2023年公共行政學(xué)第三版張國慶考研筆記

張國慶《公共行政學(xué)》第三版《公共行政學(xué)》

第一章緒論

第一節(jié)公共行政學(xué)概述

一、公共行政學(xué)的涵義

,公共行政學(xué)，亦稱行政學(xué)、行政管理學(xué)，相近的學(xué)術(shù)稱謂另有公共事務(wù)管理學(xué)、公務(wù)管理學(xué)、政府管理、公共管理等。英文名稱為P

ublicAdministration

初期的公共行政學(xué)

_192023弗雷德里克?泰羅（FrederickTaylor）《科學(xué)管理原理》

_20世紀(jì)初期弗蘭克-古德諾政治與行政的“兩分法”

_60年代以后，赫伯特?西蒙（HerbertSimon）為代表的全新決策理論的提出及其應(yīng)用，不僅從理論上對(duì)提出了挑戰(zhàn)，并且拓寬了行

政研究的領(lǐng)域，提高和強(qiáng)化了“管理”在行政研究中的重要性。

—關(guān)于公共行政制度或行政體制及其運(yùn)營機(jī)制的合法性、合理性、有效性、發(fā)展性的比較系統(tǒng)的思想、理論、邏輯、知識(shí)和方法的體

系。

_在一般情況下，它重要反映政府（國家行政機(jī)關(guān)）管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和自身事務(wù)的活動(dòng)，并通過對(duì)這些活動(dòng)的本質(zhì)與現(xiàn)象、主

體與客體、觀念與技術(shù)、內(nèi)容與形式、制度與過程、歷史與未來的研究，開掘公共行政管理的規(guī)律性，幫助和推動(dòng)這些活動(dòng)的科學(xué)化、

法治化、規(guī)范化、合理化、效率化和時(shí)代化的進(jìn)程。

—值得強(qiáng)調(diào)的是，政府公共行政管理在憲法意義上具有明確無誤的公共屬性和公共服務(wù)的職能，與此相一致，“合法性”和“有效性”構(gòu)成了

政府一切行政管理思想和行政行為的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

二、公共行政學(xué)的研究對(duì)象與學(xué)科目的

—第一，研究關(guān)于建立和完善國家行政制度的理念、理論和方法，主線目的在于如何保證政府的行政宗旨，保證政府及其官員依法行政，防

止政府及其官員侵權(quán)、越權(quán)甚至實(shí)行行政專橫，同時(shí)保證政府及其官員積極而有效地履行憲法和法律賦予的公共行政職能。

_第二，研究關(guān)于提高政府公共行政管理的水準(zhǔn)和行政效率的思想、途徑和方式。其基本任務(wù)集中在4個(gè)方面，即如何不斷地提高政府

公共政策的質(zhì)量，不斷地提高政府社會(huì)管理的水準(zhǔn)，不斷地強(qiáng)化政府公共服務(wù)的功能，不斷地提高政府的“與時(shí)俱進(jìn)”和自律的能力。

_第三,在不斷提高行政學(xué)術(shù)水準(zhǔn)的同時(shí),為政府公共行政管理提供系統(tǒng)的理論依據(jù)、論證方法和實(shí)證技術(shù)，為國家行政發(fā)展和發(fā)展行政提

供專業(yè)性意見。

一第四，全面培養(yǎng)政府公務(wù)員，特別是行政通才.其綜合性的學(xué)科優(yōu)勢有助于填補(bǔ)技術(shù)專家的局限性。其獨(dú)特的學(xué)科體系既可以對(duì)現(xiàn)現(xiàn)職

人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，也可以對(duì)未來人員進(jìn)行基礎(chǔ)教育。因此說,公共行政學(xué)是一門作用獨(dú)到的學(xué)科。

三、公共行政學(xué)的研究范疇與研究方法

1.公共行政學(xué)的研究范疇

_倫納德?懷特將公共行政學(xué)的范疇歸納為四大部分,即組織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政法規(guī)。

?盧瑟?古立克（LuthcrGu1ick）和林達(dá)爾?厄威克（Lynda11Urwick）提出了著名的“七環(huán)節(jié)”理論。

_臺(tái)灣學(xué)者張金鑒試圖用更細(xì)致的分類來表述公共行政學(xué)的研究范疇，提出了“15M”理論。

一一般說來，公共行政學(xué)的基本研究范疇重要有以下各個(gè)方面:行政原理、行政職能、行政權(quán)力（授權(quán)）、行政組織、人事行政（公務(wù)員制

度）、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計(jì)劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率（績效）、機(jī)關(guān)管理、公共財(cái)政（財(cái)務(wù)行

政）、物材行政、行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政發(fā)展等范晡。

2.公共行政學(xué)研究方法

_公共行政學(xué)使用的分析方法

具有兩個(gè)方面特性：其一，公共行政學(xué)使用的大多數(shù)分析方法是眾多社會(huì)科學(xué)共同使用的方法,例如，邏輯分析的方法，涉及歸納和演繹

等等，社會(huì)調(diào)查的方法,社會(huì)記錄的方法等;其二，在實(shí)際的研究過程中,行政管理學(xué)使用的分析方法經(jīng)常是交叉、交替和混合使用的。

公共行政學(xué)常用的分析方法如下：

—1.邏輯分析方法_2.法規(guī)分析方法_3.歷史分析方法—4.實(shí)證分析方法_5.規(guī)范分析方法_6.比較分析方法_7.系統(tǒng)分析方法—

8.生理分析方法_9.心理分析方法.10.資料分析方法_11.案例分析方法_12.量化分析方法_13.模擬分析方法_15.利益分析方

法

四、公共行政學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)及與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系

（一）公共行政學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)

1.綜合性——由政府公共行政管理的復(fù)雜性、廣延性所決定

2.實(shí)踐性——實(shí)踐性是行政管理學(xué)的生命力和效用性的基礎(chǔ)

3.系統(tǒng)性——政府是一個(gè)按照一定法則建立的、行著一定結(jié)構(gòu)和序列的組織系統(tǒng),其管理功能和行政活動(dòng)或行政行為是按照一定法則互

相聯(lián)系開展的,進(jìn)而產(chǎn)生整體效應(yīng)。

4.技術(shù)性~立了眾多的研究和解決問題方法的學(xué)科,并形成了方法論

方面的綜合優(yōu)勢。

5.發(fā)展性一動(dòng)態(tài)的、進(jìn)步的、創(chuàng)新的

（二）行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系

L行政管理學(xué)與政治學(xué)。從淵源上說，行政管理學(xué)是政治學(xué)的分支科學(xué)。

2.行政管理學(xué)與行政法學(xué)。行政法學(xué)與行政管理學(xué)都是以國家行政為中心觀念的學(xué)科。前者有賴于后者不斷充實(shí)其內(nèi)容，后者則有賴于

前者提供維護(hù)自身合法權(quán)威的規(guī)范,進(jìn)而加強(qiáng)自身的效能。

3.行政管理學(xué)與公司管理學(xué)。行政管理學(xué)與公司管理學(xué)是內(nèi)容上交叉、理論和研究方法上互鑒、學(xué)科發(fā)展上互相膨響和互相滲透、研究

領(lǐng)域上各異的兩門學(xué)科。

4.行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)。社會(huì)公共事業(yè)的管理是公共行政管理的重要內(nèi)容，許多重大社會(huì)問題只有依靠國家行政機(jī)關(guān)的法權(quán)地位和特有

的方式、手段才干解決。所以，行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)是互相促進(jìn)、互相支持的。

五、現(xiàn)代行政現(xiàn)象與現(xiàn)代行政精神

(一)現(xiàn)代行政現(xiàn)象重要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

L行政職能獷展。

在不違反憲法和法律的條件下，國家行政機(jī)關(guān)有自由裁量、采用行政行為的自主權(quán)力。上述行政觀念的變化，使政府不僅承擔(dān)起了保國

衛(wèi)民的責(zé)任，并且承擔(dān)起了扶助各行各業(yè)均衡發(fā)展，普遍提高各個(gè)階層生活水準(zhǔn)和道德、文化水準(zhǔn),防止個(gè)人私欲損害社會(huì)公益以及緩解

社會(huì)矛盾的責(zé)任。政府行政職能的擴(kuò)展導(dǎo)致了行政國家(AdministrativeState)的興起，行政國家的興起則造就了一個(gè)“大政府”

(biggovernment)。

2.不良行政現(xiàn)象增長。

行政組織規(guī)模龐大,形成了許許多多結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分工細(xì)致、門類繁多的專業(yè)部門和各種行政委員會(huì),與此同時(shí),政府公務(wù)人員也大量增

長；行政決策遲緩，使政府行政管理的效率和有效性受到影響：政府人員專業(yè)化,重要是指政府大量招攬和使用專業(yè)人才的現(xiàn)象;官僚化傾

向滋長，導(dǎo)致了“程序化”行政現(xiàn)象出現(xiàn)，不僅使國家行政組織中人際關(guān)系淡薄，積極進(jìn)取精神受到克制，并且導(dǎo)致政府與公眾關(guān)系惡化。—

一“帕金森定律”和“彼德原理”

3.行政管理和行政管理理論現(xiàn)代化。

重視社會(huì)目的：行政管理手段現(xiàn)代化：行政管理理論現(xiàn)代化。

(-)現(xiàn)代行政精神也重要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.積極進(jìn)取。

只有那些銳意進(jìn)取的政府，才有也許獲得國民的支持，進(jìn)1何獲得國家和民族的競爭優(yōu)勢。對(duì)政府而言，積極進(jìn)取意味著重新尋求和擬

定政府的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),意味著重新選擇政府的宏觀公共政策，意味著制度創(chuàng)新。

2.追求卓越。

作為?種行政精神.所謂追求卓越重要指現(xiàn)代政府在主觀意愿與客觀效果相統(tǒng)一的意義上追求杰出的政府公共行政管理，在比較的意

義上追求不斷提高并在實(shí)踐中表現(xiàn)出具有卓越品質(zhì)的公共政策能力、綜合實(shí)行社會(huì)公共行政管理的能力、有效地向公眾全面提供公共產(chǎn)

品和公共服務(wù)的能力、自律和自我更新的能力。

3.創(chuàng)新發(fā)展。

成功的政府無不強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展的重大意義，將創(chuàng)新發(fā)展奉為政府乃至國

家、民族的基本精神6

第二節(jié)公共行政學(xué)的演進(jìn)

一、初期公共行政研究時(shí)期

初期行政研究階段的重要代表人物是二位美國人威爾遜和古德諾。這一時(shí)期是指1887年威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》一文到科學(xué)管理理

論興起之前的一段歷史時(shí)期。在這一時(shí)期里，行政管理學(xué)建立了基本的理論基礎(chǔ)，形成了初步的學(xué)科體系，產(chǎn)生了比較大的影響，因而受

到了各方面的注意。

行政學(xué)的產(chǎn)生是在四種理論的基礎(chǔ)上或直接促進(jìn)下發(fā)展起來的。這四種理論是：

第一,西方近代政治學(xué)說，

第二，君主制時(shí)代德、奧兩國的官房學(xué)6

第三，普魯士的任官制度和英國的文官制度。

笫四，西方資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)代興起的行政法學(xué)。

二、傳統(tǒng)公共行政研究時(shí)期

這一時(shí)期以美國人泰羅192023的《科學(xué)管理原理》一文為標(biāo)志，到30年代行為科學(xué)興起之前。這一時(shí)期提出了行政管理學(xué)的研究目

的、研究對(duì)象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學(xué)的學(xué)科體系，使之成為一門領(lǐng)域廣泛進(jìn)一步、內(nèi)

容豐富充實(shí)、作用獨(dú)特卓然的獨(dú)立學(xué)科。

科學(xué)管理理論是一個(gè)廣泛的概念，它是對(duì)這一時(shí)期一大批研究者的各種管理理論的總稱或概括，其中以美國人泰羅、法國人亨利?法約

爾(HenriFay。1)、德國人馬克思?韋伯(MaxWeber)最具代表性。

行政管理研究的重要代表人物及其論著如下：

1.懷特——《行政學(xué)導(dǎo)論》1926

2.威廉?魏洛——《行政學(xué)原理》1928

3.約翰-費(fèi)富納——《行政學(xué)》1946

三、修正公共行政研究時(shí)期

這一時(shí)期以艾頓?梅奧(EllonMayo)1933年的《工業(yè)文明的人類問題》為標(biāo)志，到60年代系統(tǒng)管理學(xué)派崛起之前。這一時(shí)期是行

為科學(xué)一人際關(guān)系管理理論盛行的時(shí)期。

西蒙——決策理論學(xué)派

1947年出版了他的成名著作：《管理行為——管理組織決策過程的研

究》，進(jìn)一步明確提出了他的行為主義的行政觀：

第一，傳統(tǒng)的行政研究所提出的一些行政原則只但是是一些“行政諺語”，由于他們的研究不夠科學(xué)。第二，必須區(qū)分事實(shí)因素與價(jià)值因

素，并在此基礎(chǔ)上區(qū)分政策與行政。第三，行政管理學(xué)與涉及自然科學(xué)在內(nèi)的各個(gè)科學(xué)相通,都應(yīng)以事實(shí)為對(duì)象進(jìn)行實(shí)證研究。第四，對(duì)

的的概念工具是建立科學(xué)原則的基礎(chǔ)。第五，研究行政行為必須重視借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等科學(xué)的發(fā)展。第六，決策或決定是

行政行為的核心問題。

四、整合公共行政研究時(shí)期

這一時(shí)期開始于60年代初，沒有明顯的標(biāo)志，而是一種漸進(jìn)的過程。哈羅德?孔茨(HaroldKoontz)發(fā)表于1961年的《管理理論

叢林》一文為啟端。系統(tǒng)理論(systemstheory)和權(quán)變理論(contingcncytheory)。在這個(gè)時(shí)期，西方國家出現(xiàn)了大量新

的社會(huì)現(xiàn)象和現(xiàn)實(shí)、鋒利的問題，迫切需要政府公共管理及時(shí)和有效地加以應(yīng)對(duì)。在這種歷史條件下，一種新的理論和技術(shù)方法——公共

政策分析應(yīng)運(yùn)而生。

五、發(fā)展時(shí)期

關(guān)于這一時(shí)期的情況,我們與最后一章合并討論。

六、我國公共行政學(xué)的歷史與現(xiàn)狀

在漫長的封建發(fā)展史上，逐步形成了一套內(nèi)容豐富、特點(diǎn)突出、相對(duì)完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權(quán)的大一統(tǒng)國家行政

體制、官吏制度和監(jiān)察制度見長于世。

但是，現(xiàn)代意義上的行政管理學(xué)卻是從西方國家引進(jìn)和借鑒的。

中國作為后發(fā)展國家，關(guān)于公共行政的研究也相應(yīng)呈現(xiàn)出了某些后發(fā)展的特性。其中，有兩個(gè)較為明顯的特性：

第一，自80年代中期行政學(xué)的教學(xué)和研究得以恢受以來,在不到2023的時(shí)間內(nèi)，我國的行政學(xué)研究以加速度的節(jié)律迅速發(fā)展，表現(xiàn)

為學(xué)科體系、學(xué)科分化、應(yīng)用研究不斷擴(kuò)大和進(jìn)一步，特別是90年代中期以來，研究領(lǐng)域開始觸及世界公共行政研窕的某些前沿問題。

第二，盡管我國的公共行政研究發(fā)展迅速,但是,應(yīng)當(dāng)看到,迄今為止的許多研究，尚停留在對(duì)西方國家公共行政理論進(jìn)行介紹的層面,

理論研究的廣泛性和深度明顯不夠，特別，我們還缺少依靠自身的力量開掘具有重大理論價(jià)值和重要理論研究意義的命題、課題、問題

的強(qiáng)烈意愿和能力。導(dǎo)致這種狀況的因素是多方面的、復(fù)雜的°其中一個(gè)問題，在于“本土行政”受到重視的限度嚴(yán)重局限性，以至于無法

建立提出和形成新觀點(diǎn)、新思想、新理論所必須的堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

第三節(jié)國家公共行政管理體制

一、國家公共行政管理的基礎(chǔ)

國家公共行政管理的基礎(chǔ)事實(shí)上是指作為國家公共權(quán)機(jī)構(gòu)一部分的國家行政機(jī)關(guān)，以國家名義進(jìn)行的政府公共行政管理的基礎(chǔ)。在現(xiàn)

代民主憲政社會(huì)中,這種基礎(chǔ)由兩大部分構(gòu)成：

其一，經(jīng)由憲法、法律以及政治傳統(tǒng)、社會(huì)習(xí)慣合法認(rèn)定和授予的政府行政職能。

其二,政府在名義上享有、在事實(shí)上行使的國家公共行政權(quán)力。

二、國家公共行政管理的主體與客體

在通常情況下,政府即國家行政機(jī)關(guān)代表國家，是這種行為的主體。

從名義享有公共行政權(quán)力和具體行使公共行政權(quán)力的角度分析，國家行政管理的主體又可以分為四種：

L政府

2.政府行政機(jī)關(guān)

3.行政首長

4.政府普通公務(wù)員。

國家公共行政管理的客體大體可以分為以下六類：

1.經(jīng)濟(jì)性組織

2.社會(huì)性組織

3.政治性組織

4.教科文組織

5.新聞性組織

6.公民

三、國家公共行政管理的重要方式

L.行政立法、行政司法、行政管理法規(guī)。

行政立法是行政國家興起以后比較常見的一種行政現(xiàn)象。它是指政府依據(jù)立法機(jī)關(guān)授權(quán)而自行制定的行政法規(guī)，其效力等同于立法，

具體涉及兩種情況：?是委任立法，即立法機(jī)關(guān)委托政府制定和發(fā)布具有法律效力的行政法規(guī)。委任立法是行政職能擴(kuò)展的重要標(biāo)志之

一;二是管轄立法，重要指依據(jù)政府職權(quán)而訂立的規(guī)章制度。

行政司法則是指行政機(jī)關(guān)兼掌一部分審判事務(wù)的行政現(xiàn)象,所涉及的內(nèi)容,重要是一些行政法規(guī)合用、行政機(jī)關(guān)熟悉的專業(yè)性、技術(shù)

性的糾紛或事件。

行政管理法規(guī)簡稱行政法規(guī)，是國家行政機(jī)關(guān)依法制定的具有行政法規(guī)范性的文獻(xiàn)的總稱。具體說來，又可以分為三種類型：（1）自

主性行政管理法規(guī)：（2）執(zhí)行性行政法規(guī)；（3）補(bǔ)充性行政管理法規(guī)。三種情況都不得與憲法和法律相抵觸。

2.行政決策、行政決定、行政政策。

所謂行政決策,是指行政行為主體即政府運(yùn)用行政權(quán)力，發(fā)揮行政管理的職能，為解決行政管轄范圍內(nèi)諸種公共事務(wù)而做出的價(jià)值選

擇或行動(dòng)對(duì)策。

行政決定在本質(zhì)上等同于行政決策,但在裁處對(duì)象、合用范圍和層次上存在著差別。

行政政策是政治政策的對(duì)稱，重要指政府從當(dāng)時(shí)本地的社會(huì)環(huán)境出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的基本任務(wù)或解決一定的行政管理問題

而具體規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則或方案。

3.行政領(lǐng)導(dǎo)、行政指導(dǎo)、行政引導(dǎo)。

行政領(lǐng)導(dǎo)是國家行政機(jī)關(guān)中的行政行為主體、重要是領(lǐng)導(dǎo)者，依法履行政府職能、行使國家公共行政權(quán)力，組織和管理公共行政事務(wù)

所進(jìn)行的各種行政活動(dòng)的通稱。

行政指導(dǎo)是政府為完畢一定的行政管理目的而對(duì)特定的行為主體提出的特定行政規(guī)范或意向,例如:意見、規(guī)定、希望、勸說等。

行政引導(dǎo)是指政府通過改變國家政策來對(duì)社會(huì)行為主體施加影響，促使他們的價(jià)值取向和行為趨勢期著有助于國家行政目的實(shí)現(xiàn)的方

向改變。

第3頁共56頁張國慶《公共行政學(xué)》第三版

4.行政規(guī)劃、行政計(jì)劃、行政預(yù)算。

行政規(guī)劃亦稱行政企劃，是政府對(duì)未來較長一個(gè)歷史時(shí)期的行政目的、實(shí)現(xiàn)目的的方式和手段以及就其它行政事項(xiàng)所做出的預(yù)測性總

體構(gòu)想?？茖W(xué)的行政規(guī)劃是在歷史研究、現(xiàn)狀分析和未來預(yù)測的綜合基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

行政計(jì)劃又稱行政設(shè)計(jì),是行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)范圍,在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,審時(shí)度勢,預(yù)先擬定的自身的工作目的、工作程序和方法，以

作為下一步工作的根據(jù)。

行政預(yù)算即國家預(yù)算,亦稱公共財(cái)政預(yù)算，是由政府即國家行政機(jī)關(guān)按法定程序編制和提出、由立法機(jī)關(guān)評(píng)議、審批的國家年度財(cái)政收

支計(jì)劃。

5.行政協(xié)調(diào)、行政溝通、行政平衡。

行政協(xié)調(diào)是政府為求得和諧一致而采用的一種行政行為，它在范圍上有兩個(gè)層次：一方面是指政府內(nèi)部各單位和各成員之間的協(xié)調(diào)，

另一方面是指政府以公共權(quán)力的權(quán)威和公平的地位協(xié)調(diào)社會(huì)各方的行為，以促進(jìn)國家總體利益的實(shí)現(xiàn)。

行政溝通是國家行政組織內(nèi)外的相關(guān)人員或團(tuán)隊(duì)之間在觀念、意見、信息、感情方面互相了解和互相認(rèn)同的活動(dòng)和過程。

行政平衡是政府在制定政策和施政的過程中，在維護(hù)國家階級(jí)實(shí)質(zhì)的前提下所采用的一種管理方式，其特點(diǎn),表現(xiàn)為充足考慮和兼顧各

種利益或意見。

6.行政干預(yù)、行政檢查、行政制裁。

行政干預(yù)是政府依據(jù)一定的法律和行政法規(guī)，對(duì)一定社會(huì)行為主體的行為過程或行為方式進(jìn)行介入、干涉、制止和責(zé)令改正的總

稱。

行政檢查又叫行政性檢查,重要是行政執(zhí)法的形式,在某些條件下則具有一定的司法行政性質(zhì)，是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)組織或公民就有

關(guān)法定標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)定所進(jìn)行的檢查、對(duì)照和評(píng)估，并對(duì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)者和違反規(guī)定者予以制裁或處罰。

行政制裁是以政府為行為主體而做出的各種行政紀(jì)律處分和處罰的總稱。其行為對(duì)象是犯有輕微違法行為、尚不夠刑事處分的社會(huì)行

為主體或違反內(nèi)務(wù)紀(jì)律的政府人員。

7.行政扶助、行政救濟(jì)、行政服務(wù)。

行政扶助又稱行政支持，重要指政府依據(jù)一定的價(jià)值判斷，例如，社會(huì)公平、促進(jìn)發(fā)展等，通過財(cái)政、稅收、信貸、政策宣示等公共政

策形式，對(duì)社會(huì)特定的階層、群體、行業(yè)等給予某種支持。

行政救濟(jì)與行政扶助相聯(lián)系,亦經(jīng)常表現(xiàn)為一定的政府計(jì)劃。作為一種政府公共行政管理方式，亦表現(xiàn)為社會(huì)特定的階層或群體等給

予某種支持。

行政服務(wù)特指國家行政機(jī)關(guān)為國民提供的服務(wù)。為國民服務(wù)本是政府的宗旨，也是政府的基本職能之一。作為一種公共行政管理方

式，行政服務(wù)可以分為直接服務(wù)和間接服務(wù)兩種類型。

第二章行政職能

第?節(jié)現(xiàn)代政府行政職能問題的由來與發(fā)展

一、羅斯?！靶抡币滑F(xiàn)代政府行政職能問題的由來

1929年10月24日，美國爆發(fā)了席卷整個(gè)資本主義世界的、也是資本主義歷史上的慘烈的一次經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。

.傳統(tǒng)的“守夜人''政府面對(duì)這場大危機(jī)束手無策、一籌莫展，顯現(xiàn)出了相稱的軟弱性。隨著與凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論相關(guān)的、以國家干預(yù)為核

心的富蘭克林?羅斯福"新政”（Ne睛Deal）的推行，危機(jī)得到了有效的控制，并逐步走出了困境。

.羅斯?？偨y(tǒng)啟動(dòng)了應(yīng)對(duì)危機(jī)的三R革命:改革（Reform）、復(fù)興

（Recovery）和救濟(jì)（Reiief）.——“美國只有找到?個(gè)領(lǐng)袖并且賦予他以獨(dú)裁的權(quán)力，才干走出躊躇不決的泥坑”，“現(xiàn)在是應(yīng)將某種

專制權(quán)力交給某個(gè)可以信賴的人手中的時(shí)候了?！?/p>

.羅斯福和新派“集中注意力于公共事物”,大大強(qiáng)化了政府的職能：

.1.大大擴(kuò)充了總統(tǒng)的立法職能。一那一個(gè)時(shí)期國會(huì)似乎成了行政部門的表決機(jī)器。

?2.大大擴(kuò)充了總統(tǒng)的行政職能，——總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)總統(tǒng)辦公廳的建立“於美國政治制度史上劃時(shí)代的事件”，以及各種各樣的總統(tǒng)輔助機(jī)

構(gòu)，同時(shí)將預(yù)算局、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)、國家安全委員會(huì)等重要機(jī)構(gòu)置于總統(tǒng)的直接領(lǐng)導(dǎo)之下。

.3.大大擴(kuò)充了總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)職能?！O(shè)立田納西河流域管理局等經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，第?次規(guī)定聯(lián)邦政府對(duì)華爾街的管制，“總統(tǒng)即聘成為

，經(jīng)濟(jì)總工程師。”

.羅斯福新政使美國“避免了一場革命“，開創(chuàng)了國家強(qiáng)力干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的先例，并因此結(jié)束了強(qiáng)烈放任自由的資本主義時(shí)代，羅斯福本人也

因此成為了那一個(gè)時(shí)期美國人的共同的領(lǐng)袖。

現(xiàn)代政府行政職能問題的由來

.盡管西方國家圍繞國家干預(yù)還是自由經(jīng)營形成了長時(shí)期的爭論，先后出現(xiàn)了現(xiàn)代貨幣學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派、供應(yīng)學(xué)派、公共選擇學(xué)派等

自由經(jīng)營的理論和實(shí)踐，亦出現(xiàn)了新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、新凱恩斯主義等主張國家干預(yù)的理論以及克林頓的國家干預(yù)的政策實(shí)踐，但從總體上

看，爭論的焦點(diǎn)已不在于在理念上政府是否需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而在于在實(shí)踐上政府應(yīng)當(dāng)干預(yù)什么、什么時(shí)候干預(yù)、干預(yù)到什么限度和通過什

么方式干預(yù)。

.人們至少已經(jīng)結(jié)識(shí)到，在諸如財(cái)產(chǎn)權(quán)和資源,壟斷、外部效應(yīng)、共用品、社會(huì)性收入分派、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)一類問題上，政府的干預(yù)是不可

缺少的與對(duì)政府的職能再結(jié)識(shí)相關(guān)，在政府與經(jīng)濟(jì)、國家與社會(huì)的互相關(guān)系方面，6。年代以來西方國家先后出現(xiàn)了“混合經(jīng)濟(jì)”、“福利國

家''以及"行政國家''的現(xiàn)象。

二、“東亞經(jīng)濟(jì)奇跡”——后發(fā)展國家政府行政職能問題的產(chǎn)生

.東亞“儒文化”圈國家和地區(qū)在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，普遍實(shí)行了政府主導(dǎo)（指導(dǎo)）型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。政府通過制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和產(chǎn)

業(yè)政策、實(shí)行金融和價(jià)格管理、擬定外資外貿(mào)體系等方法，形成了“官、產(chǎn)、學(xué)”高度協(xié)同的一體化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)營體制，進(jìn)而促成了社會(huì)

經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)的高速發(fā)展,發(fā)明了舉世矚目的“東亞經(jīng)濟(jì)奇跡”。

后發(fā)展國家政府行政職能問題產(chǎn)生

笫4頁共56頁張國慶《公共行政學(xué)》第三版

.東亞國家和地區(qū)在實(shí)踐方面的成功，不僅在于政府據(jù)有廣泛的權(quán)能地位，并且在于這種權(quán)能地位得到了社會(huì)的比較普遍的認(rèn)同和遵從，

更在于政府從權(quán)能地位出發(fā)，通過發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行政規(guī)制等合理的方式有效地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國民生活水平的提高，并

因此喚醒了國民的民族自信心和自豪感。

.它們的經(jīng)驗(yàn)還證明，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的過程不也許是純經(jīng)濟(jì)的過程，而只能是特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸方面因素互動(dòng)的過程。從

基本價(jià)值認(rèn)同的角度說，假如將盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化作為國家的陶高目的，那么，在?定歷史時(shí)期內(nèi)遵從政府的導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)規(guī)制，暫時(shí)放

棄有關(guān)政治理念的紛爭,避免社會(huì)動(dòng)蕩,對(duì)于后發(fā)展的國家來說也許是明智的選擇。

三、“東亞金融危機(jī)”——后發(fā)展國家政府行政職能問題的修正

?東亞金融危機(jī)反映出，實(shí)現(xiàn)和初步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化發(fā)展目的的東亞國家和地區(qū)，其社會(huì)內(nèi)蘊(yùn)著的“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代化”的矛盾較之啟動(dòng)現(xiàn)代化

的時(shí)期更為嚴(yán)重和深刻,反映出在當(dāng)代人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主流特性急劇發(fā)生質(zhì)量變換一工業(yè)化社會(huì)向信息化社會(huì)轉(zhuǎn)換、工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換、區(qū)域經(jīng)濟(jì)向全球經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的歷史性過程中，東亞國家和地區(qū)對(duì)新的、正在形成的主流經(jīng)濟(jì)顯然結(jié)識(shí)、準(zhǔn)備和參與局限性。

.同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)連續(xù)高速增長的特有的樂觀氛圍中，顯然高估了國際金融資本對(duì)發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)的積極意義，低估了國際金融資本和經(jīng)濟(jì)全

球化對(duì)后發(fā)展國家也許導(dǎo)致的悲觀影響，以至于未能及時(shí)而有效地調(diào)整政府的職能和公共行政管理方式，未能及時(shí)而有效地改變經(jīng)濟(jì)體制

和經(jīng)濟(jì)增長方式，未能及時(shí)而有效地修正政府的公共政策，因而失去了繼續(xù)引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)連續(xù)增長的契機(jī)，終于以金融危機(jī)及其引

發(fā)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退的方式付出了慘重的機(jī)會(huì)成本。

后發(fā)展國家政府行政職能問題修正

.東亞國家和地區(qū)政府在新的歷史條件下的社會(huì)職能可以表述為：

.通過制定和執(zhí)行社會(huì)發(fā)展政策，從重要維護(hù)社會(huì)秩序轉(zhuǎn)向維護(hù)社會(huì)正義與公平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡發(fā)展,涉及適時(shí)制定和執(zhí)行退休養(yǎng)老政策、

醫(yī)療保健政策、安全和保險(xiǎn)政策、環(huán)境和資源保護(hù)政策、住房政策、物價(jià)政策、教育政策以及道德重塑等。

.破除資源占有的壟斷一特別是借助公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)資源占有的壟斷、實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富相對(duì)公平的分派、提高國民生活質(zhì)量水準(zhǔn)而不僅僅是富

裕限度,是重釋政府社會(huì)職能的基本問題。

第二節(jié)行政職能的涵義

一、行政職能的涵義

.職能,是一個(gè)與公共權(quán)力、公共責(zé)任緊密相關(guān)的概念。

.職能問題的核心價(jià)值點(diǎn)，在于回答一定的公共主體“應(yīng)當(dāng)做什么''的問題，其反題則在于“不應(yīng)當(dāng)做什么”9在擴(kuò)展的意義上，職能問題還與

履行職能的方式、能力、時(shí)效性等問題直接相關(guān)。

行政職能，是狹義的政府即國家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的國家職能，是相關(guān)政治權(quán)利主體按照一定的規(guī)則，經(jīng)由一定的過程,通過多種表達(dá)形式實(shí)

現(xiàn)彼此價(jià)值觀念和利益關(guān)系的契合,從而賦予的國家行政機(jī)關(guān)在廣泛的國家政治生活、社會(huì)生活過程中的各種任務(wù)的總稱,是國家行政機(jī)

關(guān)因其國家公共行政權(quán)力主體的地位而產(chǎn)生，并由憲法和法律加以明示規(guī)定的國家行政機(jī)關(guān)各種職責(zé)的總稱。

二、行政職能的擴(kuò)展

.在現(xiàn)代國家中.政府的行政功能較之傳統(tǒng)行政得到了大大的擴(kuò)展。由于享有立法創(chuàng)議權(quán)，且獲得了廣泛的委托權(quán),國家行政機(jī)關(guān)事實(shí)上已

經(jīng)涉足于相稱多的立法功能、司法功能和檢查功能，即行政立法和行政司法。

.政府行政職能的擴(kuò)展是一種世界現(xiàn)象，也是一種歷史的必然。它一方面反映了當(dāng)今世界各國對(duì)發(fā)展問題的重視和關(guān)切，另一方面反映了

人們對(duì)國家職能和傳統(tǒng)法制原理的再結(jié)識(shí)，同時(shí)反映了當(dāng)今世界的時(shí)代特性。

第三節(jié)行政職能的構(gòu)成

.按照臺(tái)灣張金鑒專家對(duì)許多研究成果的總結(jié)，在一般的意義上，行政職能大體可以分為維持、保衛(wèi)、扶助、管制、服務(wù)、發(fā)展6個(gè)范

疇。我們以此為線索進(jìn)行討論。

.按照20世紀(jì)60年代以來革新行政學(xué)的觀點(diǎn)，政府的職能有一些新的、不同的理論觀點(diǎn)。具體內(nèi)容我們將在相關(guān)章節(jié)介紹和討論。

第四節(jié)關(guān)于政府職能的爭論

一、國家與社會(huì)的關(guān)系

這種關(guān)系重要涉及政府的政治職能。

權(quán)威與民主的關(guān)系問題是其核心問題。事實(shí)是，資產(chǎn)階級(jí)成功地取得國家政權(quán)以來,政府的公共權(quán)力在一宜在加強(qiáng),政府的公共職能始終

在增長。政府的公共權(quán)威一直在上升通道中運(yùn)營是一種不爭的客觀事實(shí)，以至于已經(jīng)成為名副其實(shí)的“大政府”，并有也許成為詹姆斯?布

坎南稱之為自行其事、“擁有獨(dú)立利益的巨物”。

“大政府”

.政府歷來沒有像現(xiàn)在這樣廣泛而深刻地影響人們的生活。這可以從兩個(gè)方面來看：

（一）精英政治盛行6

,所謂精英政治，是西方政治學(xué)的?個(gè)概念。其基本的涵義在積極的意義上是指，由于人類社會(huì)發(fā)展的局限性，社會(huì)的很少數(shù)卓越分子及

其組合的集團(tuán)，承擔(dān)起了領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)前進(jìn)的貢任，并因此實(shí)際享有和運(yùn)用廣泛的國家權(quán)利；在悲觀的意義上則是指所謂精英統(tǒng)治,即社會(huì)的

很少數(shù)人及其組合的集團(tuán)，實(shí)際控制甚至壟斷r國家權(quán)利，國民實(shí)際政治權(quán)利因此受到限制、侵害甚至被剝奪。

（-）公共支出增長。

L“瓦格納定律”.德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫?瓦格納（AdolphWagner）在考察了幾個(gè)國家的公共支出的情況后，曾經(jīng)以“瓦格納定律“（亦

稱政府活動(dòng)擴(kuò)張法則或公共支出膨脹法則）的方式預(yù)言：隨著工業(yè)化社會(huì)的到來,公共部門在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的數(shù)量和所占比例具有一種內(nèi)在

的擴(kuò)大趨勢，公共支出因此將不斷膨脹。這一預(yù)言在一百數(shù)年來許多國家的實(shí)踐中一再得到驗(yàn)證。

2.恩格爾定律.隨著家庭和個(gè)人收入增長，收入中用于食品方面的支出比例將逐漸減小。

恩格爾系數(shù)是根據(jù)恩格爾定律得出的比例數(shù),是表達(dá)生活水平高低的一個(gè)指標(biāo)。其計(jì)算公式如下:恩格爾系數(shù)=（食物支出金額）/（總支

第5頁共56頁張國慶《公共行政學(xué)》第三版

出金額)。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，50%—59%為溫飽，40—50%為小康,30%一10%為富裕，

低于30%為的富裕。).隨著社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的不斷增長，消費(fèi)者用于那些對(duì)物質(zhì)福利并非必需的物品和勞務(wù)等支出的比重將不斷增長。

其結(jié)果，由于公共產(chǎn)品不屬于生活必須物品，而社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求又將逐步提高,從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品的擴(kuò)張,且口益擠占消

費(fèi)結(jié)構(gòu)中私人產(chǎn)品的相對(duì)份額。公共產(chǎn)品社會(huì)需求的不斷提高，構(gòu)成了公共支出不斷膨脹的原始動(dòng)力,而公共資本存量與私人資本存量之

間的函數(shù)關(guān)系，則構(gòu)成了公共支出日益擴(kuò)大的客觀規(guī)定。

自由意志論

.那么，在上述背景下，人民的政治權(quán)利，特別是作為個(gè)人的公民政治權(quán)利——政治支配權(quán)、政治決定權(quán)、政治參與權(quán)、政治表達(dá)權(quán)等，應(yīng)

當(dāng)如何得到保護(hù)、得到體現(xiàn)呢？

.基于這樣一種擔(dān)憂，本世紀(jì)60—70年代以約翰?羅爾斯(JohnRawls)為代表的一批人從社會(huì)政治哲學(xué)和倫理道德出發(fā)，嚴(yán)厲而系統(tǒng)地

再次提出了社會(huì)正義問題。

.羅爾斯的理論反映了20世紀(jì)60年代美國社會(huì)發(fā)展起來的對(duì)公民權(quán)利的訴求，在理論上結(jié)束了功利主義在歐美政治哲學(xué)中的主導(dǎo)地位，并

代之以以個(gè)人權(quán)利為核心的自由主義以及支撐這種自由主義的社會(huì)分派學(xué)說。羅爾斯的理論被稱為自由意志論(libertarianism)或

自由至上主義。

.批評(píng)者認(rèn)為，羅爾斯過度強(qiáng)調(diào)了權(quán)利的先驗(yàn)性，忽視了權(quán)利與“善”，特別是社會(huì)的“善”、人類的“善”的關(guān)系。

自由與公平

.以布坎南、弗里德里希?哈耶克(FriedrichHayek)、米爾頓?弗里德曼(Mi1tonFriedman)為代表的一批人則試圖跨越技術(shù)

經(jīng)濟(jì)理論的沼澤.用傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光透析市場經(jīng)濟(jì)與政治體制的關(guān)系,進(jìn)而重新擬定自由的價(jià)值。

.以喬治?弗雷德里克森(Ge。rgeFrederickson)為代表的新公共行政學(xué)派，則強(qiáng)調(diào)為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平堅(jiān)持和強(qiáng)化政府的公共性質(zhì)，

主張通過行政組織重構(gòu)實(shí)現(xiàn)政府的公共目的。

.由于人類代議制民主發(fā)展階段的特性，圍繞著公共權(quán)威與民主的價(jià)值首要性問題上，關(guān)于國家與社會(huì)的關(guān)系的爭論還將繼續(xù)下去。

二、政府與市場的關(guān)系

這種關(guān)系重要涉及政府的經(jīng)濟(jì)職能。

.通常，人們使用“市場失靈”(Marketfailures)與“政府失靈”(Governmentfai1ures)來概括凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論之后關(guān)于政府與

市場關(guān)系爭論過程中兩種幾乎是截然相反的價(jià)值取向。

.市場失靈：重要是指市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)資源倒置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達(dá)成帕累托最優(yōu)。

政府與市場關(guān)系爭論

.關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能的主張?jiān)缭?2023前資本主義生產(chǎn)關(guān)系萌芽時(shí)期的重商主義經(jīng)濟(jì)學(xué)就開始了。

.亞當(dāng)?斯密以理性“經(jīng)濟(jì)人”假定為理論基礎(chǔ)，提出“自私的動(dòng)機(jī)、私有的公司、競爭的市場”是自由經(jīng)濟(jì)制度的三要素，認(rèn)為不斷增長國民

財(cái)富的啊佳途徑就是給予經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全的自由，由?只“看不見的手”支配市場，概括地說，政府職能規(guī)范的基本附值標(biāo)準(zhǔn),就在于成為一個(gè)好

的“守夜人匚在此意義上，管的的少的政府是最佳的政府。

.20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)引發(fā)了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)說在20世紀(jì)的第一次革命，即。凱恩斯革命“。以亞當(dāng)?斯密經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)的、新

古典的經(jīng)濟(jì)學(xué)說因此讓位于以約翰?凱恩斯(JohnKeynes)經(jīng)濟(jì)理論為核心的國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論。

?“凱恩斯革命、'之后不久，另一場與凱恩斯經(jīng)濟(jì)思想和“羅斯福新政'’的價(jià)值取向互相印證的''管理革命”逐步興起。美國公司史研究學(xué)者阿

爾弗雷德?錢德勒(AlfredChandler)以三部曲式的經(jīng)典之作，即《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)——美國工業(yè)公司成長的若干篇章》(1962)、《看得

見的手——美國公司的管理革命》(1977)和《公司的規(guī)模與范圍——工業(yè)資本主義的原動(dòng)力》(1990)為理論形式，在美國工商管理領(lǐng)

域掀起了一場“美國公司界的管理革命”,也有人稱之為新“科學(xué)管理”運(yùn)動(dòng)，或者稱之為“錢德勒革命，

.進(jìn)入70年代以后，西方國家先后出現(xiàn)了新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并且，通貨膨脹與經(jīng)濟(jì)停滯同時(shí)出現(xiàn)，形成了所謂“滯脹”現(xiàn)象。

.在這樣的歷史條件下，出現(xiàn)了對(duì)凱恩斯主義的否認(rèn)。從弗里鐫曼針對(duì)凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論提出現(xiàn)代貨幣主義理論開始，一大批學(xué)者從不同的

角度提出了許多的理論主張,這些理論統(tǒng)稱新自由主義經(jīng)濟(jì)理論：

.——以哈耶克、埃德溫?坎南(EdwinCannan)、萊昂內(nèi)爾?羅賓斯(LionelRobbins)為代表的自由主義的倫敦學(xué)派，

.----以阿瑟??拉弗(ArthurLaffer)、馬丁?費(fèi)爾德斯坦(MartinFeldstein)、羅伯特?孟德爾(RobertMunde11)為代

表的供應(yīng)學(xué)派

.——以約翰?穆思(JohnMiuth)、羅伯特?盧卡斯(RobertLucas)、尼?華萊士(Nei1Wallace)為代表德理性預(yù)期學(xué)派

.——以布坎南、戈登?圖洛克(GordonTu1lock).鄧肯?布萊克(DuncanB1ack)為代表的公共選擇學(xué)派等等。

.進(jìn)入80年代以后，西方國家再次普遍出現(xiàn)了失業(yè)率猛增且居高不下、國內(nèi)生產(chǎn)總值下降、經(jīng)濟(jì)增長停滯、政府財(cái)政狀況惡化等一系列的

問題。新凱恩斯主義(NewKeynesianism)或新凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)(NewKeynesianEconomic$)應(yīng)運(yùn)而生，出現(xiàn)了凱恩斯主

義的某種“復(fù)興”，國家干預(yù)論東山再起,并成為克林頓政府經(jīng)濟(jì)政策的重要理論依據(jù)。但好景不長,新凱恩斯主義的啊終還是被“新經(jīng)濟(jì)”的

浪潮所淹沒。

.以上可見，與政府職能問題相聯(lián)系，關(guān)于“看得見的手”與“看不見的手”的爭論一直是纏繞西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要爭論之一?，F(xiàn)在看來，這種爭

論還將繼續(xù)下去。但通過大的歷史反復(fù)，問題將不會(huì)集中在是否需要市場或是否需要政府干預(yù)，而會(huì)集中在如何實(shí)現(xiàn)市場對(duì)資源的基礎(chǔ)配

置與政府對(duì)市場的合理干預(yù)之間的平衡方面。

三、公平與效率的關(guān)系

這種關(guān)系重要涉及政府的社會(huì)職能。這種關(guān)系也可以理解為是個(gè)人利益與公共利益，經(jīng)濟(jì)增長與大眾福利,政府的經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能的

關(guān)系。

.公平,通常是指社會(huì)成員機(jī)會(huì)或收入的均等化。以及社會(huì)權(quán)力的平等化，效率則是指資源的合理、有效的配置，在同一時(shí)間內(nèi)投入的的小

化與產(chǎn)出的均大化是效率的恒定標(biāo)準(zhǔn)。

.效率.按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家格列高里?曼昆(Greg。”Mankiw)的解釋是社會(huì)能從其稀缺資源中得到啊多東西的特性，平等則是經(jīng)濟(jì)成果在社

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會(huì)成員中公平分派的特性?！皳Q句話說，效率是指經(jīng)濟(jì)蛋糕的大小，而平等是指如何分割這塊蛋糕。在設(shè)計(jì)政府政策的時(shí)候,這兩個(gè)目的往

往是不一致的?！?/p>

公平與效率的爭論

.關(guān)于公平與效率的爭論三類觀點(diǎn)：

.——"效率優(yōu)先論”

.效率反映真正的公平，政府不能通過干預(yù)實(shí)現(xiàn)“結(jié)果均等”，由于這會(huì)損壞社會(huì)發(fā)展的機(jī)制，啊終導(dǎo)致“公平”的虛無化。

.一公平優(yōu)先論W

.公平是個(gè)人“天賦權(quán)利”具體化只有通過運(yùn)用公共權(quán)力，即通過政府干預(yù)才干實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入分派和社會(huì)權(quán)力分派的均等。

.—效率與公平平衡論”

.美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟-奧肯（ArthurOkun）《平等與效率一重大的抉擇》

.公平與效率的問題與國家發(fā)展戰(zhàn)略的選擇相聯(lián)系，不只是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)問題的焦點(diǎn)之一，更是人類社會(huì)政治和道他問題的軸心。公平與效率

作為兩種價(jià)值取向存在一種此消彼長的替代關(guān)系，在同一時(shí)間和空間可以有主次之分，卻很難做到并行不悖。這樣，作為一種宏觀公共政

策選擇，政府事實(shí)上必須取舍維護(hù)社會(huì)公平抑或提高效率，作為政府基本的價(jià)值取向和政策標(biāo)準(zhǔn)。

第三章行政權(quán)力

第一節(jié)行政權(quán)力概述

一、行政權(quán)力的涵義

行政權(quán)力這一定義，涉及以下五個(gè)方面的重要內(nèi)容:第一，行政權(quán)力的主體必須是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員。第二，行政權(quán)力的主線目

的，是通過執(zhí)行國家的法律和政策有效地實(shí)現(xiàn)國家意志。第三，行政權(quán)力的作用方式重要是強(qiáng)制性地推行政令。第四，行政權(quán)力的客體涉

及所有的居民及其所組成的各種社會(huì)組織和集團(tuán),囊拈領(lǐng)土范圍內(nèi)的整個(gè)社會(huì)。第五，行政權(quán)力的性質(zhì)是一種由社會(huì)上少數(shù)人行使的管理

權(quán)力。

二、關(guān)于行政權(quán)力的重要學(xué)說

（~）初期分權(quán)學(xué)說一亞里士多德（Aristotie）《政治學(xué)》：古羅馬的波利比阿（P。lybius）

（二）三權(quán)分立學(xué)說---查理?孟德斯鳩（CharlesMontesquieu）

（三）政治與行政二分法一喬漢?布隆赤里（JohannBluntschli）；伍德羅?威爾遜：馬克斯?韋伯；古德諾

（四）五權(quán)憲法學(xué)說——孫中山先生在借鑒西方三權(quán)分立學(xué)說的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的政治傳統(tǒng)所創(chuàng)建的一種學(xué)說。

（五）議行合一學(xué)說一馬克思主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政權(quán)力與立法權(quán)力是統(tǒng)一的。法國巴黎公社首創(chuàng)了議行合一的先例。

（六）組織權(quán)力學(xué)說——組織權(quán)力普遍存在，其重要功能在于建立和維持社會(huì)秩序。

三、行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)

（一）行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)——縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)+橫向的部門結(jié)構(gòu)

（二）行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)——由權(quán)力作用的方向、方式、軌道、層次、時(shí)間和結(jié)果等要素結(jié)合在一起所構(gòu)成的權(quán)力運(yùn)營模式

四、行政權(quán)力的特性及其與其他權(quán)力的關(guān)系

（一）行政權(quán)力的特性

1.公共性。作為一種國家權(quán)力，行政權(quán)力本來就屬于公共權(quán)力,公共性自然是其重要特性。它的運(yùn)作集中體現(xiàn)為公共管理和公共服務(wù)等

活動(dòng),其目的在于提供公共物品、維護(hù)公共利益。

2.手段性。行政權(quán)力自身不是目的，而是實(shí)現(xiàn)目的的手段。行政權(quán)力要實(shí)現(xiàn)的目的并非產(chǎn)生于行政系統(tǒng)自身，而是來自于行政權(quán)力之外。

從法理上講,行政權(quán)力屬于派生性的權(quán)力,是經(jīng)公民政治授權(quán)或經(jīng)立法權(quán)力委任之后產(chǎn)生的,它必須執(zhí)行賦予它權(quán)力的公民或國家立法機(jī)關(guān)

的意志。

3.自主性。行政權(quán)力的自主性一方面是其相對(duì)獨(dú)立的特性，這重要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：即相對(duì)于社會(huì)權(quán)力的獨(dú)立性和相對(duì)于統(tǒng)治權(quán)力的獨(dú)立

性。

4.一元性。行政權(quán)力的一元性表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一,在一個(gè)國家內(nèi),擁有和行使行政權(quán)力的組織系統(tǒng)只能是一個(gè)；其二,在一個(gè)國家的行

政系統(tǒng)內(nèi)部,只能存在一個(gè)權(quán)力中心，首長負(fù)責(zé)制是一般行政管理機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)原則；其三,行政權(quán)力的一元性還表現(xiàn)在行政權(quán)力主體與客體

之間的不可逆性，亦即行政權(quán)力運(yùn)營的單向性。

5.時(shí)效性。行政權(quán)力重要是要有效地執(zhí)行國家意志，以迅速實(shí)現(xiàn)公共利益。所以，時(shí)間就成為行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中重要的坐標(biāo)，效率也才成為行

政權(quán)力所追求的直接目的。注重時(shí)效是行政權(quán)力明顯的特性之一。

6.膨脹性。行政權(quán)力尚有一個(gè)很重要的特性，即自我膨脹特性。這種特性表現(xiàn)為兩種情況：一種電行政權(quán)力的自然增長，由行政權(quán)力的結(jié)

構(gòu)功能正向發(fā)展所決定，屬正常狀態(tài);另一種是行政權(quán)力的惡性膨脹，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那樣,屬異?，F(xiàn)象。

（二）行政權(quán)力和其他政治權(quán)力的關(guān)系

L行政權(quán)力和立法權(quán)力一同屬國家權(quán)力：區(qū)別在權(quán)力的性質(zhì)和作用結(jié)果、功能和價(jià)值原則。

2.行政權(quán)力和司法權(quán)力——同屬國家權(quán)力；區(qū)別在權(quán)力運(yùn)營方向、主體在權(quán)力體系中的獨(dú)立性、權(quán)力的作用和功能和權(quán)力的價(jià)值原則。

3.行政權(quán)力和政黨權(quán)力——屬于國家權(quán)力與其他政治權(quán)力之間的關(guān)系問題,區(qū)別在于權(quán)力目的、結(jié)構(gòu)、合理合法限度、客體和手段。

五、行政國家一20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的

獨(dú)特現(xiàn)象

20世紀(jì)的行政權(quán)力已不再僅僅是擔(dān)負(fù)“守夜警察”的角色，它從“政治侍女”的地位一躍上升到執(zhí)政治牛耳之位。20世紀(jì)的行政權(quán)力已

不再僅僅是擔(dān)負(fù)“守夜警察''的角色,它從“政治侍女'’的地位一躍上升到執(zhí)政治牛耳之位。

在行政制度充足發(fā)展的國家，行政事務(wù)、政府職能、官員制度都相稱發(fā)達(dá)，以自由裁量權(quán)、委任立法權(quán)和行政司法權(quán)為重要內(nèi)涵的

行政權(quán)力擴(kuò)張，使得國家活動(dòng)幾乎遍及社會(huì)生活的各個(gè)方面。對(duì)于這種情況，英美法學(xué)家形象地將其概括為“行政國家”，美國行政學(xué)家沃

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爾多又對(duì)此進(jìn)行了專門的系統(tǒng)描述。

如何結(jié)識(shí)“行政國家”現(xiàn)象呢？

.一方面，行政國家的出現(xiàn)，是大工業(yè)時(shí)代科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)和生產(chǎn)力迅速提高所導(dǎo)致的結(jié)果。

.另一方面，應(yīng)當(dāng)看到，與行政國家現(xiàn)象相伴而生的行政越權(quán)現(xiàn)象，是在行政權(quán)力增長過程中自身的惡性膨脹導(dǎo)致的。

.最后，必須強(qiáng)調(diào)指出,行政權(quán)力在由6守夜警察”的悲觀身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)積極干預(yù)者身份的過程中,其本質(zhì)特性并沒有發(fā)生主線改變。

六、21世紀(jì)的行政權(quán)力展望

（一）趨向之一：權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化

.行政權(quán)力扁平化的重要表現(xiàn)是：：上下級(jí)之間、人與人之間的權(quán)力距離日漸縮短，權(quán)力中心逐漸下移，盡也許地縮短決策鏈以減少?zèng)Q策在時(shí)

間和空間方面的延遲問題，盡也許地減少管理層次和中間環(huán)節(jié)以提高施政效率，最大限度地面對(duì)權(quán)力客體以體現(xiàn)便民原則和人本價(jià)值。行

政權(quán)力扁平化實(shí)質(zhì)上是一種動(dòng)態(tài)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài)，其影響力更多來自知識(shí)、信息、人格和社會(huì)資本。

（二）趨向之二:權(quán)力分派的均等化

.權(quán)力均等化是組織理論中的一個(gè)概念，在行政管理中它意味著更廣泛的權(quán)力分派，就是在行政權(quán)力分派過程中更加突出公平和均衡的價(jià)

值，堅(jiān)持以人為本，貫徹機(jī)會(huì)均等的原則,擴(kuò)大公眾在從事公共服務(wù)、管理自己工作和生活等方面的參與權(quán)，讓權(quán)力有更多的人執(zhí)掌，適

當(dāng)增長人性化社會(huì)因素在權(quán)力資源中的比重，形成決策民主化、溝通網(wǎng)絡(luò)化、管理分權(quán)化的權(quán)力模式。

（三）趨向之三：權(quán)力行使的共享化

.行政權(quán)力共享化一方面是一種包容意識(shí)，即對(duì)社會(huì)多樣性的兼容；行政權(quán)力共享化更是一種伙伴關(guān)系，即政府、民營部門和民間社會(huì)的

有機(jī)結(jié)合；行政權(quán)力共享化還體現(xiàn)為參與施政，即公民對(duì)于公共管理活動(dòng)的直接參與。行政權(quán)力的這些共享機(jī)制是填補(bǔ)其因等級(jí)化運(yùn)營而

發(fā)生衰減的重要方式，其效果是在分享過程中實(shí)現(xiàn)增權(quán)，加強(qiáng)治理能力。在豐富的內(nèi)涵當(dāng)中，行政權(quán)力共享化的核心內(nèi)容是國家治理過程

中的伙伴關(guān)系。

（四）趨向之四：權(quán)力運(yùn)營的透明化

.權(quán)力透明化是權(quán)力共享化邏輯的必然結(jié)果。行政權(quán)力透明化本質(zhì).上是?種制度設(shè)計(jì)，它集中表現(xiàn)為在法律制度框架內(nèi)的政府信息公開

化。

.行政權(quán)力透明化至少有三個(gè)基本方面:一個(gè)方面是作為權(quán)力主體的政府信息公開化,即政府有責(zé)任和義務(wù)公開信息，并以低成本傳播信

息;另一個(gè)方面是作為權(quán)力客體的公眾依法享有信息自由權(quán)利和表達(dá)自由權(quán)利，這里涉及尋找、接受與傳播信息的權(quán)利；再一方面是權(quán)力

裁體的電子化，電子技術(shù)、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在作為權(quán)力運(yùn)營透明化支持條件的同時(shí)，其所帶來的電子政府、電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)傳遞自身

也成為權(quán)力運(yùn)營透明化的基本要件。

（五）趨向之五:權(quán)力約束的法治化

.約束行政權(quán)力的主線出路在于法治化?，F(xiàn)代法治一方面意味著政府守法，并意味著政府尊重公民權(quán)利和自由，更意味著法律面前人人平

等。這就規(guī)定限制行政權(quán)力，用憲政制度和法治原則對(duì)行政權(quán)力的發(fā)生、配置、行使、監(jiān)督等方面進(jìn)行全方位的制約。

.聯(lián)合國《新千年第一個(gè)十年國際發(fā)展戰(zhàn)略草案》在把良治作為抱負(fù)目的時(shí)，又對(duì)良治內(nèi)涵進(jìn)行了勾勒，指出“良治涉及法治、國家制度有

效性、公共事務(wù)管理的透明度和問責(zé)制、尊重人權(quán)以及所有公民在影響其生活的決策方面之參與。

（六）趨向之六:權(quán)力價(jià)值的合意化

.以人為本的行政權(quán)力就是合情化、合理化、合法化有機(jī)統(tǒng)一的行政權(quán)力，簡言之就是合意化的行政權(quán)力。具體而言，行政權(quán)力的合意化

表現(xiàn)在三個(gè)重要方面：

.1.合意化意味著行政權(quán)力合法性的進(jìn)一步增強(qiáng)，摒棄單一的工具理性，做到價(jià)值理性和工具理性并重，以公共理性為基礎(chǔ)；

.2.合意化意味著行政權(quán)力共識(shí)機(jī)制的形成，認(rèn)定公共利益是公民與政府共商形成的社會(huì)共識(shí)，而非由行政主體單方面鑒定：

.3.合意化意味著行政權(quán)力回應(yīng)性的增強(qiáng)，行政主體積極、積極、程序化、制度化地對(duì)行政客體的規(guī)定做出反映，最大限度滿足公民

需求。

第二節(jié)行政權(quán)力的分派

一、行政權(quán)力分派的方式與途徑

C-）行政權(quán)力的分派方式

1.結(jié)構(gòu)性分派。

.——根據(jù)行政權(quán)力的層次性而對(duì)其所做的縱向垂宜性分割。

2.功能性分派。

.——根據(jù)行政權(quán)力所承擔(dān)的任務(wù)及其客體的狀況而對(duì)它進(jìn)行的橫向水平分割。

（二）行政權(quán)力分派的途徑

1.逐級(jí)授權(quán)。

.較高層次的行政主體授予下級(jí)行政主體以一定的貢任與管理權(quán)限,使下級(jí)行政主體在上級(jí)的監(jiān)控下獲得某種自主行使的權(quán)力。

2.權(quán)力下放。

.行政權(quán)力一旦下放后，上級(jí)行政主體只做一般原則上的指導(dǎo)與檢查，但是多干涉下級(jí)行政權(quán)力的具體行使。

3.權(quán)力“外放

.解袂行政權(quán)力主體和社會(huì)權(quán)力主體之間的關(guān)系。

（三）行政權(quán)力的再分派

1.外源型行政權(quán)力再分派

——隨著整個(gè)社會(huì)利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分派而進(jìn)行的行政權(quán)力再分派。

2.內(nèi)源型再分派

一在既定的政治、經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi)，由于行政體系內(nèi)部的權(quán)力主體或?qū)ο蟀l(fā)生了局部變化,行政權(quán)力需要做小幅度調(diào)整，在計(jì)劃、組織、

人事和服務(wù)的產(chǎn)出等方面發(fā)生相應(yīng)變化。

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（四）行政權(quán)力的人格化

.在行政權(quán)力分派過程中，權(quán)力與人的結(jié)合就成為關(guān)鍵的一環(huán)。這種結(jié)合過程便是行政權(quán)力人格化的過程，行政權(quán)力人格化的過程通過人

事行政過程而得以實(shí)現(xiàn)。

.鑒于人格化與非人格化之間的沖突，在行政權(quán)力分派過程中必須認(rèn)真解次好權(quán)力、機(jī)構(gòu)、職位和個(gè)人之間的關(guān)系，建立合理界定權(quán)利義

務(wù)關(guān)系的制度化機(jī)制，

二、行政權(quán)力分派的原則

1.程序必須合法.合法性是行政權(quán)力的重要特性，也是其運(yùn)營的主線保證。

2.職權(quán)必須分明.在行政權(quán)力分派過程中，每一個(gè)層次、每一個(gè)部門的權(quán)力都必須做出明確無誤的規(guī)定。

3.權(quán)責(zé)必須一致.比職權(quán)更本質(zhì)的東西是職責(zé),也就是與職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

1權(quán)利必須明確.行政權(quán)力分派必須考慮每一個(gè)行政主體在克盡厥責(zé)后應(yīng)得的利益和應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利。

5.內(nèi)容必須全面.在行政權(quán)力分派過程中，各級(jí)行政主體都應(yīng)獲得與其權(quán)力層次及功能相?致的全的職權(quán)。

三、行政權(quán)力分派過程中的相關(guān)問題

（一）行政權(quán)力分派與政治授權(quán)的關(guān)系

—不同層次的政治授權(quán)可以當(dāng)作是對(duì)行政權(quán)力在多級(jí)分派過程當(dāng)中能量消耗的補(bǔ)充。政治授權(quán)和行政授權(quán)之間的區(qū)別，事實(shí)上是立法

權(quán)力與行政權(quán)力之間的關(guān)系問題。

（-）集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系

—結(jié)構(gòu)性權(quán)力的集中與分散問題和功能性權(quán)力的集中與分散問題。前者是集分關(guān)系，后者是收放關(guān)系，必須使權(quán)力在集中與分散之間保

持一個(gè)恰當(dāng)?shù)亩取?/p>

（三）權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系問題

.行政主體由于特殊需要，具有某些不受一般行政法規(guī)約束的權(quán)力，這些權(quán)力人稱行政特權(quán)。

.行政特權(quán)是?種很特殊的權(quán)力。它的授予,固然能滿足工作的某種需要，但搞不好又也許導(dǎo)致非法侵害公民的合法權(quán)利。事實(shí)上，行

政特權(quán)的特殊還表現(xiàn)在另一個(gè)方面，特殊的權(quán)力意味著特殊的權(quán)利，它是以特殊的義務(wù)為前提的。對(duì)于犧牲相應(yīng)權(quán)利的公民而言，他們需

要行政主體盡到特殊的義務(wù)來互換。

第三節(jié)行政授權(quán)

一、行政授權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)

L就授權(quán)的一般意義來講，它是把權(quán)力委托給相應(yīng)的人或相應(yīng)的機(jī)構(gòu)代為執(zhí)行，就是分派別人具體任務(wù)以及完畢這些任務(wù)的權(quán)力，同時(shí)雙

方對(duì)如何評(píng)估任務(wù)結(jié)果的方法達(dá)成?致意見。

2.就其性質(zhì)而論，行政授權(quán)是上級(jí)行政主體將其部分權(quán)力分派給下級(jí)行政主體的一種管理行為。這一行為有三個(gè)方面的重要特性：第一，

行政授權(quán)在本質(zhì)上是行政組織內(nèi)部權(quán)力分派的特定方式。第二，行政授權(quán)事實(shí)上是行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)過程的一部分。第三，行政授權(quán)也是一

種權(quán)費(fèi)高度統(tǒng)一的管理行為。

二、行政授權(quán)方式

.（一）根據(jù)行政工作內(nèi)容的重要性限度、上級(jí)行政主體的管理水平和下級(jí)行政主體的管理能力等綜合情況，可將行政授權(quán)劃分為充足授

權(quán)、不充足授權(quán)、制約授權(quán)和彈性授權(quán)等方式。

.（二）根據(jù)在授權(quán)時(shí)所運(yùn)用媒介的不同，行政授權(quán)又可以劃分為兩大類基本的方式：書面授權(quán)和口頭授權(quán)。當(dāng)然，隨著時(shí)代發(fā)展和科技

進(jìn)步,行政授權(quán)所使用的信息傳遞介質(zhì)也在不斷發(fā)生變化。

.（三）根據(jù)授權(quán)的合法限度和規(guī)范化、程序化的限度，行政授權(quán)還可以劃分為兩種類型：正式授權(quán)和非正式授權(quán)。

三、行政授權(quán)過程

（一）行政授權(quán)的條件

1.行政授權(quán)需要良好的組織和人事基礎(chǔ)

2.行政授權(quán)還必須把握適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)

3.從操作意義上講,行政授權(quán)還必須考慮工作需要,必須考慮一定的限度,這是行政授權(quán)的限制條件。

（二）行政授權(quán)的程序

1.擬定授權(quán)的工作內(nèi)容。

2.選擇授權(quán)的對(duì)象。

3.規(guī)定授權(quán)工作應(yīng)當(dāng)達(dá)成的目的、成果、以及完畢工作的權(quán)限和應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

1.正式授予權(quán)力。

5.檢查評(píng)估授權(quán)成效。

（三）行政授權(quán)過程中授受關(guān)系的解決

.注意行政授權(quán)的條件，遵循行政權(quán)力分派的原則，特別要保持授權(quán)者和受權(quán)者之間良好的信任和支持關(guān)系。

—3R式授權(quán)，即在授權(quán)過程中要做到尊重下屬，保證下屬所需資源，并對(duì)在組織成長過程中做出重要奉獻(xiàn)的下屬進(jìn)行再投資。其中，尊

重（respect）＞資源（resources）和再投資（re-investment）三個(gè)關(guān)鍵詞的第一個(gè)英文字母均為“R”,故此得名。

第四節(jié)行政權(quán)力的行使

一、行政權(quán)力的基礎(chǔ)、手段和靜響力

（~）行政權(quán)力行使的基礎(chǔ)

L結(jié)構(gòu)性權(quán)力。結(jié)構(gòu)性權(quán)力即組織權(quán)力，其基礎(chǔ)是行政組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)和組織分工，以及由此所帶來的地位差異。

2.制度性權(quán)力。這種權(quán)力的基礎(chǔ)是行政組織結(jié)構(gòu)所賴以運(yùn)營的制度規(guī)則、制度安排，也涉及一些程序性規(guī)范和行為準(zhǔn)則。

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3.報(bào)酬性權(quán)力。報(bào)酬性權(quán)力起源于互換的不平衡性，此種權(quán)力的基礎(chǔ)是行政主體對(duì)于資源的控制,而這些資源又正是客體所希望得到的東

西。

4.強(qiáng)制性權(quán)力。強(qiáng)制性權(quán)力的基礎(chǔ)是行政組織所擁有的威脅和處罰手段。

5.象征性權(quán)力。

在行政管理過程中，象征性的符號(hào)資源可以成為行政權(quán)力的基礎(chǔ)。構(gòu)成這種基礎(chǔ)的資源涉及風(fēng)俗、倫理、輿論、宗教及意識(shí)形態(tài)等文化精

神方面的因素，也涉及語言、典禮和氛圍等行動(dòng)方面的象征性因素,還涉及徽標(biāo)、建筑物、設(shè)施設(shè)備等物質(zhì)方面的象征性因素。

6.知識(shí)性權(quán)力。

知識(shí)性權(quán)力來源于專業(yè)、技術(shù)和信息等知識(shí)性資源,集中體現(xiàn)為專家所擁有的知識(shí)技能和信息解決能力，故也有人稱之為專家權(quán)力或信息

權(quán)力。

7.關(guān)系性權(quán)力。

關(guān)系性權(quán)力的基礎(chǔ)是與行政主體相關(guān)的人際關(guān)系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、非正式組織等，這種資源是行政權(quán)力運(yùn)營的重要社會(huì)資本。

8.人格性權(quán)力。

人格性的行政權(quán)力取決于具有充任行政主體資格的個(gè)人。他們的才干、品德、智慧.處事風(fēng)格、技巧、作風(fēng)等，甚至體格特性，都可以構(gòu)成

一種影響力使客體服從。人格性權(quán)力集中體現(xiàn)為個(gè)人魅力。

（二）行政權(quán)力行使的手段

1.權(quán)力壓力。

在行政權(quán)力行使過程中，行政主體會(huì)運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力基礎(chǔ)，通過物理學(xué)、生物學(xué)和心理學(xué)等方面的力量，以威脅、限制和恫嚇等形式，讓行

政客體在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破壞，或處在危險(xiǎn)境地，而行政客體要保證其自愿選擇和行為的能力，又離不開這些需

要。這樣，當(dāng)行政客體不得不滿足的需要到了被剝奪的危險(xiǎn)境地時(shí)，權(quán)力的壓力就開始起作用。

2.權(quán)力控制。

權(quán)力控制是行政主體通過結(jié)構(gòu)權(quán)力和制度權(quán)力資源，以行政法規(guī)、命令、指示、規(guī)定、章程、規(guī)定等形式，按照行政組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)明示,

規(guī)定權(quán)力客體依主體的愿望行事。

3.權(quán)力操縱。

.權(quán)力操縱是指行政主體通過限制信息供應(yīng)、進(jìn)行信息誤導(dǎo)或蒙蔽性宣傳等手段，隱瞞或部分隱瞞事實(shí)真相及行動(dòng)目的，從而影響權(quán)力客

體,并使權(quán)力客體采用行動(dòng)以滿足權(quán)力主體的意愿。

i.權(quán)力誘導(dǎo)。

.假如行政主體提出呼吁或勸告，并提供相應(yīng)的理由和誘因，行政客體根據(jù)自己的價(jià)值觀和目的，通過自主思考或獨(dú)立估量之后，接受行政

主體的意見并將其作為自己行動(dòng)的依據(jù)，那么，這種權(quán)力運(yùn)作就是成功的誘導(dǎo)方式。

（三）行政權(quán)力的影響力

——權(quán)力和權(quán)威

.第一，權(quán)力重要指一種力量，依靠這種力量可以導(dǎo)致某種特定的局面，使客體的行為符合于主體的目的；權(quán)威則重要是?種社會(huì)心理過

程，它依靠某種威勢或威望來取得信任與贊同。

.第二，權(quán)力通常是以強(qiáng)力作為后盾，具有某種強(qiáng)制性：而權(quán)威則重要是以合法性、合法性、合理性作為依靠,具有一定的影響性。

.第三，權(quán)力的作用不一定帶來服從的結(jié)果，客體的對(duì)抗和不服從是時(shí)常發(fā)生的;權(quán)威所起的作用則往往是心悅誠服，客體一般是基于認(rèn)同

而進(jìn)行的服從。

.雖然權(quán)力和權(quán)威之間具有相關(guān)性，并且在多數(shù)情況下權(quán)力和權(quán)威是一致的，但由于它們之間存在著區(qū)別，故在特殊情況下，兩者之間也

也許發(fā)生分離。從歷時(shí)的情況看，專制時(shí)代權(quán)力和權(quán)威分離的現(xiàn)象比較突出，民主時(shí)代權(quán)力和權(quán)威一致的現(xiàn)象較為普遍。

二、行政權(quán)力行使的限度

(-)行政權(quán)力的行使限度與政府治理能力

所謂“大政府”和“小政府”，并沒有明顯的界線。它們之間的重要區(qū)別在于政府治理的規(guī)范性原則、職能范圍、行為方式、實(shí)行方式和成本

規(guī)模等方面，這些都屬于表象性的東西。主線的問題還要看政府治理的有效性,要看政府在集體行動(dòng)和資源獲取及資源分派等方面作用的

效果如何。

(二)影響行政權(quán)力行使限度的因素

一方面，行政權(quán)力目的與手段的合理性與合法性是一個(gè)主線的因素。

另一方面，影響行政權(quán)力行使限度的另一個(gè)因素是行政權(quán)力的強(qiáng)度。.再次，影響行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)限度的因素也涉及行政客體的潛在能力

問題。.熨次,影響行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)限度的因素也涉及行政權(quán)力作用的范圍。

三、行政權(quán)力行使過程中的負(fù)效應(yīng)及其克服

(一)行政權(quán)力行使過程中的負(fù)效應(yīng)

——行政主體在行使權(quán)力過程中所產(chǎn)生的某種結(jié)果,這是一種違反公共利益和行政主線目的的現(xiàn)象。它重要表現(xiàn)為：

.第一，利益倒錯(cuò)，公仆變成為主人。

.第二，權(quán)力角逐，手段變成為目的。

.第三，權(quán)力僭越，職權(quán)擴(kuò)張為特權(quán)。

.第四，傳統(tǒng)慣性，導(dǎo)致權(quán)力濫用。

(-)行政權(quán)力的制約機(jī)制

——他律機(jī)制與自律機(jī)制

他律機(jī)制在行政權(quán)力制約機(jī)制中帶有主線性質(zhì)。他律機(jī)制也就是其他政治權(quán)力以及行政客體對(duì)于行政權(quán)力主體的制約，這重要涉及立法權(quán)

力和司法權(quán)力等行政權(quán)力之外的國家權(quán)力的監(jiān)控、政黨政治權(quán)力的監(jiān)督、輿論權(quán)力的監(jiān)督、公民和公民集團(tuán)的監(jiān)督等多種形式。

自律機(jī)制，即行政權(quán)力自身所應(yīng)具有的防范措施與制度等,這重要涉及利益協(xié)調(diào)機(jī)制、行政責(zé)任機(jī)制和行政倫理機(jī)制。

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自律機(jī)制必須是建立在相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系之上的機(jī)制，自律機(jī)制還必須和他律機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，行政權(quán)力才干真正得到制約，其行使

也才干真正符合于公共利益。

第四章行政領(lǐng)導(dǎo)

第一節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)概述

一、領(lǐng)導(dǎo)的涵義

.“領(lǐng)導(dǎo)”屬于那種內(nèi)涵豐富,外延廣闊的概念之一，因而不僅是一個(gè)很難確切界定的概念,并且是一個(gè)很難取得共識(shí)的概念。

.“領(lǐng)”是統(tǒng)領(lǐng)、帶領(lǐng)，率領(lǐng)，“導(dǎo)”走教導(dǎo)、指導(dǎo)、引導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)就是選擇一個(gè)方向，擬定一個(gè)目的,制定一個(gè)規(guī)則，集合一個(gè)群體為實(shí)現(xiàn)既定

的目的而共同工作。

二、領(lǐng)導(dǎo)的基本功能

.綜合地看,領(lǐng)導(dǎo)的基本功能重要涉及三個(gè)方面：

.1.確立發(fā)展方向和前進(jìn)目的。

.—其要義在于綜合的事實(shí)判斷和價(jià)值判斷