《完善行政協(xié)助機(jī)制的設(shè)想》3200字

完善行政協(xié)助機(jī)制的設(shè)想綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u8599（一）明確行政協(xié)助的適用情形 1102811.被請求主體對協(xié)助事項(xiàng)擁有相應(yīng)職權(quán)，而請求主體缺失該相應(yīng)職權(quán) 168192.被請求主體掌握有請求主體開展行政工作所需的信息資料 2121183.被請求主體實(shí)施協(xié)助事項(xiàng)更為方便 2288764.其他請求主體難以單獨(dú)實(shí)施的情形 286845.拒絕協(xié)助的情形 34468（二）完善行政協(xié)助的各步程序 3204311.行政協(xié)助的提出 3278632.行政協(xié)助的審查和決定 4206483.行政協(xié)助的實(shí)施 4273654.行政協(xié)助的費(fèi)用 510193（三）完善行政協(xié)助爭議救濟(jì) 5307441.行政主體間的爭議及救濟(jì) 5133932.行政主體與行政相對人間的爭議及救濟(jì) 5鑒于我國行政協(xié)助實(shí)踐層面對于相關(guān)立法的迫切需求與現(xiàn)行規(guī)范層面有關(guān)行政協(xié)助的貧瘠規(guī)定形成的巨大反差，適用情形紛繁復(fù)雜、實(shí)施程序模糊不清、責(zé)任監(jiān)督不夠到位、救濟(jì)對象不當(dāng)缺位等問題層出不窮，完善行政協(xié)助機(jī)制不論在立法層面還是實(shí)踐層面都有極強(qiáng)的必要性。明確行政協(xié)助的適用情形被請求主體對協(xié)助事項(xiàng)擁有相應(yīng)職權(quán)，而請求主體缺失該相應(yīng)職權(quán)行政協(xié)助只是發(fā)生在請求主體實(shí)施行政管理行為過程中的一個階段性行為，請求主體之所以能夠?qū)嵤┬姓芾硇袨?，是因?yàn)檎埱笾黧w對該執(zhí)法任務(wù)享有行政職權(quán)，否則會構(gòu)成越權(quán)執(zhí)法。但是該執(zhí)法任務(wù)中又會有各個階段的分支事項(xiàng)，請求主體不一定對這些事項(xiàng)都享有行政職權(quán)，當(dāng)某一事項(xiàng)的職權(quán)歸屬于其他行政主體時(shí)，請求主體便可以對其發(fā)出協(xié)助請求，這也正對應(yīng)本文開頭部分提到的公安機(jī)關(guān)協(xié)助市場監(jiān)管部門進(jìn)入住宅場所進(jìn)行經(jīng)營活動檢查的情形。由此可見，請求主體不享有某一過程事項(xiàng)相應(yīng)職權(quán)而對享有該職權(quán)的主體請求協(xié)助已成為適用行政協(xié)助的一種十分普遍的情形。被請求主體掌握有請求主體開展行政工作所需的信息資料此種情形是實(shí)踐中比較常見的情況，當(dāng)行政主體需要實(shí)施行政管理活動，但對于該活動中的相對人信息或文書資料卻掌握較少，而不了解這些內(nèi)容就無法進(jìn)行后續(xù)工作，便只能向掌握這些信息的行政主體發(fā)出提供請求。這一情形在地方行政程序法[[]如《江蘇省行政程序規(guī)定》第16條：執(zhí)行公務(wù)所必需的文書、資料、信息為其他行政機(jī)關(guān)所掌握，自行收集難以獲得的。]和許多單行法律[[]如《江蘇省行政程序規(guī)定》第16條：執(zhí)行公務(wù)所必需的文書、資料、信息為其他行政機(jī)關(guān)所掌握，自行收集難以獲得的。[]如《中華人民共和國契稅法》第13條：稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與相關(guān)部門建立契稅涉稅信息共享和工作配合機(jī)制。自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、公安等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供與轉(zhuǎn)移土地、房屋權(quán)屬有關(guān)的信息，協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)契稅征收管理。被請求主體實(shí)施協(xié)助事項(xiàng)更為方便此種情形包含多種情況，最為常見的便是跨區(qū)域的異地案件辦理。由于主辦案件的行政主體很可能對案件發(fā)生地或途徑地的路況信息、人員出沒情況、案件當(dāng)事人活動地點(diǎn)等內(nèi)容了解較少，為順利完成行政工作任務(wù)，便有必要向當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行政主體請求協(xié)助，這在此前的論述中也有所提及，法律規(guī)范層面也有不少規(guī)定加以印證。除此之外，請求主體的人手、財(cái)力等資源不足，而被請求主體在此方面的資源較為充足，并且由該主體實(shí)施求助事項(xiàng)比請求主體單獨(dú)實(shí)施能夠迅速有效地達(dá)成更佳的工作效果，在這種情況下請求其他行政主體協(xié)助進(jìn)行，更符合行政效率的價(jià)值取向。其他請求主體難以單獨(dú)實(shí)施的情形鑒于實(shí)踐情形的復(fù)雜性，將需要行政協(xié)助的情形逐一列舉是一項(xiàng)很難也不現(xiàn)實(shí)的事情，所以需要使用兜底條款來涵蓋那些無法列舉的情形，為實(shí)踐中難以預(yù)想的情況作出安排。當(dāng)然，這也并不代表能夠無限擴(kuò)張各種可能出現(xiàn)的理由和情形，對于一些不符合行政效率價(jià)值、有悖于理論分析或突破法定職權(quán)的請求，應(yīng)當(dāng)一一排除[[][]對此，有學(xué)者提出了可能構(gòu)成行政協(xié)助的其他情形，例如關(guān)保英教授在《論行政執(zhí)法中的行政協(xié)助》第4頁中提到，行政協(xié)助除了從行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法不能由自身單獨(dú)完成的情況下請求的協(xié)助的此類消極角度出發(fā)，還應(yīng)考慮一種相對積極的因素，換言之，一個執(zhí)法行為如果有一個行政機(jī)構(gòu)予以協(xié)助便能夠大大提高行政執(zhí)法效率，就應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的協(xié)助制度。對此，筆者持反對意見，若如此規(guī)定，行政主體便會有主動對其他行政主體提供協(xié)助之可能。從行政協(xié)助的概念來看，行政協(xié)助是被請求主體經(jīng)請求主體的請求幫助請求主體的行為，引起這一行為的前提是有其他主體的請求，而不能在沒有請求的情況下主動對其他行政主體進(jìn)行協(xié)助，否則便有過度行使職權(quán)之嫌。因此，認(rèn)為行政協(xié)助存在積極角度的情形沒有存在的基礎(chǔ)。拒絕協(xié)助的情形 我國地方行政程序規(guī)定大多對適用行政協(xié)助的情形作出了規(guī)定，而忽略了被請求主體得以拒絕協(xié)助的情形。被請求主體在收到請求后未必一定能予以協(xié)助，還要審視自身是否對協(xié)助事項(xiàng)享有相應(yīng)職權(quán)，是否有充足的條件協(xié)助實(shí)施，以及對其協(xié)助是否符合行政效率價(jià)值。對此，域外行政程序法也有相關(guān)規(guī)定[[][]如《聯(lián)邦德國行政程序法》（1997年）第5條第2項(xiàng)規(guī)定：下列情況下，被請求機(jī)關(guān)不允許提供協(xié)助，如有關(guān)檔案依法或依其性質(zhì)應(yīng)予以保密時(shí)，被請求機(jī)關(guān)尤其不能提供相應(yīng)的書證、案卷或有關(guān)咨詢：（1）因法定原因，不能提供協(xié)助的；（2）如提供協(xié)助，會嚴(yán)重?fù)p害聯(lián)邦或州的利益的。完善行政協(xié)助的各步程序行政協(xié)助的提出行政協(xié)助的提出是整個行政協(xié)助過程的開始，對于這一啟動程序，應(yīng)把握以下要點(diǎn)：第一，提出的對象。行政協(xié)助的目的是為了更好地配合請求主體高效地完成行政管理事務(wù)，因此，對于提出請求對象的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)圍繞是否能直接有效實(shí)施協(xié)助行為為標(biāo)準(zhǔn)，對于行政主體的行政等級等不相關(guān)因素則不宜考慮過多[[]如《韓國行政程序法》（1996年）第7條：行政協(xié)助，應(yīng)向能直接協(xié)助該職務(wù)之行政機(jī)關(guān)請求之。]。第二，提出的形式。行政主體的行為應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范性，一般情況下應(yīng)為要式行為，例如通過公文、信函等書面形式用于行政主體之間以及行政主體對外界的來往。因此，在常規(guī)情況下，行政協(xié)助應(yīng)以協(xié)查函等書面形式提出，在突法狀況下可通過口頭等便捷方式作出，在事后再以書面形式補(bǔ)充[[]如《韓國行政程序法》（1996年）第7條：行政協(xié)助，應(yīng)向能直接協(xié)助該職務(wù)之行政機(jī)關(guān)請求之。[]如《交通肇事逃逸案件查緝工作規(guī)定》第16條：要求協(xié)查肇事逃逸案件的方式是：（一）發(fā)出《肇事逃逸案件協(xié)查通報(bào)》；（二）電話通知緊急協(xié)查；（三）派員前往。行政協(xié)助的審查和決定行政協(xié)助的審查和決定與行政協(xié)助的提出的要點(diǎn)基本相同。第一，審查的內(nèi)容。被請求主體在收到請求后，應(yīng)當(dāng)審查協(xié)助的事項(xiàng)是否屬于適用提出行政協(xié)助的法定情形，對該事項(xiàng)是否享有法定職權(quán)，對該事項(xiàng)是否有充足條件予以協(xié)助，協(xié)助的提出是否符合形式要求等。第二，審查的期限。被請求主體不得無故拖延審查和回復(fù)期限，而應(yīng)在合理的期限內(nèi)完成審查工作，及時(shí)給出答復(fù)。因此，審查應(yīng)在不違反法定要求的前提下于請求主體載明的答復(fù)期間內(nèi)作出。第三，決定的作出。若被請求主體在審查后認(rèn)為符合各項(xiàng)規(guī)定可以予以協(xié)助，應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)對請求主體書面答復(fù)，在突發(fā)狀況下也可通過口頭等便捷方式作出；若審查后發(fā)現(xiàn)不滿足行政協(xié)助的相關(guān)要求，則應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)對請求主體以書面形式載明拒絕理由，在突發(fā)狀況下也可通過口頭等便捷方式作出。行政協(xié)助的實(shí)施行政管理事務(wù)最終能否完成，還要看行政協(xié)助能否順利實(shí)施。由上文論述可知，協(xié)助實(shí)施行政管理事務(wù)，既可以由被請求主體單獨(dú)實(shí)施，也可以由雙方主體聯(lián)合完成。至于究竟以何種方式實(shí)施，應(yīng)以最大化完成行政執(zhí)法目標(biāo)為準(zhǔn)。在實(shí)施的過程中，應(yīng)注重嚴(yán)格遵循正當(dāng)法律程序原則、比例原則等行政法基本原則，將對行政相對人的不利影響控制在最小區(qū)間內(nèi)。若當(dāng)事人在協(xié)助執(zhí)法期間提出異議，則應(yīng)探明當(dāng)事人究竟是整個行政管理事務(wù)存在異議，還是僅對協(xié)助執(zhí)法行為存在異議。若是對整個行政管理事務(wù)存在異議，則應(yīng)由請求主體（即擔(dān)負(fù)該行政管理事務(wù)職責(zé)者）進(jìn)行審查；若是對協(xié)助執(zhí)法行為存在異議，則應(yīng)查明協(xié)助執(zhí)法行為作出的名義，若以被請求主體名義單獨(dú)作出，則由被請求主體進(jìn)行審查，若以雙方主體的共同名義作出，則由兩主體共同審查，不能作出審查決定的，由兩主體共同上一級機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。行政協(xié)助的費(fèi)用由上文舉例可知，域外規(guī)定的行政協(xié)助費(fèi)用承擔(dān)主體大多是請求主體，這一規(guī)定有其內(nèi)在合理之處。請求主體是整個行政協(xié)助的發(fā)起者，也是從中受益者，理應(yīng)負(fù)擔(dān)由此產(chǎn)生的費(fèi)用。但當(dāng)費(fèi)用過于高額時(shí)，則不宜由請求主體全部負(fù)擔(dān)，而應(yīng)由二者進(jìn)行合理分配。對于費(fèi)用的具體分配方式，不宜由法律作出強(qiáng)行性規(guī)定，而應(yīng)由二者通過協(xié)商確定。完善行政協(xié)助爭議救濟(jì)行政主體間的爭議及救濟(jì)行政協(xié)助主體間的爭議，即請求主體與被請求主體間產(chǎn)生的爭議。在行政協(xié)助的過程中，兩主體可能因被請求主體拒絕協(xié)助、行政協(xié)助產(chǎn)生的費(fèi)用以及實(shí)際協(xié)助的內(nèi)容與請求協(xié)助的內(nèi)容是否相符等事項(xiàng)產(chǎn)生爭議。對于兩機(jī)關(guān)來說，以上爭議事項(xiàng)屬于行政主體內(nèi)部爭議，在未對外部當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生損害時(shí)，應(yīng)由行政主體內(nèi)部解決，此種理由也在多部地方行政程序規(guī)定和域外行政程序法中得到體現(xiàn)[[][]如《西安市行政程序規(guī)定》第19條第2款規(guī)定：因行政協(xié)助發(fā)生爭議的，由請求機(jī)關(guān)與被請求機(jī)關(guān)的共同上一級機(jī)關(guān)裁決。《聯(lián)邦德國行政程序法》（1997年）第5條之（5）規(guī)定：被請求機(jī)關(guān)認(rèn)為其本身無協(xié)助義務(wù)時(shí)，應(yīng)告知請求協(xié)助機(jī)關(guān)其觀點(diǎn)。請求協(xié)助機(jī)關(guān)堅(jiān)持要求協(xié)助時(shí)，由其共同的業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)決定之；無此監(jiān)督機(jī)關(guān)，由