政分配關系或政府間的財政分配關系。廣義的財政管理體制有兩種不同的表述：（1）包括預算管理體制、稅收管理體制、各級政府間財政關系

及國家和企業(yè)的財政關系在內(nèi)的一系列制度；（2）與政府財政制度是同義語，11.4.1財政管理體制和分稅制11.4財務行政和宏觀調(diào)控分稅制是規(guī)范中央與地方財政分配關系，在劃分事權(quán)的基礎上，按稅種劃分中央、地方財政收入的一種財政管理體制，有時又稱為“分級財政管理體制”。分稅制的核心是分權(quán)、分稅、分設機構(gòu)。分稅是在分權(quán)基礎上按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分稅種和各級政府的財政收入。11.4.2財政管理體制的宏觀調(diào)控作用11.4財務行政和宏觀調(diào)控財政管理體制在宏觀調(diào)控方面具有十分重要的影響。主要表現(xiàn)在下列幾個方面：控制國民收入的分配?？刂茋翌A算收支平衡。理順中央和地方的分配關系。影響國家和中央政府宏觀調(diào)控作用強弱。強化稅收的宏觀調(diào)控作用。制約國家宏觀調(diào)控方式。促進國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策目標的實現(xiàn)和各種政

策手段的運用。11.4.3財政政策11.4財務行政和宏觀調(diào)控財政政策是國家指導財政工作、控制財政活動的實際運行過程、規(guī)定財政管理體制改革方向的基本方針及基本準則。財政政策是一個包含多種目標在內(nèi)的、由多種具體政策組成的政策體系。財政政策是一種特殊的公共政策。具體的財政政策不僅具有方向性和規(guī)定性，而且具有工具性和選擇性11.4.4我國的財政管理體制改革11.4財務行政和宏觀調(diào)控

新中國成立以來，我國財政管理體制的建立健全和改革發(fā)展大體可分為以下三個過程。(一)與計劃經(jīng)濟體制相聯(lián)系的財政管理體制(二)經(jīng)濟體制改革過程中的財政管理體制(三)與市場經(jīng)濟體制相聯(lián)系的財政管理體制1.公共產(chǎn)品的特性：第一，非競爭性。第二，非排他性。第三，外部性。2.公共產(chǎn)品供給的必要性：第一，政府供給公共產(chǎn)品可以最大限度地避免公共產(chǎn)品消費上的“搭便車”現(xiàn)象。第二，政府供給公共產(chǎn)品可以最有效地調(diào)動社會資源。第三，政府供給公共產(chǎn)品可以充分考慮和代表社會的利益。

11.5.1公共產(chǎn)品與公共產(chǎn)品供給11.5財務行政和宏觀調(diào)控

11.5.1公共產(chǎn)品與公共產(chǎn)品供給11.5財務行政和宏觀調(diào)控3.公共產(chǎn)品供給的特性：第一，層次性第二，區(qū)域性第三，群體性4.公共產(chǎn)品生產(chǎn)與公共產(chǎn)品供給需要指出的是，公共產(chǎn)品生產(chǎn)與公共產(chǎn)品供給是兩個不同的概念，認識這種區(qū)別有助于進一步明確政府供給公共產(chǎn)品的作用。1.財務行政的協(xié)調(diào)運行對政府間財政分工的影響2.公共產(chǎn)品供給特性對政府間財政分工的影響3.政府間財政分工對公共產(chǎn)品供給的影響

11.5.2公共產(chǎn)品供給對政府間財政關系的影響11.5財務行政和宏觀調(diào)控1.財政分權(quán)的理論財政分權(quán)的理論認為，在中央和地方財政權(quán)力的劃分中，地方擁有更大的財政支出和收入權(quán)力將對公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生極為積極的影響。（1）財政分權(quán)的合理性（2）財政分權(quán)理論所認為的公共產(chǎn)品供給特點（3）財政分權(quán)的弊端

11.5.3公共產(chǎn)品供給與政府間財政關系的理論分析11.5財務行政和宏觀調(diào)控2.財政集權(quán)理論財政集權(quán)指財政權(quán)力集中在中央政府，地方政府僅具有少量的財政權(quán)力，地方政府財政對中央政府具有較強的依賴性。（1）主張財政集權(quán)的理論（2）

財政集權(quán)理論所認為的公共產(chǎn)品供給特點（3）

財政集權(quán)的弊端

11.5.3公共產(chǎn)品供給與政府間財政關系的理論分析11.5財務行政和宏觀調(diào)控3.政府間財政關系的理想模型（1）理想模型的內(nèi)容：1）中央政府和地方政府各自具有相對獨立的財政收入。2）中央政府和地方政府分級承擔支出責任，（2）理想模型的特點：1）中央政府占主導地位2）地方政府具有自主權(quán)3）政府間關系可靈活調(diào)整

11.5.3公共產(chǎn)品供給與政府間財政關系的理論分析11.5財務行政和宏觀調(diào)控3.政府間財政關系的理想模型（3）理想模型的優(yōu)勢：理想模型既有利于全國財政的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，也有利于地方財政積極性和主動性的發(fā)揮。（4）理想模型的弊端：1）產(chǎn)生兩極化的傾向2）財政集權(quán)和財政分權(quán)不能有機結(jié)合

11.5.3公共產(chǎn)品供給與政府間財政關系的理論分析11.5財務行政和宏觀調(diào)控11.5財務行政和宏觀調(diào)控

政府間財政關系的改革趨勢既不是單純的集權(quán)，也不是單純的分權(quán)，財政收入權(quán)力中央應當相對集中，以保證中央宏觀控制力度和公共產(chǎn)品供給的公平；財政支出權(quán)力應當適當分權(quán)，以保證地方政府的積極性和公共產(chǎn)品供給的效率和效益。社區(qū)管理——本書的界定

11.5.4公共產(chǎn)品供給與政府間財政關系改革趨勢關鍵術語財務行政財政收入財政支出國家預算國家決算稅收制度財政管理體制財政政策公共產(chǎn)品公共產(chǎn)品供給財政分權(quán)理論財政集權(quán)理論理想模型分稅制1．簡述財務行政的概念和內(nèi)容。2．簡述國家預算的理論和方法。3．如何理解稅收政策、財政政策的宏觀經(jīng)濟調(diào)控作用？4．如何調(diào)整政府間關系以有效供給公共產(chǎn)品？復習思考題公共行政學（第五版）彭和平編著重點問題第12章績效測評和管理效率和效果的區(qū)別與聯(lián)系績效測評的概念和內(nèi)容績效測評的類型、指標體系、方法和步驟績效管理的理念和實踐

效率是在研究行政執(zhí)行和行政績效問題時常見的基本概念。其英文含義還有功效、效能的意思。簡略地說，行政效率即行政執(zhí)行活動的效率，指在此過程中各種耗費與實際成效的比率。效果（effectiveness）也是研究行政執(zhí)行和行政績效的基本概念。簡略地說，行政效果即是行政執(zhí)行活動的效果，指在某一階段或某一時期，行政執(zhí)行活動實現(xiàn)特定目標的結(jié)果或所取得的實際成果產(chǎn)生的社會影響和作用。12.1效率和效果的區(qū)別與聯(lián)系12.1.1效率和效果的概念

在國家行政組織的行政執(zhí)行過程中，行政效率和行政效果都是不可偏廢的重要問題。顯然，沒有行政效率，一切行政效果都等于零，反之亦然。但是，這兩個問題又是相互區(qū)別的，解決了行政效率問題，并不一定就解決了行政效果問題。同樣在行政執(zhí)行過程中，如果不從經(jīng)濟效益方面重視效率問題，即使政府做了一些該做的事情，也不會得到很好的評價。12.1.2行政效率和行政效果的關系12.1效率和效果的區(qū)別與聯(lián)系

“績效”（performance）本身是英語中的一個常用詞匯，其與管理相關的詞義主要有：（1）行為、工作；（2）執(zhí)行、完成；（3）成績、功績?！罢冃А?，顧名思義指的是政府工作完成情況或政府工作的成績、成效、功績、政績。需要指出的是，由于“績效”一詞含義廣泛，“政府績效”也有多種多樣的解釋。12.1效率和效果的區(qū)別與聯(lián)系12.1.3績效和政府績效

績效測評（performancemeasurementandevaluation）是由績效測量和績效評估兩個概念構(gòu)成的。其包括兩個方面的含義：（1）績效測量，主要指定量的、效率方面的測評。（2）績效評估，主要指定性的、效果方面的測評。12.2績效測評的概念和內(nèi)容12.2.1績效評測的概念

總的看來，績效測評的歷史演變過程可以歸納為以下幾點：(1)20世紀70年代末，西方各國普遍出現(xiàn)的政府信任危機，

構(gòu)成推進政府績效測評、績效管理和政府再造的主要動力(2)20世紀80年代，公共事務管理領域的民營化運動和市場

競爭機制的引入，政府生產(chǎn)力的提高成為重要目標。(3)公共管理運動和公共政策分析理論的發(fā)展，其中尤為突出

的是強調(diào)政策績效評估的作用。(4)用立法形式和政府行為推進政府績效測評方法。12.2績效測評的概念和內(nèi)容12.2.2績效測評的歷史演變

第一，測評者第二，測評對象第三，測評目標第四，測評體系第五，測評環(huán)境12.2績效測評的概念和內(nèi)容12.2.3績效測評的要素績效測評的類型可以作多種多樣的劃分，根據(jù)績效測評的要素作一些最基本的分類：第一，績效的內(nèi)部測評和外部測評。第二，個人績效測評和組織績效測評。第三，年度績效測評和項目績效測評。第四，有形績效測評和無形績效測評。12.3.1績效測評的類型12.3績效測評的類型、指標體系、方法和步驟績效測評如果要進入操作階段，首先遇到的問題是按照預定目標設定相應的標準和指標體系。在績效測評的要素中，績效測評標準和指標體系處于一種核心的位置上。績效標準和指標體系是組織進行績效測評工作必不可少的依據(jù)和基礎。12.3.2績效測評的標準和指標體系12.3績效測評的類型、指標體系、方法和步驟12.3.2績效測評的標準和指標體系12.3績效測評的類型、指標體系、方法和步驟1城市人口密度A市區(qū)平均密度B建成區(qū)平均密度110人/公頃117人/公頃2城市綠化A綠地覆蓋率B人均公共綠地33.3%36.4平方米3大氣質(zhì)量A二氧化硫日平均值B可吸入顆粒物0.067（毫克/立方米）0.1664水環(huán)境A

BOD（毫克/升）小于35噪聲控制A晝間B夜間58.5(db)50.56固體廢棄物A生活垃圾處理率B工業(yè)廢棄物綜合利用率100%70.9%表12—2國際綠色平均標準資料來源：沈清基：《城市生態(tài)與城市環(huán)境》，上海，同濟大學出版社，1998。為了提高政府的行政效果和行政效率，一個有效的途徑是實行和發(fā)展績效測評和績效管理，以便提高政府部門中的個人績效和組織績效。一方面需要科學制定績效測評的標準和指標體系，另一方面需要科學制定績效測評的技術和方法。第一，社會調(diào)查方法；第二，統(tǒng)計分析方法；第三，心理測評方法；第四，政策分析法。12.3.3績效測評的方法12.3績效測評的類型、指標體系、方法和步驟(1)決策部門做出進行績效測評的決定。(2)確定績效測評所要解決的問題及組織所要達到的目標。(3)確定測評者和測評對象。(4)制定測評內(nèi)容、標準和指標體系。(5)確定測評的技術和方法。(6)制定測評工作的實施程序和時間表。(7)確定與績效測評相聯(lián)系的獎懲機制。(8)確定進行績效測評工作所需要的制度保證。明12.3.4績效測評的步驟12.3績效測評的類型、指標體系、方法和步驟12.4.1全面質(zhì)量管理12.4績效管理的理念和實踐全面質(zhì)量管理是在工業(yè)領域和生產(chǎn)部門得到廣泛發(fā)展并逐漸運用于公共行政領域的管理技術。它由W·愛德華·戴明所倡導，并對第二次世界大戰(zhàn)后的日本工業(yè)重建起了重大作用。20世紀80年代開始在美國和其他各國的工業(yè)界得到普遍運用，并不可避免地對公共部門產(chǎn)生巨大影響。全面質(zhì)量管理顯然已經(jīng)成為改進政府績效的重要途徑之一。12.4.2標桿管理12.4績效管理的理念和實踐標桿管理（benchmarking）也是一種先在工業(yè)領域和生產(chǎn)部門發(fā)展起來并在20世紀80年代后逐漸運用于公共行政領域的績效管理技術。標桿管理指的是，通過比較分析，以卓越組織的績效及相應管理方法為基準，引進更高的標準和更有效的指標體系確定組織績效目標，并采取一系列改進措施，從而不斷提高個人績效和組織績效。12.4績效管理的理念和實踐實施最佳實踐（目標）標桿管理（手段）實施繼續(xù)改進（組成）程序和績效管理

（組成）質(zhì)量管理圖12-2質(zhì)量管理與標桿管理之間的關系12.4.3學習型組織12.4績效管理的理念和實踐學習型組織目前已經(jīng)成為推動生產(chǎn)及政府部門可持續(xù)發(fā)展的十分流行的理論概念。通過創(chuàng)建學習型組織提高組織整體的績效和競爭力已成為一種遍及世界各國各行各業(yè)的實踐活動。關于學習型組織的理論，最有代表性的是彼得·圣吉提出的“第五項修煉”的學說（1990）。彼得·圣吉認為，對于一個組織來說，未來唯一持久的優(yōu)勢，是有能力比你的競爭對手學習得更快。這一認知將保持和增強組織的學習能力放在提高組織績效、增強組織競爭力、推動組織持續(xù)發(fā)展的首位。關鍵術語行政效率行政效果政府績效政府生產(chǎn)力績效測量績效評估績效標準績效指標體系全面質(zhì)量管理標桿管理學習型組織1．如何理解行政效率與行政效果的區(qū)別與聯(lián)系？2．績效測量與績效評估有何區(qū)別？各自有何特點？3．如何設定績效測評的指標體系和標準？4．如何理解和運用績效管理的理念和方法？復習思考題公共行政學（第五版）彭和平編著重點問題第13章行政監(jiān)督行政監(jiān)督的基本概念外部監(jiān)督機制內(nèi)部監(jiān)督機制

監(jiān)督機制自古以來是國家制度的重要組成部分，是統(tǒng)治階級有效控制國家機器、保證其正常運轉(zhuǎn)的必要手段。狹義的行政監(jiān)督指國家行政組織系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。廣義的行政監(jiān)督除包括內(nèi)部監(jiān)督外，還包括國家行政組織系統(tǒng)之外的各種政治力量、組織和公民對國家行政組織的行政執(zhí)行過程中的活動情況、行為及其效果所進行的監(jiān)督。13.1.1行政監(jiān)督和行政執(zhí)行

13.1行政監(jiān)督的基本概念

政監(jiān)督的內(nèi)容與國家行政組織行政執(zhí)行過程中的各種行政行為密切相關，大致有下列三個方面：（1）對行政立法的監(jiān)督。（2）對行政執(zhí)法的監(jiān)督。（3）對行政司法的監(jiān)督。13.1行政監(jiān)督的基本概念13.1.1行政監(jiān)督和行政執(zhí)行

作為現(xiàn)代國家制度的組成部分，行政監(jiān)督具有下列一些基本特點：（1）法制性（2）多樣性（3）強制性（4）全民性（5）經(jīng)常性（6）公開性（7）限制性13.1行政監(jiān)督的基本概念13.1.2行政監(jiān)督的特點

由于行政監(jiān)督過程中監(jiān)督主體和監(jiān)督形式的多樣性，可以從不同的角度劃分出多種多樣的類型。行政監(jiān)督過程雖然復雜多樣，但并不是一個雜亂無章的聚合體，而是一種有內(nèi)在聯(lián)系的社會機制。國家行政組織的外部監(jiān)督機制在某種程度上可以分為權(quán)力監(jiān)督、政治監(jiān)督、權(quán)利監(jiān)督三種類型。國家行政組織的內(nèi)部監(jiān)督機制一般也可分為權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督兩種類型，根據(jù)我國特點，政治監(jiān)督也是內(nèi)部監(jiān)督機制的類型和組成部分。

13.1行政監(jiān)督的基本概念13.1.3行政監(jiān)督的類型和機制

立法監(jiān)督指國家立法機關依據(jù)憲法對國家行政機關所實施的監(jiān)督。在實行“三權(quán)分立”憲法原則的國家中，國家權(quán)力被分為立法、行政、司法三個部分，分別由三個國家機關獨立行使，三者之間保持一種互相牽制、互相約束的制衡關系。在我國，實行“議行合一”憲法原則，政權(quán)組織形式是人民代表大會制度。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關，行使國家立法權(quán)。13.2外部監(jiān)督機制13.2.1立法監(jiān)督

立法監(jiān)督的主要內(nèi)容，一般包括：（1）監(jiān)督憲法的實施，在某些實行三權(quán)分立原則的國家中，由國家司法機關主管憲法實施的監(jiān)督；（2）監(jiān)督由各級立法機關制定的法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行（3）監(jiān)督行政法規(guī)、決定、命令等的合憲性、合法性；（4）監(jiān)督各級國家行政機關及其工作人員活動和行為的合憲性、合法性；（5）按所轄權(quán)限監(jiān)督并有權(quán)罷免同級政府行政領導人；（6）審批各級預算、決算、經(jīng)濟計劃及其執(zhí)行情況；（7）處理國家機關之間的權(quán)限爭端；等等。13.2外部監(jiān)督機制13.2.1立法監(jiān)督

從世界各國的總體情況看，立法監(jiān)督的形式一般包括：（1）質(zhì)詢（2）提出不信任案或不信任表決（3）任命（4）彈劾（5）罷免（6）審批（7）國政調(diào)查（8）行使司法職能13.2外部監(jiān)督機制13.2.1立法監(jiān)督13.2.2司法監(jiān)督13.2外部監(jiān)督機制司法監(jiān)督指國家司法機關依據(jù)憲法和有關法律對國家行政機關所實施的監(jiān)督。一般所說的司法機關，主要指法院。法院進行行政監(jiān)督的主要方式有下列四種：(1)違憲審查。(2)行政訴訟。(3)刑事訴訟。(4)民事訴訟。13.2.3政黨監(jiān)督13.2外部監(jiān)督機制1.政黨監(jiān)督的特點：第一，監(jiān)督是爭奪政權(quán)的手段。第二，監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在議會斗爭過程中。第三，注重對政府政策的控制和影響。13.2.3政黨監(jiān)督13.2外部監(jiān)督機制2.我國政黨監(jiān)督的具體表現(xiàn)：

中國共產(chǎn)黨的行政監(jiān)督作用與我國的政治制度密切相關，具體表現(xiàn)在下列幾個方面：(1)政治監(jiān)督。

(2)政策監(jiān)督。(3)立法監(jiān)督。(4)紀律監(jiān)督。(5)法制監(jiān)督。13.2.4社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督13.2外部監(jiān)督機制

實施社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，是大多數(shù)國家憲法中人民主權(quán)原則、基本人權(quán)原則和法治原則的體現(xiàn)。這些原則的基本點包括：（1）主權(quán)在民，代議機關是實現(xiàn)人民主權(quán)的形式；（2）以公民基本權(quán)利的規(guī)定表現(xiàn)基本人權(quán)的具體

內(nèi)容；（3）用法律體現(xiàn)人民意志并保證公民的基

本權(quán)利。13.2.4社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督13.2外部監(jiān)督機制

社會監(jiān)督一般通過下列渠道進行：第一，輿論監(jiān)督第二，參政議政第三，申訴、控告或檢舉第四，社會政治活動第五，公意表達結(jié)構(gòu)性監(jiān)督是與國家結(jié)構(gòu)形式和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)相聯(lián)系的監(jiān)督形式。結(jié)構(gòu)性監(jiān)督直接關系國家行政組織的內(nèi)部指揮和協(xié)調(diào)運行，是一種最主要的內(nèi)部監(jiān)督形式。結(jié)構(gòu)性監(jiān)督可以劃分為直線監(jiān)督和職能監(jiān)督兩種類型。直線監(jiān)督，是與國家行政組織的直線結(jié)構(gòu)形式相聯(lián)系的一種監(jiān)督機制，其作用是調(diào)整組織內(nèi)部指揮和服從、命令和執(zhí)行的關系。職能監(jiān)督是與國家行政組織的參謀或職能結(jié)構(gòu)形式相聯(lián)系的一種監(jiān)督機制。目的在于保證組織的整體運行績效。13.3.1結(jié)構(gòu)性監(jiān)督13.3內(nèi)部監(jiān)督機制13.3.2違法違紀監(jiān)督13.3內(nèi)部監(jiān)督機制結(jié)構(gòu)性監(jiān)督是在政府各部門自己正常的隸屬關系、工作關系和業(yè)務范圍內(nèi)對日常工作所進行的監(jiān)督。違法違紀監(jiān)督則是在國家行政組織系統(tǒng)內(nèi)由專門的行政監(jiān)察、監(jiān)督或政法機關對國家行政機關及其工作人員所實施的監(jiān)督。違法違紀監(jiān)督一般有下列幾種類型：1.行政監(jiān)察2.審計監(jiān)督3.政法機關監(jiān)督13.3.3黨內(nèi)監(jiān)督13.3內(nèi)部監(jiān)督機制由于我國的社會制度、政治制度和其他國家不同，政黨監(jiān)督的作用并不僅限于國家行政組織的外部監(jiān)督機制。從某種意義上說，黨內(nèi)監(jiān)督是構(gòu)成我國國家行政組織的內(nèi)部監(jiān)督機制的一個重要組成部分。黨內(nèi)監(jiān)督可從廣義上分為組織監(jiān)督和紀律檢查兩種類型。13.3.3黨內(nèi)監(jiān)督13.3內(nèi)部監(jiān)督機制

組織監(jiān)督主要表現(xiàn)在下列幾個方面：(1)民主集中制原則。(2)“四個服從”原則。(3)在各級國家行政機關中以黨組織為核心的領導體制(4)各級國家行政機關中的黨員干部接受黨組織領導的制度。(5)各種生活會制度。13.3.3黨內(nèi)監(jiān)督13.3內(nèi)部監(jiān)督機制

紀律檢查是黨內(nèi)監(jiān)督的重要組成部分，也是一種違法違紀監(jiān)督，但由于它是由黨的各級紀律檢查委員會負責實施的，其隸屬關系不同于監(jiān)察機關、公安機關、審計機關等國家行政組織的專門機構(gòu)。因此，在此作為黨內(nèi)監(jiān)督的形式來論述。關鍵術語行政監(jiān)督外部監(jiān)督機制內(nèi)部監(jiān)督機制立法監(jiān)督司法監(jiān)督政黨監(jiān)督社會監(jiān)督輿論監(jiān)督結(jié)構(gòu)性監(jiān)督黨內(nèi)監(jiān)督違法違紀監(jiān)督復習思考題1．簡述行政監(jiān)督的概念和重要性。2．外部監(jiān)督機制有何內(nèi)容和特點？3．內(nèi)部監(jiān)督機制有何內(nèi)容和特點？4．如何加強和完善行政監(jiān)督？公共行政學（第五版）彭和平編著重點問題第14章行政治理模式

行政治理模式的相關論述政府角色與治理模式政府信息化與行政治理模式14.1.1傳統(tǒng)的行政治理模式14.1行政治理模式的相關論述馬克斯·韋伯提出的官僚制被認為是傳統(tǒng)的行政治理模式的典型代表。韋伯所說的官僚制指的是一種層次分明、制度嚴格、權(quán)責明確的理想的等級制組織模式。韋伯所描述的官僚制模式是一種典型的金字塔形的組織形式。韋伯的官僚制模式被認為適用于政府、企業(yè)等各種各樣的，特別是實行中央集權(quán)的、規(guī)模龐大的組織。14.1.2對傳統(tǒng)治理模式的挑戰(zhàn)14.1行政治理模式的相關論述

官僚制組織的理論與模式，從它誕生的第一天起就存在著爭論。但是，直到20世紀80年代和90年代，它才遇到嚴重的危機和挑戰(zhàn)：第一，規(guī)模膨脹、機構(gòu)臃腫。第二，開支龐大，稅負沉重。第三，程序僵化，績效低下。第四，權(quán)力集中，反應遲鈍。第五，官僚習氣，缺少活力。第六，角色錯位，功能失調(diào)。第七，權(quán)力失控，腐敗嚴重。第八，形象不佳，信任危機。14.1.3新的治理模式14.1行政治理模式的相關論述到目前為止，對傳統(tǒng)的官僚制的治理模式的批評較為廣泛，但對新的治理模式的描述并不是很系統(tǒng)，并且沒有統(tǒng)一的定論。新的治理模式的提法很多，如“企業(yè)型政府”、“市場型政府”、“以顧客為導向的政府”等，其中較為系統(tǒng)的是戴維·奧斯本、特德·蓋布勒提出的政府再造的“十條原則”和B·蓋伊·彼得斯提出的四種治理模式。14.1.4政府能力與治理模式14.1行政治理模式的相關論述政府能否有效推動社會經(jīng)濟的發(fā)展，能否有效維護社會治安，能否有效處理突發(fā)事件，能否有效承擔憲法賦予的各種角色以及有效發(fā)揮應有作用等，都與“政府能力”的概念有關。政府能力，泛指政府依法管理社會公共事務、有效履行各種職能、綜合利用社會資源、持續(xù)推動社會經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)規(guī)定目標的能力。政府能力是一個綜合性的概念，政府能力的強弱取決于四種因素的整合效果。14.1.4政府能力與治理模式14.1行政治理模式的相關論述政府能力是一個綜合性的概念，政府能力的強弱取決于四種因素的整合效果。第一，政府行政管理人員的素質(zhì)。第二，政府所享有的行政權(quán)力。第三，政府的財力、物力及各種用于行政管理的技術手段。第四，政府的運行機制或治理模式。政府角色是一個涉及政府地位、作用和職能范圍廣泛的問題。要界定政府治理模式問題首先應界定政府角色問題。政府角色是確定政府治理模式的主導因素，政府治理模式的確定要服從于政府角色的要求。而政府治理模式則是政府角色的外在表現(xiàn)和施展手段，政府角色的好壞取決于治理模式的成敗。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色與治理模式

一般來說，根據(jù)政府的地位、作用和職能，政府角色可分為：1.與政府的國家使命相聯(lián)系2.與政府的職能相聯(lián)系

14.2.1政府角色分析14.2政府角色與治理模式1.與政府的國家使命相聯(lián)系第一，國家政權(quán)的組成者.第二，國家行政權(quán)的行使者。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色與治理模式2.與政府的職能相聯(lián)系：第一，國家安全的保衛(wèi)者。第二，國際事務的協(xié)調(diào)者。第三，社會秩序的維護者。第四，經(jīng)濟建設的調(diào)控者。第五，公共產(chǎn)品的提供者。第六，文教事業(yè)的推動者。第七，公民利益的保護者。第八，公共道德的建設者。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色與治理模式(1)政府是按照法律規(guī)定和嚴格的法律程序建立起來的，是政治和政黨斗爭的產(chǎn)物。而企業(yè)是按照經(jīng)濟規(guī)定和市場規(guī)則建立起來的，是市場競爭的產(chǎn)物。(2)政府只有一個，是唯一的、壟斷性的、不可替代的行政主體，而企業(yè)是成千上萬的，是競爭性的、可替代的經(jīng)濟實體。(3)政府不能破產(chǎn)、倒閉。在一般情況下，若對政府不滿意，只能通過換屆選舉的方式更替政府領導人，在極端情況下，推翻一個政府則靠政治暴力進行；企業(yè)可以破產(chǎn)、倒閉，在市場經(jīng)濟條件下，某些企業(yè)產(chǎn)生了，某些企業(yè)破產(chǎn)了，這是一種正常的經(jīng)濟現(xiàn)象。

14.2.2政府與企業(yè)的差別14.2政府角色與治理模式(4)政府的政策、機制有相當大的連續(xù)性和穩(wěn)定性，特別是必要的政治程序和法律程序使其改革的進程較為緩慢；而企業(yè)的政策、機制隨市場形勢、外界壓力的變化可以快速轉(zhuǎn)變。(5)政府的運轉(zhuǎn)靠預算維持，預算則靠強制性的稅收收入獲?。黄髽I(yè)的運轉(zhuǎn)靠利潤維持，利潤則靠成本控制、客戶服務、生產(chǎn)銷售等經(jīng)濟活動獲取。(6)政府的社會形象主要取決于上述10種角色的履行情況，各級政府管理者的職權(quán)不同程度地受這10種角色的制約；企業(yè)的社會形象主要取決于其產(chǎn)品、服務的質(zhì)量和數(shù)量。政府與企業(yè)間存在的這些重要差別決定了政府必然具有區(qū)別于企業(yè)的、特殊的治理模式。

14.2.2政府與企業(yè)的差別14.2政府角色與治理模式

為分析政府角色和治理模式之間的關系，可以將政府角色分為兩種基本類型：第一，行政角色的劃分：掌舵者和劃槳者。第二，政治角色的劃分：統(tǒng)治者和管理者。

14.2.3政府角色與治理模式的關系14.2政府角色與治理模式“電子政務”（ElectronicGovernor或e

Governor）與“電子政府”（ElectronicGovernment或e-Government）。二者的英文詞義有所區(qū)別，中文的譯法也有所區(qū)別。前者是直譯，后者則是意譯，若按原文直譯，帶有“電子治理者”之意。我國政府實際工作部門較普遍的用語是“電子政務”和政府信息化，而國外文獻和學術界較普遍的用語是“電子政府”，14.3.1電子政務與電子政府的概念14.3政府信息化與行政治理模式

一般認為，電子政務與電子政府是在20世紀60—80年代辦公自動化、管理信息系統(tǒng)的基礎上發(fā)展起來的。

計算機與信息技術在政府管理領域的應用可以概括為下列幾個方面：第一，加速推行辦公自動化。第二，建立和利用管理信息系統(tǒng)與決策支持系統(tǒng)。第三，全面進行政府信息化建設。第四，結(jié)合信息化建設進行政府再造工作。14.3.2電子政務與電子政府的產(chǎn)生和發(fā)展14.3政府信息化與行政治理模式目前，我國的信息化建設正處于重要的發(fā)展階段，為便于了解整體工作的進展情況，可以從下列五個方面進行分析。第一，建立政府信息化建設的領導機構(gòu)與組織體系。第二，推進和加強政府信息化建設的基礎工作。第三，創(chuàng)立國家經(jīng)濟信息主干系統(tǒng)積，極推進管理部門的“信息化工程”和“政府上網(wǎng)”工程。第四，全面規(guī)劃，分步實施，積極向“網(wǎng)絡辦公”和“電子政府服務”方向發(fā)展。14.3.3我國政府的信息化建設14.3政府信息化與行政治理模式第一，對工作效率的影響。第二，對人力資源管理的影響。第三，對溝通過程的影響。第四，對政策制定和決策過程的影響。第五，對集權(quán)、分權(quán)的影響。第六，對組織結(jié)構(gòu)的影響。第七，對運行機制的影響。14.3.4政府信息化對行政治理模式的影響14.3政府信息化與行政治理模式關鍵術語治理傳統(tǒng)行政治理模式官僚制模式政府能力新的政府治理模式政府角色電子政務電子政府治理信息系統(tǒng)政府信息化決策支持系統(tǒng)復習思考題1．試述行政治理模式的概念和內(nèi)容。2．如何提高或增強政府能力？3．如何理解政府問題及其與企業(yè)的區(qū)別？4．試述政府信息化的概念和內(nèi)容。5．政府信息化對行政治理模式有何影響？公共行政學（第五版）彭和平編著重點問題第15章行政改革與行政改革有關的概念行政改革的基本過程行政改革的主要內(nèi)容行政改革的基本特點和發(fā)展趨勢15.1.1行政改革的定義與出發(fā)點15.1與行政改革有關的概念從最直觀的意義上說，提高行政效率和行政效果是行政改革的基本出發(fā)點。行政改革是在各種政治力量和社會力量作用下，為了使行政效率和行政效果達到社會滿意的程度，有計劃地調(diào)整和改變國家行政組織的體制、職能、結(jié)構(gòu)和行為方式的過程。15.1.1行政改革的定義與出發(fā)點15.1與行政改革有關的概念

這一定義包括下列幾方面的內(nèi)容：1.行政改革是各種政治力量和社會力量直接作用的結(jié)果2.行政改革的目標是使行政效率和行政效果符合一定社會要求3.行政改革是結(jié)構(gòu)性、制度性的變革15.1.2行政改革的要求與動力15.1與行政改革有關的概念1.促成行政改革的變化因素：第一，組織目標的變化要求。第二，組織任務或