研究海洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策體系的發(fā)展和優(yōu)化策略

研究海洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策體系的發(fā)展和優(yōu)化策略研究海洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策體系的發(fā)展和優(yōu)化策略本文關(guān)鍵詞：漁業(yè)，養(yǎng)護(hù)，海洋，優(yōu)化，體系研究海洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策體系的發(fā)展和優(yōu)化策略本文簡介：我國歷來重視漁業(yè)資源的合理利用與保護(hù)。從20世紀(jì)70年代末開始，先后制定了《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》《漁業(yè)法》《漁業(yè)船舶登記辦法》《漁業(yè)捕撈許可證管理規(guī)定》等一系列關(guān)于海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的政策法規(guī)，規(guī)定了捕撈許可證管理制度、捕撈限額制度、禁漁區(qū)和禁（休）漁期制度等措施，海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系逐步形成。研究海洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策體系的發(fā)展和優(yōu)化策略本文內(nèi)容：我國歷來重視漁業(yè)資源的合理利用與保護(hù)。從20世紀(jì)70年代末開始，先后制定了《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》《漁業(yè)法》《漁業(yè)船舶登記辦法》《漁業(yè)捕撈許可證管理規(guī)定》等一系列關(guān)于海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的政策法規(guī)，規(guī)定了捕撈許可證管理制度、捕撈限額制度、禁漁區(qū)和禁（休）漁期制度等措施，海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系逐步形成。海洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策體系的形成有力地推動了我國海洋漁業(yè)資源的開發(fā)利用。從1990年開始，我國水產(chǎn)品年總產(chǎn)量持續(xù)居世界首位。漁業(yè)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，1990年我國海洋捕撈產(chǎn)量為551萬噸，xx年達(dá)到1483萬噸，15年時間增長了2.7倍。海洋捕撈產(chǎn)量的持續(xù)增長導(dǎo)致了我國海洋漁業(yè)發(fā)展與漁業(yè)資源的剛性約束之間的矛盾尖銳，過度捕撈導(dǎo)致的漁業(yè)資源持續(xù)衰退趨勢愈演愈烈。為適應(yīng)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的新形勢，解決資源養(yǎng)護(hù)中面臨的現(xiàn)實(shí)問題，扭轉(zhuǎn)漁業(yè)資源持續(xù)衰退的趨勢，迫切需要對我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系進(jìn)行重新審視，探討現(xiàn)有體系存在的問題，提出合理的優(yōu)化策略。一、研究綜述近年來，我國研究者主要針對海洋漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退的現(xiàn)實(shí)，提出完善相關(guān)行政管理措施，采用經(jīng)濟(jì)激勵工具，加強(qiáng)國際漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策的協(xié)調(diào)。行政管理措施完善方面，學(xué)者們主張進(jìn)一步降低捕撈能力，嚴(yán)格漁業(yè)執(zhí)法。郭文路、黃碩琳、曹世娟（xx）提出通過調(diào)整漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行控制捕撈強(qiáng)度政策、實(shí)施漁船報廢制度和回購計劃削減過剩的捕撈能力。高明、高?。▁x）指出，目前在我國漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制和漁區(qū)的行政管理制度下，通過對當(dāng)前的管理制度進(jìn)行優(yōu)化，提高漁業(yè)的組織化程度，是比較可行的制度優(yōu)化之路。浙江省舟山市普陀區(qū)漁業(yè)行業(yè)協(xié)會（xx）建議適當(dāng)延長休漁期，統(tǒng)一休漁起步時間；加強(qiáng)多級聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊跨海區(qū)違法違規(guī)行為；禁止帆張網(wǎng)作業(yè)。張錦國、陳安（xx）提出開展海洋捕撈減船轉(zhuǎn)產(chǎn)行動，消化吸收已成規(guī)模的捕撈能力以降低捕撈強(qiáng)度；改革我國的漁政執(zhí)法體制，提升海洋執(zhí)法能力，形成上下一體的聯(lián)合執(zhí)法局面。經(jīng)濟(jì)激勵工具利用方面，主張綜合利用多種市場激勵工具，加大金融扶持力度。李良才（xx）論述采用“以市場為基礎(chǔ)的激勵工具”的重要性，建議綜合利用各種激勵工具。林香紅、韋有周等（xx）建議完善海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)金融保險扶持政策。國際漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策協(xié)調(diào)方面，李良才、宋旭明（xx）提出“構(gòu)建海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的對外合作機(jī)制”“加強(qiáng)對國際漁業(yè)補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼問題及對策研究”.既有研究成果關(guān)于完善行政管理措施的論述較多，對本文研究具有一定的啟發(fā)意義，但研究內(nèi)容碎片化嚴(yán)重，學(xué)者們未梳理我國現(xiàn)行的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)行政管理政策體系，未提出完善的、體系化的海洋漁業(yè)行政管理措施，同時也未提出比較具體可行的經(jīng)濟(jì)激勵手段和國際漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策協(xié)調(diào)措施，相關(guān)方面研究尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。二、概念界定隨著社會的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們需求的增加，漁業(yè)活動不斷擴(kuò)大，休閑漁業(yè)也被納入漁業(yè)的范疇。本文所說的海洋漁業(yè)不僅包括傳統(tǒng)的海洋捕撈業(yè)、海水增養(yǎng)殖業(yè)、水產(chǎn)品加工流通業(yè)，也包括海洋休閑漁業(yè)。海洋漁業(yè)資源有狹義和廣義之分。狹義的海洋漁業(yè)資源是指海洋水域的魚、蝦、蟹、貝、藻類等水生動植物的數(shù)量、質(zhì)量和分布情況。廣義的海洋漁業(yè)資源是指海洋水域中的水體環(huán)境及其內(nèi)含的水生動植物資源的種類、數(shù)量、質(zhì)量、種群分布及地域分布情況。本文所說的海洋漁業(yè)資源指的是狹義的海洋漁業(yè)資源。海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策是國家為實(shí)現(xiàn)一定時期內(nèi)或一定發(fā)展階段上的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理目標(biāo)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略、海洋漁業(yè)資源的開發(fā)利用現(xiàn)狀和需求，綜合考慮海洋漁業(yè)發(fā)展趨勢和漁業(yè)資源權(quán)益維護(hù)的需要而制定的海洋漁業(yè)資源管理規(guī)范、準(zhǔn)則或指南。諸多海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策相互配合，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則逐漸形成了內(nèi)部和諧一致、有機(jī)聯(lián)系的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系。三、我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系框架我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系可以分解為縱向結(jié)構(gòu)、橫向結(jié)構(gòu)和過程結(jié)構(gòu)三個維度，每個維度又可細(xì)化為不同的部分。縱向結(jié)構(gòu)指的是因政策效力等級差異而形成的垂直體系，可細(xì)化為元政策、基本政策、具體政策三類；橫向結(jié)構(gòu)指的是因政策類型的不同而形成的平行結(jié)構(gòu)，可以細(xì)化為投入控制政策、產(chǎn)出控制政策、技術(shù)管理政策、經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控政策；過程結(jié)構(gòu)指的是政策的動態(tài)運(yùn)行過程，包括政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)（見圖1）.海洋總政策屬于元政策的范疇，在我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系中處于最高地位，為我國的一切海洋活動提供法理基礎(chǔ)，是國家開展海洋活動的根本指導(dǎo)方針。海洋總政策具有高度的抽象性和概括性，內(nèi)涵豐富、外延廣闊。海洋漁業(yè)政策、海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策屬于基本政策的范疇，在我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系中處于核心地位，是海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)具體政策制定的直接依據(jù)。海洋漁業(yè)政策是國家在管理海洋漁業(yè)事務(wù)時所采取的政策措施的總稱，包括海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策、海洋捕撈政策、海水養(yǎng)殖政策、海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、海洋環(huán)境保護(hù)政策、海洋生態(tài)保全政策、海洋漁業(yè)科技政策等內(nèi)容。海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策是國家在養(yǎng)護(hù)管理海洋漁業(yè)資源時所采取的政策措施，屬于海洋漁業(yè)政策下的一個分支。投入控制政策、產(chǎn)出控制政策、技術(shù)管理政策、經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控政策屬于具體政策的范疇，這四項政策相互配合，共同構(gòu)建了我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系的主體結(jié)構(gòu)。投入控制政策通過控制海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的經(jīng)濟(jì)投入，加強(qiáng)了對海洋漁業(yè)資源捕撈“入口端”的管理。投入控制政策由捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策、捕撈漁船報廢政策、捕撈許可制度等具體制度構(gòu)成。產(chǎn)出控制政策通過控制海洋漁業(yè)資源的捕撈量、捕撈時間、捕撈地點(diǎn)等要素，管控海洋漁業(yè)資源捕撈的“產(chǎn)出端”.產(chǎn)出控制政策包括捕撈限額制度、海洋捕撈產(chǎn)量零（負(fù)）增長制度、伏季休漁制度等具體制度。技術(shù)管理政策力圖通過技術(shù)手段養(yǎng)護(hù)海洋漁業(yè)資源，這一政策所采用的技術(shù)手段主要有兩種：一種是加強(qiáng)對捕撈漁具漁法的管理，禁止使用對海洋漁業(yè)資源造成嚴(yán)重破壞的漁具漁法，限制使用對海洋漁業(yè)資源可再生能力有較大不利影響的漁具漁法，鼓勵使用海洋漁業(yè)資源友好型的漁具漁法；另一種是利用海洋漁業(yè)資源增殖技術(shù)手段，增強(qiáng)海洋漁業(yè)資源的生產(chǎn)能力。技術(shù)管理政策由漁具和捕撈方法限制制度、漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)制度、漁業(yè)資源增殖制度等構(gòu)成。經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控政策主要采用經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，推動海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。不管是元政策、基本政策，還是具體政策，根據(jù)解決問題的現(xiàn)實(shí)需要，任何一項政策都有其產(chǎn)生、運(yùn)行、消亡的過程。政策制定是政策產(chǎn)生的過程；政策執(zhí)行、監(jiān)督、評估是政策運(yùn)行的具體形式，是政策過程的中心環(huán)節(jié)；政策的廢止表示政策生命的完結(jié)。四、我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系存在問題分析近年來，“漁業(yè)資源利用方式粗放的問題仍未得到有效改善，捕撈能力仍然遠(yuǎn)超漁業(yè)資源可承受能力?！蔽覈Ｑ鬂O業(yè)養(yǎng)護(hù)政策體系不管是縱向結(jié)構(gòu)方面、橫向結(jié)構(gòu)方面還是過程結(jié)構(gòu)方面都存在一些制約海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的問題。（一）縱向結(jié)構(gòu)上存在的問題。1.海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)元政策未在《憲法》中體現(xiàn)。元政策是政策體系中具有統(tǒng)攝地位的政策，是其他政策產(chǎn)生的基本依據(jù)?！稇椃ā肥俏覈母敬蠓ǎ菄宜姓叻傻哪阜?。然而，作為根本大法的《憲法》并未為我國的海洋漁業(yè)政策做過定位。我國《憲法》僅原則性地規(guī)定國家“保護(hù)珍貴的動物和植物”“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”.對于具有經(jīng)濟(jì)價值的非珍貴漁業(yè)資源，《憲法》并沒有要求進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策法律缺少根本法的支持。2.一些行之有效的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策層級較低。海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系由元政策、基本政策和具體政策構(gòu)成。元政策具有抽象性，對基本政策和具體政策具有宏觀指導(dǎo)作用?；菊呤菨O業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系的核心框架，由許多具體的制度構(gòu)成。目前，我國的一些具體政策已經(jīng)在《漁業(yè)法》等基本政策中得以體現(xiàn)，如捕撈許可證制度、捕撈限額制度，但仍有許多行之有效的措施僅在層級較低的行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章及規(guī)范性文件中有所體現(xiàn)；海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)規(guī)劃制度、漁業(yè)互助保險制度、漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度等，許多措施試行了多年，制度已經(jīng)相對成熟，但由于立法工作具有滯后性，尚未被納入基本政策、具體政策的范疇。由于這些措施所在的政策文件效力層次較低，在規(guī)制海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)活動的過程中缺乏足夠的權(quán)威性。（二）橫向結(jié)構(gòu)上存在的問題。1.投入控制政策存在一定的缺陷。捕撈漁船報廢制度未充分考慮漁民雇工的利益。捕撈漁船報廢專項補(bǔ)貼的對象是漁船所有人，未充分估計從業(yè)人數(shù)占比一般以上的漁民雇工的利益。漁船所有人取得專項補(bǔ)貼“棄船”后，漁民雇工就失去了賴以為生的生產(chǎn)資料，加之他們大都并無其他技術(shù)特長，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)既無資金保障又無技能支持，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的積極性很受影響。捕撈許可制度欠缺必要的靈活性?，F(xiàn)行政策規(guī)定，捕撈許可證不得買賣、出租或以其他形式轉(zhuǎn)讓。從保護(hù)海洋漁業(yè)資源，控制捕撈強(qiáng)度的角度來看，禁止捕撈許可證的流轉(zhuǎn)具有積極作用。但是，不分海洋捕撈作業(yè)場所，一律禁止捕撈許可證轉(zhuǎn)讓并不恰當(dāng)，這會造成一定的海洋漁業(yè)資源浪費(fèi)。事實(shí)上，應(yīng)許可公海漁業(yè)捕撈許可證的自由流轉(zhuǎn)，以發(fā)揮市場機(jī)制在海洋漁業(yè)資源配置中的作用，推動遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展；對于在B類漁區(qū)、C類漁區(qū)作業(yè)的專項（特許）漁業(yè)捕撈許可證，可根據(jù)漁業(yè)資源的豐富程度確定是否許可在市場中流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；對于A類漁區(qū)作業(yè)的捕撈許可證，應(yīng)嚴(yán)禁在市場中流轉(zhuǎn)，以保護(hù)近海漁業(yè)資源。2.產(chǎn)出控制政策存在一定的瑕疵。捕撈限額制度有待加強(qiáng)?！稘O業(yè)法》是我國漁業(yè)資源保護(hù)、增殖、開發(fā)與管理的基本政策之一。不過，現(xiàn)行《漁業(yè)法》只是體現(xiàn)了對漁業(yè)資源總體再生能力的保障，并沒有體現(xiàn)對某類或某些漁業(yè)資源的再生能力的保障?！稘O業(yè)法》規(guī)定，“國家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實(shí)行捕撈限額制度”.這體現(xiàn)了對漁業(yè)資源總體再生能力的保障。但是，對漁業(yè)資源總體再生能力的保障并不意味著對某些再生能力已經(jīng)嚴(yán)重降低的漁業(yè)資源也能產(chǎn)生良好的保護(hù)效果，有時甚至?xí)訃?yán)重削弱某些漁業(yè)資源的再生能力。例如，當(dāng)一種魚類嚴(yán)重衰退，而另一類或幾種魚類由于國家增殖放流力度的增大等原因不斷增加，并且這種魚類增加的產(chǎn)量超過衰退魚類減少的數(shù)量的情況下，總捕撈量維持在原有水平或者比原有水平適當(dāng)降低，也會對衰退魚類造成持續(xù)性的破壞。3.技術(shù)管理措施需要補(bǔ)充完善。伏季休漁制度導(dǎo)致競爭性捕撈。伏季休漁制度設(shè)立的目的是保護(hù)即將產(chǎn)卵繁殖的魚類親體和部分成長中的幼體?！凹竟?jié)性休漁在幾乎零執(zhí)法成本的情況下保護(hù)了產(chǎn)卵魚群和幼魚”,但是，“休漁期過后漁民們往往加大捕撈強(qiáng)度，因此也抵消了禁漁期產(chǎn)生的漁業(yè)資源恢復(fù)成果”.漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)制度亟須加強(qiáng)。海洋漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)對保護(hù)日益枯竭的魚類資源發(fā)揮了重要作用。不過，我國漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)類型、級別多樣，如水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、水生動植物自然保護(hù)區(qū)、海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)等，多種類的保護(hù)區(qū)分屬于農(nóng)業(yè)部、國家__、林業(yè)局、地方政府等不同的行政管理部門。由于不同行政管理部門的部門利益不同、管理目標(biāo)不同、管理能力不一、人員經(jīng)費(fèi)支持力度不同等，不同的海洋漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)建設(shè)效果存在很大差異，漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)制度亟須加強(qiáng)。近海漁業(yè)捕撈船舶標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，高耗能漁船所占比例較大，節(jié)能環(huán)保型漁船所占比例較低。雖然《漁業(yè)捕撈許可證管理辦法》《漁業(yè)捕撈許可證管理規(guī)定》等政策文件對漁具、捕撈方法等有一定的要求，但是不夠系統(tǒng)完善，尚未形成統(tǒng)一的漁具、捕撈方法標(biāo)準(zhǔn)，而捕撈方法的采用，對海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)具有最直接的影響。4.經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策有待擴(kuò)展。我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策尚未充分發(fā)揮市場在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用，經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段有待擴(kuò)展。例如，通過稅收手段調(diào)控海洋捕撈，提高近海漁業(yè)捕撈者的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)稅的稅率，降低甚至取消遠(yuǎn)洋漁業(yè)捕撈漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)稅，通過稅率調(diào)整有效抑制近海捕撈，引導(dǎo)漁業(yè)資源捕撈者從近海走向遠(yuǎn)洋，保護(hù)近海漁業(yè)資源。（三）過程結(jié)構(gòu)上存在的問題。1.政策制定過程缺乏公眾參與。海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策出臺過程缺少公民廣泛參與。盡管《中國21世紀(jì)議程》認(rèn)識到，“海洋資源、環(huán)境的開發(fā)利用和保護(hù)，單靠政府部門的力量不夠，必須有廣大公眾的參與，包括教育界、傳媒界、科技界、企業(yè)界、沿海居民及流動人口的參與”.當(dāng)前，我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策的出臺往往是政府部門領(lǐng)導(dǎo)在征求少數(shù)專家意見的基礎(chǔ)上作出的決定，并未廣泛征求公眾尤其是利益相關(guān)者的意見；一些海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策的制定雖然會采用聽證會、論證會等形式聽取公眾的意見，但政策制定機(jī)關(guān)往往事先選擇出特定的主體參與意見征求過程，公眾參與名不副實(shí)。2.政策執(zhí)行不到位。部門間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位。我國涉海部門職能和職責(zé)分散，存在交叉或重疊現(xiàn)象，部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，致使海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策執(zhí)行不到位問題時有發(fā)生。例如，海洋自然保護(hù)區(qū)管理方面，國家__負(fù)責(zé)海洋自然保護(hù)區(qū)的總體規(guī)劃和建設(shè)，海洋、林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土等部門分別管理各自領(lǐng)域不同類型的海洋自然保護(hù)區(qū)。由于不同的部門管理目標(biāo)、手段等存在較大差異，在同一保護(hù)區(qū)內(nèi)，各部門都從自身的需要出發(fā)，分頭管理，各自為政，相互爭權(quán)或相互推諉現(xiàn)象往往不可避免，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位。執(zhí)行能力不足導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位。我國市、縣級漁政機(jī)構(gòu)行政經(jīng)費(fèi)普遍比較緊張，一些地方甚至缺少漁業(yè)執(zhí)法所必需的船只、車輛、儀器設(shè)備等硬件設(shè)施，海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理工作的開展舉步維艱，執(zhí)法能力保障建設(shè)亟須加強(qiáng)。3.政策實(shí)施過程監(jiān)控不力。我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策實(shí)施監(jiān)督主體多樣，但多樣的主體對漁業(yè)政策實(shí)施過程的監(jiān)控并不有力。海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策實(shí)施監(jiān)督主體包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會公眾、政黨團(tuán)體等。國家權(quán)力機(jī)關(guān)受知識與技能、人力與物力等的限制，無法對政策實(shí)施進(jìn)行全過程監(jiān)控。司法機(jī)關(guān)奉行“不告不理”,只能對政策實(shí)施所產(chǎn)生的不良后果進(jìn)行事后補(bǔ)救。社會公眾和政黨團(tuán)體因缺少政策監(jiān)控權(quán)力，只能通過舉報、控訴等形式向有權(quán)機(jī)關(guān)反映。行政機(jī)關(guān)雖具備全程監(jiān)控條件，但是“他們的地位與酬勞很大程度上與他們的地方管理是否成功無關(guān)”,他們“通常缺乏足夠的個人利益激勵去有效管理資產(chǎn)”.同時，行政機(jī)關(guān)及其工作人員也是理性經(jīng)濟(jì)人，他們往往會根據(jù)部門或者個人利益決定政策實(shí)施的監(jiān)控力度。4.政策評價制度缺失。目前，我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策評價制度缺失。政策評價是完善海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策，優(yōu)化政策資源配置，并對海洋漁業(yè)資源管理機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行獎懲的重要依據(jù)。然而，現(xiàn)行法律既缺乏對海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策進(jìn)行評價的要求，政策評價結(jié)果也未作為政策完善和對相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行績效考核的依據(jù)。同時，我國對政策評估的理論研究尚處于起步階段，理論界對評價的主體、對象、內(nèi)容、程序、技術(shù)方法、指標(biāo)體系的選取等尚處于研究階段。五、我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系的優(yōu)化（一）總體思路。我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系的優(yōu)化應(yīng)立足于保障近海漁業(yè)資源可再生能力，積極主動地調(diào)整海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。第一，把保障近海漁業(yè)資源再生能力作為海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策的立足點(diǎn)。采取有力措施切實(shí)降低近海漁業(yè)資源捕撈強(qiáng)度，扭轉(zhuǎn)近海漁業(yè)資源持續(xù)衰退的趨勢。第二，把海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策的落腳點(diǎn)。海洋生態(tài)環(huán)境是海洋漁業(yè)資源生存的依托，良好的海洋生態(tài)環(huán)境是海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。第三，把海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策著力點(diǎn)。改變粗放的海洋漁業(yè)捕撈方式，推動漁業(yè)經(jīng)濟(jì)由數(shù)量的增長向質(zhì)量的提升轉(zhuǎn)變，扶持高附加值漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第四，把市場調(diào)節(jié)機(jī)制作為海洋漁業(yè)資源行政管理手段的補(bǔ)充點(diǎn)。堅持市場調(diào)節(jié)與政策扶持相結(jié)合，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，建立海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)多元化機(jī)制，優(yōu)化資源配置。（二）主要內(nèi)容。1.縱向體系的優(yōu)化。（1）明確海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的元政策地位。在《憲法》中增加“保護(hù)海洋漁業(yè)資源”的要求，為海洋漁業(yè)基本政策和具體政策建設(shè)提供根本法依據(jù)。（2）提高海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策層級。海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)規(guī)劃制度、漁業(yè)互助保險制度、漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、漁業(yè)資源網(wǎng)格化管理措施等運(yùn)行了多年，一些制度已相對成熟，實(shí)施效果也比較好，理應(yīng)在海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的基本政策、具體政策中作出規(guī)定，以更加有效、更加穩(wěn)定地發(fā)揮這些制度的作用。2.橫向體系的優(yōu)化。（1）完善捕撈漁船報廢制度。注重保障漁民雇工的生計，分級分類做好漁船報廢后的漁民，尤其是漁民雇工的安置工作。持續(xù)開展轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民技術(shù)培訓(xùn)，加大對轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁民，尤其是漁民雇工的財政補(bǔ)貼力度，制定稅收優(yōu)惠政策、信貸優(yōu)惠政策鼓勵漁民自主創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)優(yōu)先雇用轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。發(fā)揮市場在資源配置過程中的作用，鼓勵B類海區(qū)、C類海區(qū)捕撈許可證有條件轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。對于轉(zhuǎn)讓許可證的漁業(yè)生產(chǎn)者，鼓勵其轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，允許其享受轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策優(yōu)惠措施。（2）實(shí)施有差別的捕撈政策，開展總許可捕撈量制度下的精細(xì)化漁業(yè)管理。“以最大的或最優(yōu)的可持續(xù)產(chǎn)出量為基礎(chǔ)，以總?cè)菰S捕撈量的形式確定捕撈的最高限額?！睂?shí)行單個漁船配額管理制度，將總許可捕撈量進(jìn)一步細(xì)化為若干個較小的漁業(yè)捕撈區(qū)域，并將總許可捕撈量分配到各個漁業(yè)捕撈區(qū)域。每條漁船按照不同漁業(yè)品種，分別申請和得到不同的有明確限制的配額。這種單個漁船配額只允許按年度發(fā)放給具有捕撈許可證的漁船。政府可以根據(jù)不同品種、不同漁區(qū)和不同捕撈方式，每年對配額費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。（3）完善伏季休漁制度。伏季休漁制度與總許可捕撈量制度、單個漁船配額管理制度結(jié)合使用。休漁期結(jié)束后，要求漁民在總捕撈量和單個漁船配額限度內(nèi)開展近海漁業(yè)資源捕撈活動，以保護(hù)有限的近海漁業(yè)資源。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)管理。統(tǒng)籌水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、水生動植物自然保護(hù)區(qū)、海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)管理，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、海洋、環(huán)保、林業(yè)、地方政府等行政部門間的溝通協(xié)調(diào)，針對同一海域的漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)設(shè)立聯(lián)絡(luò)熱線，建立聯(lián)席會議制度，共同謀劃海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)活動。推進(jìn)漁船標(biāo)準(zhǔn)化管理和柴油機(jī)型譜管理，制定漁船標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)范。完善漁具漁法標(biāo)準(zhǔn)，明確各種漁具的限制使用措施，制定禁用漁具漁法目錄。（4）開展近海漁業(yè)資源資產(chǎn)價值核算與評估，核算漁業(yè)資源的價格組成，為完善經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段奠定基礎(chǔ)；加快建立健全漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，建立市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大生態(tài)補(bǔ)償措施落實(shí)力度；推動海域使用權(quán)、海洋漁業(yè)捕撈權(quán)、漁業(yè)配額制度等產(chǎn)權(quán)的市場化配置，發(fā)揮資源的最大收益；利用稅收杠桿調(diào)控近海漁業(yè)資源捕撈強(qiáng)度。3.過程結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。（1）完善公眾參與的程序和內(nèi)容。明確參與主體的選取方式，明確公眾參與的途徑，明確公眾意見反饋的途徑、形式、時限，規(guī)定公眾參與做假時的責(zé)任追究形式等。（2）建立政策執(zhí)行協(xié)調(diào)合作機(jī)制，建立海洋漁業(yè)資源管理委員會，加強(qiáng)海洋、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、軍事等部門間的溝通協(xié)調(diào)。既發(fā)揮海洋部門在海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)方面統(tǒng)攬全局的作用，又充分調(diào)動其他部門參與海洋漁業(yè)資源保護(hù)的積極性。加快漁業(yè)執(zhí)法船舶、設(shè)施設(shè)備等漁業(yè)執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)，增強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法保障能力。（3）強(qiáng)化國家權(quán)力機(jī)關(guān)的對涉海機(jī)關(guān)的管理，保障人大代表行使詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、批評權(quán)；健全海洋督查制度，對海洋漁業(yè)政策實(shí)施進(jìn)行全過程監(jiān)管，并根據(jù)督查工作的行政和特點(diǎn)確定開展綜合督促、專項督查、專案督察等；保障司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立，維護(hù)司法機(jī)關(guān)審理漁業(yè)資源案件的權(quán)威，加強(qiáng)案件審核結(jié)果的執(zhí)行力度；保障公民的申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)，發(fā)揮民眾的外部監(jiān)督作用。（4）開展?jié)O業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策評價應(yīng)當(dāng)明確評價主體、對象、內(nèi)容、技術(shù)方法、指標(biāo)體系、程序等內(nèi)容。就我國海洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策而言，評價主體可以是立法機(jī)關(guān)、上級行政機(jī)關(guān)或者獨(dú)立的社會團(tuán)體。評價的對象可以根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行選取，是某一項具體的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策，也可以是某一類漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策，還可以是政策體系這一整體。評估內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括生物效果、經(jīng)濟(jì)效果、社會效果、漁政效果、國際效果等。評估技術(shù)方法可以選擇前后對比法、對象評定法、專家評價法、成本-收益分析法等。指標(biāo)體系的確定應(yīng)當(dāng)具有一定的綜合性、代表性，便于進(jìn)行定量和定性分析。評價程序至少應(yīng)當(dāng)包括選取評價對象，確定評價主體，明確評價啟動時間，確定評價方案，搜集評價信息，和分析評價信息，形成評價結(jié)果并撰寫評價報告，公布評價報告，對評價報告進(jìn)行回應(yīng)等過程。4.理想體系框架?！爸厮苤贫润w系將會最大化地改善我國的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，提高生態(tài)效益。”而“一個較好的結(jié)果更加可能與正確的激勵、嚴(yán)格的訪問、簡單的制度和合適的管理規(guī)模有關(guān)。”完善我國現(xiàn)行的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系需要從縱向、橫向和過程三個向度上進(jìn)行著手。六、結(jié)語優(yōu)化我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系是海洋漁業(yè)資源保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。為保障近海漁業(yè)資源的可再生能力，應(yīng)當(dāng)完善海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策的縱向體系，在《憲法》中應(yīng)明確漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的元政策條款，為制定海洋基本漁業(yè)政策和具體政策提供根本法的依據(jù)。對現(xiàn)行海洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策中的投入控制政策、產(chǎn)出控制政策、技術(shù)管理政策、經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策等存在的紕漏、缺失之處進(jìn)行完善，優(yōu)化海洋漁業(yè)資源政策橫向體系。完善公眾參與機(jī)制，加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)和執(zhí)法能力保障，實(shí)施海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策評價制度，優(yōu)化海洋漁業(yè)資源政策體系的過程結(jié)構(gòu)。需要指出的是，隨著我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)實(shí)踐的發(fā)展，海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策體系的框架結(jié)構(gòu)也會根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要不斷地修改、完善、廢止。__[1]嚴(yán)利平、胡芬、凌建忠等：《東海北部和黃海南部小黃魚年齡與生長的研究》，載于《中國海洋大學(xué)報》xx年第1期，第95~100頁。[2]郭文路、黃碩琳、曹世娟：《用削減過剩漁船法促進(jìn)我國海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展》，載于《上海水產(chǎn)大學(xué)學(xué)報》xx年第12期，第46~51頁。[3]高明、高?。骸吨袊Ｑ鬂O業(yè)管理