2024年一季度地方債與城投行業(yè)政策梳理與展望

地地隱方政府與城行業(yè)監(jiān) 022年第方政府與城行業(yè)監(jiān) 022年第9期測周報2政策季報2024年1月1日—3月31日主要觀點 作者：中誠信國際研究院作者：中誠信國際研究院hxyuan@汪苑暉梁蘊兮yxliang@33.84.06較去年增加0.18占比同比抬升0.982.3%，為歷史最高水平。常態(tài)化發(fā)行超長期特別國債，今年先發(fā)1萬億，通過中央加杠桿加大對國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設的支持力度。新增專項債限額3.9萬億再創(chuàng)新高，在強調(diào)合理擴大投向領域及資本金范圍的同時，要求強化負面清單管理、“嚴格把好項目融資收益平衡關”，并完善額142024-1名單制管理；二是嚴控政府投資項目融資；三是嚴控貸款、債券、非標三大融資渠道；四是區(qū)縣級基投企業(yè)境外債融資收緊，但鼓勵優(yōu)質(zhì)城投企業(yè)借用外債?！盎妗狈矫妫嗟亟Y(jié)合自身情況制定了“1+N融資債券和金融機構(gòu)參與化債為主繼續(xù)推進債務置換；貴州率先開啟城投債“統(tǒng)借統(tǒng)46重慶、吉林等地探索設立應急周轉(zhuǎn)基金，用于緩釋到期債務風險；順應中央分類推進積極財政適度加力穩(wěn)投資，現(xiàn)階段經(jīng)濟增長或有支撐。一季度地方政府債券尤其是新增專項債發(fā)行偏慢，但去年四季度增發(fā)的萬億國債結(jié)轉(zhuǎn)至今年使用以及今年一季度一般國債發(fā)行偏快對一季度的基建和經(jīng)濟形成支撐，整體看財政靠前發(fā)力較為顯著。央地債務結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整優(yōu)化，有利于減輕地方支出壓力。新增赤字均由中央政府承擔，202434.443.1%、同比抬升0.745.4，政府部門杠桿向中央傾斜有助于緩解地方支出壓力。名單制管理下地方投資及付息承壓，城投轉(zhuǎn)型或加速。地方債務“控增化存”下名單制管理進一步強化，重點區(qū)域融資受限加大投資與經(jīng)濟發(fā)展壓力以及城投付息壓力。名單制管理及政策推動下，城投轉(zhuǎn)型將加速。統(tǒng)籌化債與發(fā)展的政策基調(diào)下，城投分化或進一步加劇。強區(qū)域城投有望獲得省級政府更大力度的幫扶支持，提升自身信用資質(zhì)；重點化債區(qū)域面臨債務增量和政府投資的雙受限，信用風險或加速釋放?！叭蠊こ獭钡戎攸c項目仍受到政策支持，能夠參與重點項目建設的城投企業(yè)信用實力有望進一步抬升；未能參與重點項目建設城投企業(yè)或面臨更多風險，或存在被加速整合出清可能。積極財政政策或持續(xù)發(fā)力，中央繼續(xù)保持“進”的力度。穩(wěn)增長需求下中央或可繼續(xù)保持如需訂閱研究報告，敬請聯(lián)系中誠信國際品牌與投資人服務部趙如需訂閱研究報告，敬請聯(lián)系中誠信國際品牌與投資人服務部趙gzhao@一攬子化債將進一步落實，并需要結(jié)合化債效果及進度適時調(diào)整。引導加大金融化債力度；特殊再融資債有望增量發(fā)行；分類推動融資平臺改革轉(zhuǎn)型，并強化配套政策支持；應急周轉(zhuǎn)資金模式有望進一步推廣和完善；地方債務付息壓力較大下政策可探索將化債政策進一步覆蓋利息償付的可能性。推動化債長效機制構(gòu)建，穩(wěn)步推進財稅體制改革。新一輪改革謀劃或?qū)⒅攸c厘清政府與市場的關系，理順政府間事權(quán)責任，并逐步深化省以下改革。后續(xù)將有更多區(qū)域在更深層次推進省以下財政體制改革，通過適度上移事權(quán)、下放財權(quán)、完善轉(zhuǎn)移支付等增強基層財政運行保障。防范化解地方債務風險仍是一季度政策重點，多次中央會議提出債務化解要遠近結(jié)合、疏堵并舉，健全全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系，構(gòu)建化債長效機制。一季度化債政策以“控增化存”為主線持續(xù)推進落實一攬子化債。繼國辦秘發(fā)“351署后，一季度化債政策進一步細化和補充，“47號文”2和“14號文”3陸續(xù)發(fā)布，進一步嚴控政府投資，拓展重點化債區(qū)域范圍。“控增”方面，政策進一步加強重點省份融資平臺新增融資約束，擴大名單制管理區(qū)域，目前呈現(xiàn)如下特點：一是融資平臺債務風險化解實行“雙維度”名單制管理，區(qū)域?qū)用姘ā?5124重點省份，以及“141219轄區(qū)內(nèi)債務負擔重、化債難度高的地區(qū)；主體層面主要包括融資平臺名單涉及的主體。二是嚴控政府投資項目融資，“35號文”要求除重大項目、“三大工程”外，金融機構(gòu)原則上不得向融資平臺提供新增融資用于新建政府投資項目；“47號文”進一步限制重點區(qū)域政府投12清理規(guī)范在建政府投資項目。三是嚴控貸款、債券、非標三大融資渠道，包括審批權(quán)限上收至總行（部），原則上農(nóng)村中小銀行不得提供；要求融資增速不得超過該省份貸款平均增速；債券存量規(guī)模要逐步調(diào)整到與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和財力水平相匹配；嚴控新增非標和其他融資等。四是城投境外融資有保有壓，3月以來監(jiān)管部門加強對區(qū)縣級城投境外債發(fā)行規(guī)范，原則上只允許借新還舊，審核標準向境內(nèi)債券市場看齊，城投行業(yè)境外債融資政策收緊；與此同時，《關于支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)借用中長期外債促進實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的通知》發(fā)布，支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)利用外債，信用資質(zhì)較好的城投企業(yè)境外發(fā)債通道仍相對暢通?！盎妗狈矫?，多地結(jié)合自身情況制定了“1+N”化債方案并有序推進落實，化債手段更加多元。一是以特殊再融資債券和金融機構(gòu)參與化債為主繼續(xù)推進債務置換。一季度貴州、17811426.14億元的銀行貸款置換存量債券和非標債務工作。二是貴州作為化債重點區(qū)域之一，已率先開啟城投債“統(tǒng)借統(tǒng)還”探索。22218.005“2401”資本運營有限責任公司提供保證擔保，募集資金用于償還區(qū)域內(nèi)城投平臺安順市西秀區(qū)黔城產(chǎn)業(yè)股份有限公司兩支債券的到期本金，或為去年“3512融資平臺統(tǒng)借統(tǒng)還”的初步嘗試。三是探索應急類資金支持，緩解短期流動性風險。央行46實現(xiàn)；甘肅、陜西、重慶、吉林等多地探索設立應急周轉(zhuǎn)基金，用于緩釋到期債務風險。四是順應中央分類推進地方融資平臺轉(zhuǎn)型要求，多地加速推動平臺轉(zhuǎn)型升級，壓降融資平臺數(shù)11315112023102023〕。22023試行〕號。202432024〕。為市場化經(jīng)營主體。五是加速政府拖欠企業(yè)欠款清償。國務院化債會議強調(diào)“要加大清理拖欠企業(yè)賬款力度，分類施策推進清欠工作，切實做到實質(zhì)性清償，加力推動實現(xiàn)‘連環(huán)清’”，同時提出要“健全防范拖欠賬款長效機制”。地方實踐上，內(nèi)蒙古表示全面清理償還政府拖欠企業(yè)賬款，實現(xiàn)無分歧賬款清零；河南提出要把政府拖欠企業(yè)賬款作為化解地方債務風險重點和債務風險“解扣”的關鍵。二、政策影響：穩(wěn)增長有一定支撐，化債推進下地方投資和付息承壓，城投轉(zhuǎn)型或加速穩(wěn)增長背景下，積極財政政策適度加力，財政靠前發(fā)力或支撐一季度經(jīng)濟增長；同時政府杠桿向中央傾斜也有助于優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)、緩解地方政府支出壓力?！翱卦龌妗背掷m(xù)推進下城投市場化轉(zhuǎn)型或加速，分化或進一步加劇。（一）積極財政適度加力穩(wěn)投資，現(xiàn)階段經(jīng)濟增長或有支撐去年底以來，積極財政政策不斷優(yōu)化政策工具組合，并以中央發(fā)力為主支撐經(jīng)濟增長。今年一季度，地方政府債券尤其是新增專項債發(fā)行較往年偏慢，但考慮到去年四季度增發(fā)的萬億國債下達完畢并落實至項目以及一季度一般國債發(fā)行偏快，仍對基建投資和經(jīng)濟增長形成支撐，財政靠前發(fā)力特點較為顯著，1-2月全國一般公共預算支出43624億元，同比增長6.7%，完成全年預算的15.3%，規(guī)模創(chuàng)歷史同期最高值，支出進度也是近五年同期最高水平。6.5%，1-20.25.3%同比增速。后續(xù)隨著新增專項債、超長期特別國債的接續(xù)發(fā)力，財政政策促基建、穩(wěn)投資功能有望進一步顯現(xiàn)，對下階段經(jīng)濟增速形成支撐。（二）央地債務結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整優(yōu)化，有利于減輕地方支出壓力今年新增赤字均由中央政府承擔，將助力央地債務結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。202434.414%，43.1%0.745.411%，1.625.4%，1.233.5%，2.8分點至58.9%，仍低于國際通行警戒線，債務風險可控。政府部門杠桿向中央傾斜有助于在更好發(fā)揮中央統(tǒng)籌調(diào)控職能的同時緩解地方支出壓力。當前地方財政，特別是基層財政持續(xù)承壓，同時化債約束下地方政府投資建設資金面臨較大壓力，此背景下中央財政加大加杠桿力度，有助于緩解地方三保壓力、防范地方債務風險，同時也有利于彌補投資建設資金缺口助力穩(wěn)增長。（三）名單制管理下地方投資及付息承壓，城投轉(zhuǎn)型或加速地方債務“控增化存”下名單制管理進一步強化，重點區(qū)域融資受限加大投資與經(jīng)濟發(fā)展壓力以及城投付息壓力?！?5“47“14資約束進一步收緊，再融資壓力加劇。同時，重點區(qū)域政府新增與存量投資項目均更加受限，考慮到基建投資對地方經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，以及城投企業(yè)在地方基建中的中的主力作用，城投融資受限、重點區(qū)域投資壓力上升或?qū)Φ胤浇?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定制約。此外，當前化債政策、城投融資政策等均未對償付利息予以支持，以“借新還舊”債務置換為主的化債措施并未實質(zhì)性的改善城投企業(yè)基本面，償付能力仍不足，在募集資金用途受限、到期壓力加劇的情況下城投付息壓力仍較大。名單制管理及政策推動下，城投轉(zhuǎn)型將加速。伴隨城投融資政策邊際趨緊，尤其名單內(nèi)主體新增融資面臨更大限制，越來越多的城投企業(yè)通過聲明自身為“市場化主體”來打通融資渠道。同時，壓降融資平臺數(shù)量和債務規(guī)模、分類推動平臺轉(zhuǎn)型也是政策要求方向，多地也已出臺城投轉(zhuǎn)型方案，預計城投平臺轉(zhuǎn)型將加速推進。（四）統(tǒng)籌化債與發(fā)展的政策基調(diào)下，城投分化或進一步加劇在統(tǒng)籌地方化債與發(fā)展的政策要求下，城投行業(yè)將進一步面臨區(qū)域及主體雙維度的分化。區(qū)域?qū)用?，在?jīng)濟大省擔綱起經(jīng)濟發(fā)展重任的要求下，新增專項債限額向經(jīng)濟大省傾斜，投資壓力相對較??；同時城投企業(yè)是區(qū)域基建的承建主體，強區(qū)域城投有望獲得省級政府更大力度的幫扶支持，獲得更多業(yè)務機會和資源配給，提升自身信用資質(zhì)；而名單制管理下，重點化債區(qū)域面臨債務增量和政府投資的雙受限，區(qū)域內(nèi)部分城投企業(yè)可能面臨新增業(yè)務減少、存量業(yè)務停滯、存量項目投資規(guī)模壓縮等經(jīng)營風險，以及融資可持續(xù)性下降導致的流動性風險，信用風險或加速釋放。主體層面，在防風險與穩(wěn)增長統(tǒng)籌平衡下，民生類項目、國家級重大項目以及“三大工程”等重點項目仍受到政策高度支持，能夠參與“三大工程”等重點項目建設的城投企業(yè)信用實力有望進一步抬升；而在嚴防新增、加速化債下，未能參與重點項目建設城投企業(yè)或面臨更多風險，弱區(qū)域、弱資質(zhì)城投企業(yè)存在被加速整合出清可能。三、政策展望：化債與發(fā)展統(tǒng)籌推進，財稅體制改革持續(xù)深化隨著各項化債措施落地，化債工作已頗見成效。但當前化債政策、城投融資政策等均未對償付利息予以支持，政策還需強化對“央進地退”下地方投資壓力及債務付息壓力的關注；同時“控增化存”持續(xù)推進下，城投轉(zhuǎn)型或?qū)⒓铀伲峭斗只蜻M一步加劇，政策也需根據(jù)化債及轉(zhuǎn)型過程城投風險的演變持續(xù)調(diào)整。在經(jīng)濟發(fā)展要“以進促穩(wěn)”、“先立后破”總基調(diào)下，下階段政策將立足于統(tǒng)籌化債與發(fā)展，持續(xù)推進控增化存，并結(jié)合化債進程與風險演變適時調(diào)整化債政策，同時深化體制機制改革，推動在改革發(fā)展中解決問題。（一）積極財政政策或持續(xù)發(fā)力，中央繼續(xù)保持“進”的力度一季度基建投資有所改善、經(jīng)濟實現(xiàn)較好增長，更多是依賴中央加杠桿帶來的，例如去年四季度增發(fā)的萬億國債結(jié)轉(zhuǎn)今年使用，今年穩(wěn)增長壓力難言減輕，仍需積極財政政策適時發(fā)力。一方面，結(jié)合目前央地杠桿率水平看，中央政府仍有一定加杠桿空間，穩(wěn)增長需求下中央或可繼續(xù)保持“進”的力度，必要時特別國債等工具仍有增量空間，以減輕監(jiān)管政策約束下的地方投資資金壓力，助力做好與地方化債的平衡；另一方面，通過政策引導更好發(fā)揮專項債穩(wěn)增長、促基建作用。當前新增專項債發(fā)行進度較慢，后續(xù)政策端或?qū)⑼苿蛹涌彀l(fā)行，并引導做好項目儲備，為3.9萬億元專項債發(fā)行使用提供有力支撐，提高資金使用效率；同時，在強化負面清單管理的前提下，順應發(fā)展需求適時擴大投向領域和用作資本金范圍。（二）一攬子化債將進一步落實，并需要結(jié)合化債效果及進度適時調(diào)整一是引導加大金融化債力度，包括商業(yè)銀行貸款置換、央行應急流動性貸款支持等，債務化解面臨較大壓力區(qū)域在申請央行應急流動性貸款緩釋風險時可因地制宜探索利用上市公司股權(quán)及土地資產(chǎn)等作為合格抵押品；二是特殊再融資債有望增量發(fā)行20231.431.5-2；三是分類推動融資平臺改革轉(zhuǎn)型，并強化配套政策支持，還可引導城投主體利用新質(zhì)生產(chǎn)力探索發(fā)展新方式，如探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表等助力城投主體擴表降杠桿、獲得增量融資、轉(zhuǎn)型發(fā)展。四是應急周轉(zhuǎn)資金模式有望進一步推廣和完善。目前已有多省建立了應急周轉(zhuǎn)資金，后續(xù)或有更多區(qū)域探索建立應急周轉(zhuǎn)基金，可研究引入地方國企、金融機構(gòu)等資金豐富資金來源，并進一步完善運行制度。此外，當前地方債務利息償付壓力較大，或可結(jié)合各地化債進度、債務風險等逐步探索將現(xiàn)階段化債政策進一步延伸至利息償付，但為避免產(chǎn)生較大的道德風險，初期或以局部試點為主，并以債務有效分類甄別為前提、優(yōu)選謹慎開展。（三）推動化債長效機制構(gòu)建，穩(wěn)步推進財稅體制改革近期中央多次會議強調(diào)要構(gòu)建化債長效機制，而持續(xù)推進財稅體制改革是推動債務形成機制轉(zhuǎn)變、構(gòu)建長效機制的關鍵之一。尤其是近年來，經(jīng)濟進入新常態(tài)，疊加疫情沖擊、房地產(chǎn)持續(xù)調(diào)整、土地財政退坡，宏觀稅負持續(xù)下行，地方財政矛盾加劇，債務風險上升，進一步推升了新一輪財稅體制改革的必要性。202430周年，新一輪財稅體制改革或有序啟動，或?qū)⒅攸c厘清政府與市場的關系，理順政府間事權(quán)責任，并逐步深化省以下改革。順應“20號文”要求，已有廣東、貴州、江西等省份公布省以下財政體制改革方案，同時有超七成省份在地方兩會中將推進省以下財政制改革作為2024年重點工作之一，預計后續(xù)將有更多區(qū)域在更深層次推進省以下財政體制改革，通過適度上移事權(quán)、下放財權(quán)、完善轉(zhuǎn)移支付等增強基層財政運行保障。表1：“央進地退”主要相關政策時間政策及會議2024年3月5日20232024嚴格把好項目融資收益平衡關，推動做好項目儲備和前期準備。2024年3月7日《20232023202420232024鞏固和增強經(jīng)濟回升向好態(tài)勢，持續(xù)推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。2024年3月12日《202420244.0672003.91表2：中央“防風險”主要相關政策時間政策及會議2023年12月國務院辦公廳印發(fā)《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）的通知》（國辦發(fā)〔202347資完成率不足50%的要求緩建，不足30%的要求停建。2024年2月23日2023方債務風險。2024年3月《2024政府工作報告》指出要統(tǒng)籌好地方債務風險化解和穩(wěn)定發(fā)展，進一步落實一攬子化債方案，妥善化解存量債務風險、嚴防新增債務風險；健全風險防控長效機制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，完善全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系，分類推進地方融資平臺轉(zhuǎn)型。2024年3月國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步統(tǒng)籌做好地方債務風險防范化解工作的通知》（國辦發(fā)〔2024〕號，提出12級市為主，獲批后參照12個重點省份的政策化債。2024年3月國家發(fā)改委叫停區(qū)縣級城投的境外債（包括美元債和點心債）新發(fā)審批，原則上只允許借新還舊。2024年3月12日《政府工作報告》指出要統(tǒng)籌好地方債務風險化解和穩(wěn)定發(fā)展，進一步落實一攬子化債，妥善化解存量債務風險、嚴防新增債務風險；健全風險防控長效機制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制,完善全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系,分類推進地方融資平臺轉(zhuǎn)型。2024年3月14日《國家發(fā)展改革委關于支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)借用中長期外債促進實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的通知（征求意見稿）》發(fā)布，支持行業(yè)地位顯著、信用優(yōu)良、對促進實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有帶動引領作用的優(yōu)質(zhì)企業(yè)借用外債。2024年3月22日國務院召開防范化解地方債務風險工作視頻會議，中共中央政治局常委、國務院總理李強在會上強調(diào)要強化責任意識和系統(tǒng)觀