公共行政學史 課件 第1章 導論：走進公共行政學世界；第2章 起源：美國進步時代與行政國家的產(chǎn)生

公共管理創(chuàng)新系列教材

公共行政學史

何艷玲

著

公共行政學史第1章導論：走進公共行政學世界

公共行政學史

公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

學科史呈現(xiàn)的是學科的歷史變遷，在這一歷史變遷中，我們得以明晰此學科如何產(chǎn)生又為何存在，如何變遷又為何變遷。解讀公共行政學史，關(guān)鍵是提供一條進入公共行政矛盾世界的可能路徑——探求這個領(lǐng)域的決定性因素、進入這一領(lǐng)域的明智路徑，以及那些需要思考的“必要事實”。

本章的任務(wù)是在界定公共行政、公共行政學、公共行政學史三個基本概念的基礎(chǔ)上，從歷史脈絡(luò)與理論范式兩個方面粗略展現(xiàn)公共行政學史全貌。

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作為一門學科的公共行政學要想證明自身，關(guān)鍵不在于它對某個研究領(lǐng)域的壟斷，而在于其在特定領(lǐng)域能夠發(fā)展出獨特的知識。有鑒于此，本書的直接目的是梳理學科的內(nèi)在脈絡(luò)，隱含的目的則是引導讀者進入復雜的公共行政世界，在此過程中，進一步分析和理解公共行政學已經(jīng)建構(gòu)出來的可甄別的知識體系和方法論立場。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點公共行政、公共行政學與公共行政學史1公共行政學的學科脈絡(luò)2不同公共行政學的傳統(tǒng)3

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.1.1公共行政1.1公共行政、公共行政學與公共行政學史

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公共行政學（PublicAdministration）是以公共行政實踐（publicadministration）為研究對象的學科。行政過程在公共部門和私人部門中都存在，在公共部門發(fā)生的行政我們稱之為公共行政，在私人部門發(fā)生的行政稱之為企業(yè)行政或企業(yè)管理。作為人類社會的管理方式，公共行政在人類過上群體生活以來就存在。但當我們談?wù)摴残姓r，更多的是指現(xiàn)代公共行政，它代表著現(xiàn)代社會的管理方式，是在公民主權(quán)和民族國家中所發(fā)生的行政過程。作為一門學科，公共行政學成立的前提是，它的研究對象公共行政實踐具有與其他組織行為不同的屬性。換言之，公共部門實踐的存在及其特殊性，是公共行政學產(chǎn)生和存在的前提。因此，要理解公共行政，首先要理解公共部門與私人部門的不同。

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政府行政與企業(yè)管理的不同010203政府有更廣的范圍、更深的影響和更多的關(guān)注點政府面臨公共問責政府有政治屬性

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公共行政的“公共特質(zhì)”

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公共管理創(chuàng)新系列教材是公共行政特殊性產(chǎn)生的重要原因，因為憲法不僅設(shè)計了公共行政存在的空間，也對其運作形成限制。公共行政并不僅僅意味著特定的工作技能，更是回應(yīng)公民訴求的一種道德實踐。由于與競爭市場相疏離，政府會以不考慮利潤的方式運作；同樣，因為遠離市場機制，政府運作的效率和價值也很難評估。政府管理者的地位不同于一般企業(yè)管理者或經(jīng)營代表，他們是主權(quán)的代理人，實施著各種具有法律效力及以政府強制力作為保證的行動。公共特質(zhì)以憲法為基礎(chǔ)公共利益市場機制主權(quán)

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.1.2公共行政學

正因為有上述“公共特質(zhì)”，公共行政才有了迥異于企業(yè)管理的特有表現(xiàn)和運作邏輯。也正因如此，對公共行政的專門研究才有了必要性，這就是公共行政學產(chǎn)生的必要性。一門學科產(chǎn)生，是因為此學科指向的問題達到了必須將其作為一門學科來研究的程度。公共行政學的目的在于探究指導行政行為的規(guī)律，或者說是發(fā)現(xiàn)公共行政實踐的原則，并且在對原則的追尋中達成共識。如果聯(lián)系前文介紹的公共部門的特質(zhì)，則公共行政學作為一門學科，其關(guān)注點可歸納為以下幾點：

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公共管理創(chuàng)新系列教材關(guān)注點提升公共性1詮釋社會問題4制定公共政策2理解人類行動與互動5構(gòu)建民主行政3探求公共行政知識6

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.1.3公共行政學史

公共行政學產(chǎn)生的時間并不長，而在其產(chǎn)生之后，有關(guān)“公共行政學是什么”的爭論也未曾停息。由于存在著理論與實踐、政治與管理、有效性（effectiveness）與合法性（legitimacy）之間的張力，很多人也認為公共行政學一直沒能找到自身的恰當定位。但無論如何，經(jīng)過一個多世紀的發(fā)展，“公共行政學已經(jīng)從其基礎(chǔ)學科中解放出來，并形成了自身的知識體系、理論原則和方法論”

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公共行政學產(chǎn)生了傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、公共政策、新公共管理、后現(xiàn)代公共行政等諸多學派。這些學派名稱的背后，是公共行政學的不同理論假設(shè)。學科的歷史演變反映著學科重點的轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移或者是學科聚焦的變化，或者是研究范圍的開拓，或者是研究方法的革命。公共行政學史的任務(wù)就在于厘清“學科聚焦、研究范圍和研究方法”的演化邏輯。

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.2公共行政學的學科脈絡(luò)

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公共管理創(chuàng)新系列教材在傳統(tǒng)政治理念下，政治和國家更多是憲政規(guī)則下的利益博弈及博弈平臺，政府和行政的目標則是維持國家內(nèi)部運轉(zhuǎn)和國家統(tǒng)治，而非干預經(jīng)濟、監(jiān)管市場和提供公共服務(wù)。1.2.1起源與產(chǎn)生作為政治、社會系統(tǒng)的一部分逐漸取得了獨立的存在地位，更多公共行政原則逐漸形成。但此后，這些原則與公共行政實踐開始產(chǎn)生沖突，刻板的原則越來越難以應(yīng)對復雜公共行政實踐所面臨的問題。1.2.2危機與分化隨著公共問題越來越具有跨地域、全球化的特點，公共行政實踐的復雜化使得政府作為單一行動主體越來越無力應(yīng)對這些公共問題。在對此進行批判的基礎(chǔ)之上，治理理論應(yīng)運而生。1.2.3整合與批判

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.3不同公共行政學的傳統(tǒng)

盡管大部分學者認為公共行政學“在很大程度上是一項美國的發(fā)明”，并且接受了威爾遜的經(jīng)典論文《行政研究》（TheStudyofAdministration）“標志著公共行政成為一個獨立研究領(lǐng)域的開端”但是，美國公共行政也是在吸收其他制度文明成果的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。實際上，根據(jù)馬?。―anielWMartin）的研究，“1937年之前出現(xiàn)在美國公共行政學文獻的那些重要觀念（占據(jù)自威爾遜一文起該領(lǐng)域成果的一半）都已在1859年前的法國面世了”。

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1.3.1公共行政學的歐陸傳統(tǒng)

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203威爾遜《行政研究》法國等級行政系統(tǒng)德國高度集權(quán)

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.3.2公共行政學的英美傳統(tǒng)

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公共管理創(chuàng)新系列教材英國美國拿破侖戰(zhàn)爭后的激進運動、1832年議會改革、憲章運動，到1867年議會改革和文官制度改革后才告一段落。英國的文官制度有著深刻的歷史根源，它不僅是時代的產(chǎn)物，是兩黨斗爭的結(jié)果，更是人們反抗傳統(tǒng)的選官制度和要求參與政治的結(jié)果。亨利認為，至少有三項早在18世紀就已開始形成，并明確轉(zhuǎn)化為了美國公共行政學傳統(tǒng)：《邦聯(lián)條例》；第一部州憲法；開國元勛的辯論作品，現(xiàn)代公共行政學研究主要集中在美國，現(xiàn)代公共行政學的百年歷史更多的是一部美國公共行政學史。

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.3.3公共行政學的東亞傳統(tǒng)

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公共管理創(chuàng)新系列教材在建立現(xiàn)代民族國家的過程中，由于東亞地區(qū)的國家都具有較強的民族意識和國家秩序基礎(chǔ)，東亞地區(qū)行政的主要作用在于推動國家的現(xiàn)代化（特別是經(jīng)濟現(xiàn)代化）進程。公共行政學的東亞傳統(tǒng)主要表現(xiàn)為：儒家文化倫理政府觀念、一體化政治社會關(guān)系與單一制中央集權(quán)、擺脫殖民主義與實現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史以及相伴隨的威權(quán)政體。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結(jié)

本章介紹了公共行政學作為一門獨立學科的基本概念。從客觀的公共行政實踐出發(fā)，公共部門的特殊性奠定了公共行政作為一種專門知識的現(xiàn)實基礎(chǔ)。更進一步，公共部門特別是政府部門的“公共特質(zhì)”塑造了公共行政特有的視角和關(guān)心的議題。由此，產(chǎn)生了公共行政學史乃至公共行政理論史。

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無論如何，在有關(guān)公共行政學史的討論過程中，我們應(yīng)時刻提醒自己，當我們試圖對公共行政學歷史及其觀點進行評判時，應(yīng)該意識到“其中根本的東西在于心靈的樣式、意識模式和表征人類經(jīng)驗的建構(gòu)方式”，而如果不能追問這些更為深層的邏輯，任何批判和認識都將是基礎(chǔ)薄弱的或者是自說自話！

歡迎進入公共行政學世界！

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀DENHARDTRB，CATLAWTJ.Theoriesofpublicorganization，Cengage，2014.DUBNICKMJ.Demons，spirits，andelephants:reflectionsonthefailureofpublicadministrationtheory.AnnualMeetingoftheAmericanPoliticalScienceAssociation，1999.PAINTERM，PETERSBG.Traditionandpublicadministration.Palgravemacmillan，2010.

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公共管理創(chuàng)新系列教材RICCUCCINM.Publicadministration:traditionsofinquiryandphilosophiesofknowledge.GeorgetownUniversityPress，2010.RUTGERSM.BeyondWoodrowWilson:theidentityofthestudyofpublicadministrationinhistoricalperspective.Administration&society,1997(29):276300.STILLMANR.Americanvs.Europeanpublicadministration:doespublicadministrationmakethemodernstate，ordoesthestatemakepublicadministration.Publicadministrationreview，1997(57):332338.

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公共管理創(chuàng)新系列教材第2章起源：美國進步時代與行政國家的產(chǎn)生

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

公共行政學作為一門獨立學科產(chǎn)生的源頭，其“根”深藏于美國進步時代。進步時代是美國國家建設(shè)歷史上至關(guān)重要的時期。工業(yè)時代的來臨使得政府無法有效解決經(jīng)濟和社會變遷帶來的各種新問題，且行政本身也成了問題的一部分。在現(xiàn)實與理論需求的推動下，進步時代改革使公共行政獲得了一定程度的超脫于復雜政治纏斗的獨立地位，公共行政學成為獨立的研究領(lǐng)域。進步時代為傳統(tǒng)公共行政學框定了研究話題，設(shè)定了思維方向，但也為公共行政學的發(fā)展和分歧埋下了“伏筆”，公共行政學史上的許多爭論都能在此找到根源。

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19世紀中期以來，美國實現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會、自由資本主義向壟斷資本主義的轉(zhuǎn)變，初步實現(xiàn)了工業(yè)化和城市化。工業(yè)革命帶來了資本主義的高速發(fā)展，催生了壟斷資本主義，美國進入了一個新的發(fā)展時期?？焖俚墓I(yè)化、城市化和不斷涌入城市的移民帶來了前所未有的各種社會、經(jīng)濟和政治問題，但國家卻無法有效解決這些問題，國家結(jié)構(gòu)調(diào)整迫在眉睫。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點工業(yè)化與國家面臨的挑戰(zhàn)1進步時代前的亂象2進步時代改革34進步時代改革對現(xiàn)代公共行政的影響

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.1不同公共行政學的傳統(tǒng)

在美國工業(yè)化之前很長一段時間內(nèi)，人們普遍認為，“麻煩幾乎全部集中在政府結(jié)構(gòu)上面，因此結(jié)構(gòu)問題就成了吸引人們思考的焦點。那時政府的職能很簡單，因為生活本身就是很簡單的”。

在此情境下，人們認為大部分問題都是憲政結(jié)構(gòu)問題，而不是能力和執(zhí)行問題，這使得政府行政的專業(yè)化程度并不高。然而，與迅速推進的工業(yè)革命相伴，美國社會相繼出現(xiàn)了一系列的經(jīng)濟和社會問題，這被一些學者統(tǒng)稱為“工業(yè)文明綜合征”。

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復雜問題需要更專業(yè)的行政干預，但在實際中行政專業(yè)化程度并未得到顯著提高。導致這一現(xiàn)象的深層次原因在于美國極強的有限政府傳統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，也就形成了美國的傳統(tǒng)自由主義，其核心是自由放任的資本主義經(jīng)濟和有限政府。在這種理念中，任何政府干預都被視為有悖自由，“他們不信任政府的力量，并且認為沒有政府干預的經(jīng)濟生活對所有人都有好處”。

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.2進步時代前的亂象

快速工業(yè)化、城市化及因此不斷涌入的城市移民帶來了前所未有的社會、經(jīng)濟和政治問題。然而，在行政專業(yè)化程度有限的背景之下，尚未調(diào)整過來的國家結(jié)構(gòu)無法有效地解決這些問題。這些紛繁復雜的問題影響了人們的日常生活，并進一步阻礙了美國的國家建設(shè)與發(fā)展，甚至危及自由、民主等立國之本。與此同時，市場失靈，司法訴訟制度失效，社會因依從“適者生存”的社會達爾文主義而變得冷漠消極。顯然，原有的被人們信奉和依賴的機制已無法帶領(lǐng)美國走出困境。

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公共管理創(chuàng)新系列教材經(jīng)濟壟斷憑借其控制的巨大財富，大企業(yè)和大商業(yè)集團在政治中發(fā)揮著與其經(jīng)濟實力不相上下的影響力.腐敗問題20世紀初,一批記者在美國掀起了一場專門揭露政治腐敗和商業(yè)腐敗的運動，后被稱為“扒糞運動”食品藥品安全問題食品藥品安全是進步時代人們最關(guān)注的社會問題之一，因為其直接關(guān)系著人們的切身利益。城市管理問題城市擴張是美國發(fā)展的主要表現(xiàn)之一，而城市也是問題最集中的地方。

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.3進步時代改革

當社會問題嚴重到足以威脅個人的生產(chǎn)與生活之時，拋棄舊理論、改革舊模式的呼聲勢必更高。不少立足于行政層面的改革措施開始進行，如市政體制改革、文官制度改革、公務(wù)員制度改革等。概而言之，進步時代改革發(fā)端于城市，而后推進到州一級，最后到聯(lián)邦，是典型的自下而上的改革。

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公共管理創(chuàng)新系列教材從時間上看，進步時代改革包括四大階段:（1）19世紀90年代至1900年，早期或啟動期，主要集中在地方層面；（2）1900—1912年，上升期，開始進入聯(lián)邦層面，成為全國性改革；（3）1913—1916年，高潮期；（4）1917—1928年，尾聲期，改革開始出現(xiàn)分歧，出現(xiàn)了反對甚至“抹黑”改革的言論與行動。

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公共管理創(chuàng)新系列教材宣布鐵路運輸回扣、對農(nóng)產(chǎn)品的短途運輸進行價格歧視和運費協(xié)定同盟為非法。只有八條內(nèi)容；授予美國地區(qū)法院司法管轄權(quán)，規(guī)定各區(qū)的檢察官可依司法部部長的指示提起衡平訴訟；但執(zhí)行。情況不樂觀授權(quán)1887年成立的州際商業(yè)委員會對投訴進行仲裁，規(guī)定合理的鐵路運價，調(diào)查鐵路公司的賬目，并制定了統(tǒng)一的簿記方法根據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》（FederalTradeCommissionAct）授權(quán)，建立聯(lián)邦貿(mào)易委員會反壟斷《州際商務(wù)法》《謝爾曼反托拉斯法》《赫伯恩鐵路價位法》《克萊頓法》2.3.1反壟斷

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.3.2反腐敗

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203加強對競選經(jīng)費的管理，防止金錢對政治的控制改變候選人選舉方式財政制度改革

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.3.3食品安全監(jiān)管改革

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公共管理創(chuàng)新系列教材法案機構(gòu)1906年，國會在短時間內(nèi)通過了《肉類檢查法》和《食品藥品衛(wèi)生法》兩部重要法律；1909年，販賣和吸食鴉片被明令禁止；1914年，《哈里森麻醉劑法》（HarrisonNarcoticsControlAct）通過1906年，美國食品藥品和殺蟲劑監(jiān)督管理局成立，1930年更名為“美國食品藥品監(jiān)督管理局”，食品和藥品監(jiān)管有了專門機構(gòu)，并建立了食品的質(zhì)量檢查制度。

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.3.4市政體制改革

一般認為，進步主義改革在兩個層面同時展開：一是社會改革，主要由新聞記者和一些社會工作者承擔，開展“扒糞運動”，關(guān)注社會底層，積極影響和促使政府執(zhí)行進步主義的政策主張；二是結(jié)構(gòu)改革，關(guān)注城市政府結(jié)構(gòu)，使政府更加廉潔和高效。當時的市政改革者相信，“結(jié)構(gòu)與法律的改革，比如改變政府形式，重組政府部門并使之職業(yè)化，建設(shè)地方自治，是其他改革的前提條件”可以說，市政體制的改革，在整個進步運動中占據(jù)了核心地位。

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.4進步時代改革對現(xiàn)代公共行政的影響

進步時代改革雖然發(fā)生在美國，但其展現(xiàn)的卻是現(xiàn)代國家面臨的主要挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。從美國進步時代來看，19世紀后期經(jīng)濟與社會的變化及其帶來的各種問題，要求政府承擔各種經(jīng)濟和社會責任，以確保所有民眾的福利。經(jīng)過進步時代的一系列改革，政府開始承擔越來越多的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務(wù)提供的角色。

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公共管理創(chuàng)新系列教材在此過程中，行政從政治中獨立出來，行政的組織和效率受到重視。正是在這個意義上，美國進步時代改革被視為現(xiàn)代公共行政的典型代表，其內(nèi)在邏輯和氣質(zhì)也已嵌入美國公共行政研究中，同時，又隨著美國社會科學在世界范圍內(nèi)的主導地位而得到廣泛傳播，極大地影響了包括中國在內(nèi)的其他國家的公共行政實踐和研究。

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2.4.1有限政府遇到的挑戰(zhàn)

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203進步主義改革對傳統(tǒng)上被奉為美國立國之本的自由主義觀念進行了重新認識隨著工業(yè)化和城市化進程的到來，不斷涌現(xiàn)的社會問題需要強有力的政府來處理和協(xié)調(diào)，這就要求重新界定政府角色在公共對話和政策制定中，往往需要用社會責任來平衡個人主義

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.4.2公共行政過程與政治過程相對分離

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203經(jīng)濟發(fā)展催生了專業(yè)化需求政黨政治使得行政與政治分離有了合理基礎(chǔ)效率成為社會渴求的目標

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結(jié)

工業(yè)時代的來臨為整個美國的經(jīng)濟和社會帶來巨大變遷，在經(jīng)濟增長的同時，各種利益沖突越演越烈，而政治系統(tǒng)卻沒有做好準備來應(yīng)付由工業(yè)化、城市化興起所帶來的挑戰(zhàn)，這使得國家治理結(jié)構(gòu)亟須轉(zhuǎn)型。

在解決這些問題的過程中，政府開始承擔越來越多的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務(wù)提供的職能。同時，在進步時代改革運動中，專業(yè)的公共行政的重要性日益凸顯。進步時代開啟了美國公共行政新時代，它不僅是美國200多年歷史中具有轉(zhuǎn)折意義的關(guān)鍵時期，也是公共行政學史上具有重要意義的階段，其對公共行政學的話題、方法及發(fā)展都產(chǎn)生了重要的影響。

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀DESANTISVP.TheshapingofmodernAmerica，1877—1920.HarlanDavidson，2000.DINERSJ

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