公共行政學(xué)（第五版）課件 第5章 公共行政職能與政府職能；第6章 行政權(quán)力

公共行政學(xué)（第五版）彭和平編著重點問題關(guān)于行政職能的經(jīng)典論述公共行政的職能政府職能第5章公共行政職能與政府職能5.1關(guān)于行政職能的經(jīng)典論述水利工程政治—行政二分法，是從政治與行政的區(qū)別方面探討行政職能的一種方法，它為行政學(xué)成為一個獨立的研究領(lǐng)域起了積極的推動作用。5.1.1政治—行政二分法對行政職能的認(rèn)識5.1關(guān)于行政職能的經(jīng)典論述水利工程5.1.1政治—行政二分法對行政職能的認(rèn)識目標(biāo)首先是適應(yīng)當(dāng)?shù)?、成功地開展工作，其次才是效能。政治職能、行政職能伍德羅·威爾遜F·J·古德諾5.1關(guān)于行政職能的經(jīng)典論述5.1.2行政管理職能及其要素說法約爾所說的與技術(shù)、商業(yè)、財務(wù)、安全、會計職能相并列的管理職能應(yīng)是行政職能。計劃控制協(xié)調(diào)指揮組織五要素5.1關(guān)于行政職能的經(jīng)典論述5.1.2行政管理職能及其要素說人們現(xiàn)在常說的管理職能五要素亦即行政職能的五要素：美國管理學(xué)家盧瑟·古利克在與英國管理學(xué)家林德爾·厄威克于1937年共同編輯出版的《行政管理科學(xué)論文集》中，在法約爾思想的基礎(chǔ)上提出了人們一般所說的管理七職能論。在對“管理”一詞的理解上，管理七職能論嚴(yán)格地說也應(yīng)是行政管理七職能論。5.1關(guān)于行政職能的經(jīng)典論述5.1.3管理七職能論

計劃（planning）組織（organizing）人事（staffing）指揮（directing）協(xié)調(diào)（co

ordinating）報告（reporting）預(yù)算（budgeting）5.1關(guān)于行政職能的經(jīng)典論述5.1.3管理七職能論

5.1關(guān)于行政職能的經(jīng)典論述

以上對行政職能的經(jīng)典論述都是在公共行政學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的較早時期提出的。但幾十年來，這些經(jīng)典論述一直對公共行政學(xué)的研究有著巨大影響。概括起來說，這種影響主要表現(xiàn)在下列幾個方面：5.1.4對行政職能經(jīng)典論述的評價早期經(jīng)典論述明確區(qū)分政治職能和行政職能，初步劃分出公共行政學(xué)的研究領(lǐng)域和范圍，對深入研究行政職能和政府具體的管理活動有積極的推動作用。政治—行政二分法強(qiáng)調(diào)從“執(zhí)行法律”的角度探討和規(guī)定行政職能問題，將公共行政的職能和一般的行政管理職能區(qū)分開來。法約爾和古利克等人是從行政管理活動本身的特點來研究行政職能的，其研究成果對公共行政學(xué)的發(fā)展一直有很大的影響。5.1關(guān)于行政職能的經(jīng)典論述5.1.4對行政職能經(jīng)典論述的評價行政職能經(jīng)典論述的影響：5.2公共行政的職能公共行政和私人行政的區(qū)別首先是由組織的性質(zhì)，即執(zhí)行行政活動的主體的性質(zhì)決定的。管轄和處理的具體事務(wù)不同。行政權(quán)力與職責(zé)。行政目的和績效標(biāo)準(zhǔn)。社會監(jiān)督。具體的或特殊的行政職能不同。5.2.1私人行政和公共行政公共行政和私人行政主要區(qū)別是：5.2公共行政的職能(一)計劃

(二)組織

(三)指揮

(四)協(xié)調(diào)

(五)控制

(六)一般職能的綜合運用5.2.2公共行政的一般職能5.2公共行政的職能(一)特殊職能的界定和作用范圍問題(二)執(zhí)行活動與特殊職能(三)公共事務(wù)和特殊職能5.2.3公共行政的特殊職能5.2公共行政的職能公共行政的對外職能具體可分為下列兩種：第一，防衛(wèi)職能(國家安全和國防事務(wù)管理)。第二，外交職能(外交事務(wù)管理)。

5.2.3公共行政的特殊職能(四)特殊職能的分類：公共行政的對內(nèi)職能具體可分為下列五種：軍事職能(軍事事務(wù)管理)。治安職能(監(jiān)察和公安事務(wù)管理)。經(jīng)濟(jì)職能(經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理)。文教職能(文教事務(wù)管理)。社會保障職能(社會保障和社會福利事務(wù)管理)。5.2公共行政的職能5.2.3公共行政的特殊職能(四)特殊職能的分類：5.3政府職能立法機(jī)關(guān)從制衡機(jī)制的角度和對實際需要的判斷出發(fā)，往往將公共行政職能分解，分別授權(quán)給若干個組織系統(tǒng)或機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。公共行政職能分解的另外一種情況是執(zhí)政黨或其他政治組織的參與。5.3.1公共行政職能的分解5.3政府職能5.3.2國家職能的綜合體現(xiàn)國家職能

從性質(zhì)上可分為政治職能和社會職能；

從范圍上可分為對外職能和對內(nèi)職能。5.3政府職能5.3.2國家職能的綜合體現(xiàn)政府或國家行政機(jī)關(guān)的政治職能使依法行政的概念擴(kuò)大到政治領(lǐng)域。國家行政機(jī)關(guān)或政府作為一種專門的國家機(jī)構(gòu)或政權(quán)實體，其職能在一定程度上是國家職能的綜合體現(xiàn)。5.3政府職能

政府職能與行政權(quán)力的關(guān)系表現(xiàn)在：第一，政府職能和行政權(quán)力的關(guān)系一般是在憲法和法律中明確規(guī)定的。第二，政府職能的履行與行政權(quán)的行使是一個有機(jī)整體。第三，行政權(quán)對社會公共事務(wù)管理的主客體關(guān)系有重要影響。第四，政府職能和行政權(quán)力與政府機(jī)構(gòu)設(shè)置有密切聯(lián)系。5.3.3政府職能與行政權(quán)力的關(guān)系關(guān)鍵術(shù)語公共行政的一般職能公共行政的特殊職能公共行政的對外職能公共行政的對內(nèi)職能政府職能國家職能復(fù)習(xí)思考題1．如何劃分公共行政職能？2．如何認(rèn)識政治職能與公共行政職能的辯證關(guān)系？3．如何確定和調(diào)整政府職能？公共行政學(xué)（第五版）彭和平編著重點問題權(quán)力的概念有關(guān)行政權(quán)力的論述行政權(quán)力與行政主體第6章行政權(quán)力行政職權(quán)的內(nèi)容6.1權(quán)力的概念水利工程權(quán)力本身表現(xiàn)為權(quán)力主體（擁有權(quán)力的一方）對權(quán)力客體（受到權(quán)力影響和制約的一方）的一種影響力、作用力、控制力或支配力，離開任何一方都構(gòu)不成權(quán)力關(guān)系。權(quán)力并不是一種潛在的、自然的、個人的力量，而應(yīng)該是一種現(xiàn)實的、政治的、社會的力量。6.1.1權(quán)力的含義6.1權(quán)力的概念6.1.1權(quán)力的含義國內(nèi)外的學(xué)者對“權(quán)力”的定義：(1)權(quán)力是擔(dān)任某種職務(wù)的人在作決定時所具有的能力或潛能。而這種決定卻能影響這種社會制度中的其他一些人。

(2)權(quán)力是某些人對他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力。(3)權(quán)力是影響處于依賴狀態(tài)中的他人的能力。(4)所謂權(quán)力，簡單來講，就是從事或影響某些事情的能力。6.1權(quán)力的概念6.1.1權(quán)力的含義國內(nèi)外的學(xué)者對“權(quán)力”的定義：(5)一般說來，權(quán)力是根據(jù)行使者的目的去影響他人行為的能力，其內(nèi)容包括主體、客體、目的、作用和結(jié)果等方面。

(6)權(quán)力是行動者之間的一種關(guān)系，通過這種關(guān)系，其中某人帶動別人采取行動，沒有這種關(guān)系，他們就不會這樣做。

(7)權(quán)力是一種社會關(guān)系，它存在于人與人的相互關(guān)系中。權(quán)力是具有一定資格的人（權(quán)力主體），為了自己的目的，通過一定的方式，制約或支配他人（權(quán)力客體）行為的能力。(8)在一般意義上，權(quán)力是一種社會現(xiàn)象，反映的是政治社會中人與人的社會關(guān)系，是權(quán)力主體作用于權(quán)力客體的具有強(qiáng)制性的關(guān)系。

根據(jù)權(quán)力的上述定義，可從下面三個方面加以理解：第一，權(quán)力主體和權(quán)力客體。第二，權(quán)力客體對權(quán)力主體的依賴關(guān)系。第三，權(quán)力不是一種個人能力而是一種以法律、武力等強(qiáng)制性的因素為后盾的社會力量。6.1權(quán)力的概念6.1.2權(quán)力關(guān)系的構(gòu)成要素主體、客體依賴關(guān)系強(qiáng)制性的社會力量權(quán)力6.1權(quán)力的概念6.1.2權(quán)力關(guān)系的構(gòu)成要素6.1權(quán)力的概念

權(quán)力主體與權(quán)力客體之間的關(guān)系是支配與被支配、指令與服從的關(guān)系，這種關(guān)系的形成涉及權(quán)力的基礎(chǔ)或來源問題。。

6.1.3權(quán)力的基礎(chǔ)6.1權(quán)力的概念6.1.3權(quán)力的基礎(chǔ)第一，個人的權(quán)力基礎(chǔ)。第二，合法的權(quán)力基礎(chǔ)。第三，社會的權(quán)力基礎(chǔ)。馬克斯·韋伯從權(quán)力客體主觀認(rèn)同權(quán)力主體的角度，較直觀地揭示了個人的、合法的以及社會的三種權(quán)力基礎(chǔ)類型。6.2有關(guān)行政權(quán)力的論述6.2.1行政權(quán)力的早期論述關(guān)于行政權(quán)力的論述，最早可追溯到古希臘亞里士多德《政治學(xué)》一書中所提出的政體理論。17世紀(jì)洛克在《政府論》（下篇）中提出了具有重要影響的“分權(quán)”理論。他所主張的實際上只是立法權(quán)和行政權(quán)兩權(quán)分立?！叭龣?quán)分立”學(xué)說最終是由法國啟蒙思想家孟德斯鳩確立的。6.2有關(guān)行政權(quán)力的論述

為了更科學(xué)地把握行政權(quán)力的內(nèi)涵和實質(zhì)，應(yīng)嚴(yán)格地從行政權(quán)的法律基礎(chǔ)上限定行政權(quán)力。行政權(quán)是國家立法機(jī)關(guān)通過一定的法律程序授予國家或公共行政組織管理國家和社會公共事務(wù)的執(zhí)行性權(quán)力。6.2.2行政權(quán)力的內(nèi)涵這一定義包括三層意思：第一，行政權(quán)的來源；第二，獲得行政權(quán)的途徑；第三，行政權(quán)的性質(zhì)。6.2有關(guān)行政權(quán)力的論述6.2.3行政權(quán)力的確立和演變

洛克、孟德斯鳩等思想家的政治理論、法治主張和分權(quán)學(xué)說對西方國家資產(chǎn)階級革命所建立的國家政權(quán)組織形式即政體形式產(chǎn)生了巨大的影響。行政權(quán)最終和立法權(quán)、司法權(quán)分立并得到了確認(rèn)。6.3行政權(quán)力與行政主體

行政主體，是指依法享有國家行政權(quán)力，以自己名義實施行政管理活動，并獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。按照此定義，行政主體具有下列幾方面的特點：行政主體是享有行政權(quán)的特殊的權(quán)力主體。行政主體是建立在合法的、社會的權(quán)力基礎(chǔ)之上的。行政主體是一種社會組織，而不是個人。行政主體可獨立行使行政權(quán)力并承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任。6.3.1行政主體的概念6.3行政權(quán)力與行政主體職權(quán)行政主體授權(quán)行政主體根據(jù)行政主體享有的行政職權(quán)的產(chǎn)生方式劃分。（凡成立時即依法擁有行政職權(quán)的組織稱為職權(quán)行政主體，凡成立時未擁有行政職權(quán)而在成立后得到新的授權(quán)的組織稱為授權(quán)行政主體）6.3.2行政主體的分類6.3行政權(quán)力與行政主體6.3.2行政主體的分類這種劃分方法需要在概念上明確兩個問題：從嚴(yán)格的法律意義上說，行政職權(quán)都是通過法律的授權(quán)形式所獲得的。從行政主體的定義來看，其之所以被稱為行政主體，都是因為其通過法律的授權(quán)形式獲得了行政職權(quán)6.3行政權(quán)力與行政主體作為國家的行政機(jī)關(guān)，行政主體與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系構(gòu)成行政權(quán)力的外部法律關(guān)系；作為一種權(quán)力主體，行政主體與作為行政客體的行政相對人的關(guān)系構(gòu)成行政權(quán)力的內(nèi)部法律關(guān)系，這兩種法律關(guān)系完全以憲法和各種法律的明確規(guī)定為基礎(chǔ)。6.3.3行政主體的法律關(guān)系6.4行政職權(quán)的內(nèi)容

行政職權(quán)是對行政權(quán)的具體限定和分解，是行政權(quán)的轉(zhuǎn)化和分配形式，是依法設(shè)定和劃分給各級行政機(jī)關(guān)或各種行政主體的、有具體內(nèi)容和職能范圍的行政權(quán)力。6.4.1行政職權(quán)的概念6.4行政職權(quán)的內(nèi)容行政職權(quán)的設(shè)立可分為兩個范圍：一是在國家或公共行政組織的內(nèi)部進(jìn)一是在其外部的組織內(nèi)進(jìn)行。無論是在哪一個范圍中，行政職權(quán)的設(shè)立和劃分都是按照縱向和橫向兩個方向進(jìn)行。6.4.1行政職權(quán)的概念6.4行政職權(quán)的內(nèi)容6.4.1行政職權(quán)的概念

行政職權(quán)的設(shè)立和劃分：第一，由立法機(jī)關(guān)通過憲法和組織法直接設(shè)定和劃分。第二，由立法機(jī)關(guān)通過憲法和組織法之外的其他法律直接設(shè)定和劃分。第三，由立法機(jī)關(guān)通過的相關(guān)決議或決定授予行政機(jī)關(guān)某種行政職權(quán)。第四，由各級政府依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)或行政規(guī)章對下級部門制定和劃分行政職權(quán)。第五，由各級立法機(jī)關(guān)和各級政府依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)或行政規(guī)章對非行政機(jī)關(guān)的組織授予某種行政職權(quán)。6.4行政職權(quán)的內(nèi)容

行政職權(quán)的內(nèi)容可以從兩個方面認(rèn)識：第一，明確的法律規(guī)定，此種規(guī)定多涉及具體的國家行政組織或行政主體；第二，理論上的分析，從行政權(quán)力的整體作用或行政行為的模式劃分行政職權(quán)的內(nèi)容。6.4.2行政職權(quán)的內(nèi)容6.4行政職權(quán)的內(nèi)容6.4.2行政職權(quán)的內(nèi)容第一，立法提案權(quán)。第二，行政規(guī)范權(quán)。第三，行政許可權(quán)。第四，行政確認(rèn)權(quán)。第五，行政命令權(quán)。第六，行政實施權(quán)。第七，行政強(qiáng)制權(quán)。第八，行政獎懲權(quán)。第九，行政合同權(quán)。第十，行政檢查權(quán)。第十一，行政救助權(quán)。第十二，行政司法權(quán)。第十三，行政委托權(quán)。6.4行政職權(quán)的內(nèi)容

第一，不僅各級行政組織（包括不隸屬于中央政府的獨立機(jī)構(gòu)）和各級行政機(jī)關(guān)是依法設(shè)立的，其所有的行政權(quán)力和具體的行政職權(quán)也是依法獲得的。第二，行政權(quán)力的產(chǎn)生是一個國家法制化的結(jié)果，沒有立法權(quán)和司法權(quán)的存在，也就不可能有真正意義上的行政權(quán)。6.4.3行政職權(quán)和依法行政

第三，行政權(quán)首先是一種執(zhí)行性的權(quán)力。第四，各級行政