財政學：第22章 聯(lián)邦制下的財政

第22章聯(lián)邦制下的財政財政決策通常被視為是單一政府作出的，但現(xiàn)實中有權(quán)決定支出和稅收的實體非常多美國：1個聯(lián)邦政府+50州政府+3034個縣+19429個市+16504個鎮(zhèn)+13506個學區(qū)+35052個專區(qū)中國：至2013年04月，全國共有34個省級行政區(qū)(不含港澳臺)345個地級行政區(qū)劃單位，2856個縣級行政區(qū)劃單位，41658個鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位，662238個村級行政單位（包括街道辦事處）政府間如何協(xié)調(diào)，對財政決策產(chǎn)生重要影響三大基本問題Howshouldvariousresponsibilitiesbeallocatedtodifferentlevelsofgovernment?Isdecentralizedgovernmentaldecisionmakingdesirable?Arelocallyraisedtaxesagoodwaytopayfortheservicesprovidedbystateandlocalgovernments?Orshouldthemoneycomefromthefederalgovernment?federalsystem（聯(lián)邦制）AfederalsystemconsistsofdifferentlevelsofgovernmentthatprovidepublicgoodsandservicesandhavesomescopeformakingdecisionsFiscalfederalism(財政聯(lián)邦主義)Therolesofthedifferentlevelsgovernmentsandthewaysinwhichtheyrelatetooneanother集權(quán)程度：centralizationratio（集中比率）The

proportionoftotaldirectgovernmentexpendituresmadebythecentralgovernmentDirectgovernmentexpenditurecomprisesallexpenditureexcepttransfersmadetoothergovernmentalunitsFismanandGatti（2002）法國81%，加拿大43%，美國45%，中國14.9%中國比美國更加分權(quán)？支出指標忽略了非支出性的集權(quán)美國財政制度的權(quán)利劃分州和地方政府從事：教育、公共安全等，聯(lián)邦政府對國防和社會保障負全責。是否合理？如何辨析？了解社區(qū)的形成社區(qū)：是指人們聚在一起共享某種好處的自愿聯(lián)合體。把一個社區(qū)看做一個俱樂部，并用俱樂部來說明社區(qū)規(guī)模和公共物品的提供是如何決策的。建多大的公園（公共物品）+該社區(qū)有多少成員1）給定公園的規(guī)模：成員數(shù)量的決策2）給定成員數(shù)量：公園大小的決定最適社區(qū)：是指成員數(shù)和服務水平，能同時滿足邊際成本等于相應的邊際收益這一條件的社區(qū)。社區(qū)形成表明：社區(qū)規(guī)模和公共物品數(shù)量取決于對公共物品的偏好、提供公共服務的成本以及擁擠程度。社區(qū)與地方政府之間的隱喻與財政體制有關(guān)的幾個重要問題公共服務如何籌集資金社區(qū)如何排斥非成員全國公民能夠組成許多不同的社區(qū)，總體上公共物品的提供是否有效率、公平社區(qū)可以被看成以下的一個組合公共物品數(shù)量與稅收負擔大小Tieboutmodel“用腳投票”蒂伯特模型蒂伯特的假定政府活動不產(chǎn)生外部性；人們是完全流動的。人們對于每個社區(qū)的公共服務和稅收情況了如指掌。存在著足夠多的不同社區(qū)，每個人都能找到滿足其公共服務需要的社區(qū)。公共服務的單位成本不變，如果公共服務的數(shù)量翻番，那么總成本也將翻番。公共服務用比例財產(chǎn)稅來籌資。稅率在各社區(qū)之間可以不同。社區(qū)可以頒布排他性區(qū)域規(guī)劃法均衡收入與公共物品需求正相關(guān)收入排序?qū)Φ俨啬Ｐ偷呐校喝说牧鲃有陨鐓^(qū)數(shù)量足夠多實證檢驗著眼于地方公共服務和稅收的價值是否被資本化到了地方財產(chǎn)的價值如果對稅收和公共服務組合反映進行搬遷，那么這些組合的差異將反映到財產(chǎn)價值在其他條件一樣的情況下，公共服務水平越高的社區(qū)，財產(chǎn)價值越高城中村、富人區(qū)最適聯(lián)邦制經(jīng)濟職能的最適配置宏觀經(jīng)濟職能：旨在影響事業(yè)與通貨膨脹水平的支出和課稅決策應由中央政府進行。微觀經(jīng)濟職能：關(guān)于提高效率和公平的微觀經(jīng)濟活動，是集中制還是分權(quán)制更能使社會福利最大化，存在爭議分權(quán)制的缺點效率問題存在社區(qū)間的外部性；規(guī)模經(jīng)濟：公共物品提供和征稅中稅收競爭導致無效率課稅公平問題：收入再分配政策高收入者的遷離，最終導致社區(qū)缺乏再分配收入能力。分權(quán)制的優(yōu)點使產(chǎn)出適合當?shù)仄肅losertothepeople某一轄區(qū)的官員比聯(lián)邦政府更了解本地區(qū)的特定問題。偏好更一致鼓勵政府間競爭競爭壓力促使地方政府更有效率第提供公共服務。地方提供物品和服務的實驗與創(chuàng)新多樣化的政府管理制度，鼓勵地方政府進行低成本試驗，會增加找到解決問題方法的機會。社區(qū)活動產(chǎn)生了溢出效應但在范圍上又不是全國性的把所有相互影響的社區(qū)置于一個地區(qū)政府之下實行庇古稅和補貼制度提供公共物品責任的劃分（地方性或全國性）地方政府提供地方性公共物品，中央政府提供全國性公共物品。收入再分配如果主要依賴地方政府就無法實現(xiàn)。實際上，在美國，收入維持的大宗支出是由聯(lián)邦政府開銷的。社會保障、補充性保障收入、食品券以及勞動所得稅收抵免等，都是聯(lián)邦政府計劃。在實踐中各級政府之間的相互作用是很大的，有些責任需要協(xié)調(diào)解決。聯(lián)邦制下的公共教育教育是州和地方政府預算中最重要的項目之一。聯(lián)邦政府占16%，州政府占23%，其他地方政府是地方政府更能適應當?shù)仄谩Ｌ峁┵Y金的多少決定了對學校的控制權(quán)——誰出資，誰做主。地方政府主要通過財產(chǎn)稅來籌措教育經(jīng)費，但是不同學區(qū)可得到的財產(chǎn)稅差異很大，政府間的補助也是教育經(jīng)費的重要組成部分。聯(lián)邦政府教育資金的使用集中在兩個領(lǐng)域：在基礎(chǔ)教育和中等教育上，主要用于貧困兒童和特殊教育兒童的教育計劃。在高等教育上，主要用于研究方面，成果屬于公共物品。聯(lián)邦政府還通過大量聯(lián)邦法律法規(guī)對公共教育進行管理Why？財產(chǎn)稅財產(chǎn)稅是地方稅，聯(lián)邦政府不征財產(chǎn)稅。2002年，美國財產(chǎn)稅收入為2790億美元，其中州政府征收的財產(chǎn)稅為97億美元，地方政府征收的財產(chǎn)稅為2690億美元。財產(chǎn)稅在全國稅收中并不像其他許多稅種那樣重要，但在地方財政中占據(jù)舉足輕重的地位，占地方政府稅收收入的73%。財產(chǎn)稅征收稅率與應稅財產(chǎn)的估定價值。估定價值：是稅務當局確定的該項財產(chǎn)的價值。估定比率：估定價值與市場價值的比率。一般來說，建筑物和建筑用地都是要納財產(chǎn)稅的。但是究竟那類財產(chǎn)可以不納稅，適用什么稅率，各個政府的做法有很大差異。城市有效稅率（%）紐瓦克2.96底特律1.82亞特蘭大1.79新奧爾良1.75芝加哥1.69夏洛特1.13紐約1.12洛杉磯1.08說明：各轄區(qū)間的財產(chǎn)有效稅率差異很大。.資料來源:USBureauoftheCensus[2006,p.301]財產(chǎn)稅的歸宿和效率效應，有三種不同觀點：Traditionalview

isthatpropertytaxisanexcisetax（貨物稅）thatfallsonlandandstructures稅收歸宿由供求曲線的形狀決定。土地如果土地數(shù)量是固定的，土地的供給曲線就是完全無彈性，故土地所有者承擔了對土地課征的全部稅負。土地稅的資本化使得未來應納稅額會降低土地價格。土地供給是否缺乏彈性？建筑物從長期看，建筑行業(yè)能以市場價格獲得它所需要的任何數(shù)量的資本，因此，建筑物的供給曲線是完全水平的。如果建筑物的供給曲線是完全彈性，那么房客承擔對建筑物課征的全部稅收負擔。土地稅的歸宿土地英畝數(shù)SLDLP0LDL’PnLPsL=P0L土地所有者收到的價格下降幅度等于全部稅額土地租金/英畝說明：土地的供給曲線完全無彈性，故土地所有者承擔了對土地課征的全部稅負。建筑物稅的歸宿建筑物數(shù)量/年SBDBP0BDB’PnLPnB=P0BB0B1PgB房客支付的價格上升幅度等于全部稅額建筑物價格/單位說明：如果建筑物的供給曲線是完全彈性，那么房客承擔對建筑物課征的全部稅收負擔。傳統(tǒng)觀點的總結(jié)與含義土地稅由土地所有者承擔（由土地稅課征時的土地所有者承擔），其負擔與收取的租金收入成正比；建筑物稅轉(zhuǎn)嫁給房客承擔，其負擔與房屋消費量成正比累進性土地稅：取決于土地所有權(quán)收入份額是否隨收入的增加而上升。>>財產(chǎn)稅的土地部分具有累進性。

建筑物稅：取決于住房支出占收入的比例隨著收入的增加而上升還是下降。如果住房支出比例是下降的，則建筑物部分的財產(chǎn)稅具有累退性，反之亦然。實證研究：收入與住房消費的關(guān)系？基于永久收入的計算，住房消費與永久收入大致成比例，建筑物稅不是累退的，也不是累進的。基于年度收入的分析，建筑物稅是累退的。Thenewview：propertytaxasacapitaltax.GeneralEquThepropertytaxisageneralwealthtax,thatsomeassetstaxedbelowtheaveragerateandsometaxedaboveGeneraltaxeffectAsauniformtaxonallcapital.Assumesupplyofcapitalisfixed>>thepropertytaxfallsentirelyonownersofcapital>>progressiveExcisetaxeffectsNotauniformtax:ratesvaryaccordingtothetypeofpropertyandthejurisdictioninwhichitislocatedCapitalmigratesintolow-tax-rateareasTheleast-mobiletypesofcapitalaremostlikelytobearthetaxTheultimateincidencedependsonhowproductionisorganized,thestructureofconsumerdemand,andtheextenttowhichvariousfactorsaremoblieLong-runeffects長期中，資本供給可能取決于稅率財產(chǎn)稅減少資本供給>>勞動生產(chǎn)率>>實際工資SummaryGeneraleffect：降低資本回報率>>累進Excisetaxeffects：hurtimmobilefactorsinhighlytaxedjurisdictions>>稅負歸宿復雜PropertytaxasaUserfee在蒂伯特模型中，財產(chǎn)稅恰好就是購買公共服務的成本這一觀點具有三個重要含義：財產(chǎn)稅的歸宿是一個毫無意義的概念財產(chǎn)稅不產(chǎn)生超額負擔聯(lián)邦所得稅允許扣除地方財產(chǎn)稅款，實際上是對消費的地方公共服務提供了補貼。對公共服務的需求向下傾斜，補貼會造成公共支出增加奧茨（Oates，1969）：提高財產(chǎn)稅率會降低房屋價值，而增加生均教育支出則會增加住房價值。有關(guān)財產(chǎn)稅的這三種觀點并不是相互排斥的。從不同的角度看，每種觀點可能都成立。如果某個社區(qū)正在考慮降低財產(chǎn)稅率，并以地方銷售稅來彌補財政收入損失時，那么以“傳統(tǒng)觀點”來分析時最佳視角。如果我們要了解取消所有財產(chǎn)稅并代之以全國性銷售稅會產(chǎn)生什么結(jié)果時，用“新觀點”來分析時恰當?shù)?。因為這個分析正好要用一般均衡理論框架。如果稅收和福利一起變化，而且人們在挑選社區(qū)時有充足的流動性，那么以“使用費”觀點來分析是有益的。財產(chǎn)稅是很不受歡迎的稅種，人們厭惡財產(chǎn)稅的程度甚至超過了聯(lián)邦所得稅。財產(chǎn)稅必須按估定價值征收，如果估價工作做得不好，這種稅就被認為是不公平的財產(chǎn)稅直觀明了。往往由納稅人直接繳納，稅收痛苦感比預扣代繳的所得稅要打。財產(chǎn)稅被認為具有累退性。低收入者可能被迫出售住房去繳稅。為此一些州采取了上限條款（Circuitbreakers），一個更為適合的辦法是延期納稅，直到該財產(chǎn)出售時再補繳。財產(chǎn)稅是一種地方稅，相對易于攻擊（美國特色）政府間補助（轉(zhuǎn)移支付）聯(lián)邦政府補助是州和地方政府一個非常重要的收入來源。從一級政府到另一級政府的補助，乃是聯(lián)邦制內(nèi)部改變財政資源的主要方法。錯配理論轉(zhuǎn)移支付的分類有條件補助（conditionalgrants），或?qū)ｍ椦a助（categoricalgrants）補助提供者在一定程度上規(guī)定了補助的用途，補助接受者按規(guī)定使用補助金。配套補助（matchinggrants）補助提供者為支持某一特定活動而提供的每1美元，補助接受者也必須支出一定的金額。降低了地方公共用品的價格，從而提高社區(qū)的整體福利水平。限額配套補助（matchingclosed-endedgrant）補助提供者規(guī)定它愿意補助的最高額非配套補助（nonmatchinggrant）補助提供者提供一筆數(shù)額固定的資金，規(guī)定必須用在某種公共物品上。無條件補助（unconditionalgrants）收入分享，在特定情況下，相當于無限制的一次性總額補助。

G1c1E1公共物品(G)/年AB圖22-4配套補助實行一比一配套補助制度后，使初始預算線斜率減半，導致公共物品和私人物品的消費都增加。RG2c2E2年消費(c)配套補助后的預算約束初始預算約束圖22-5限額配套補助

補助規(guī)定了上限，使得預算約束線變成彎折線ADF。新的均衡結(jié)果是對公共物品的消費比沒有這種補助時增多，但小于無限額配套補助時的消費量。G1c1E1公共物品(G)/年ABRG3c3E3D年消費(c)限額配套補助后的預算約束F

圖22-6非配套補助

對購買AH單位公共物品的非配套補助，導致折彎的預算線AHM。這項補助導致公共物品和私人消費都增加。G1c1E1公共物品(G)/年ABMG2c4E4HJ年消費(c)非配套補助后的預算約束公共支出反應中位選民的偏好社區(qū)收入增加1美元恰好和收到1美元無條件補助一樣，對公共支出的影響是完全相同的粘蠅紙效應：計量研究社區(qū)以補助形式收到1美元，要比社區(qū)收入增加1美元所導致的公共支出更大。（0.4vs0.1）這種現(xiàn)象被稱為粘蠅紙效應。因為這筆錢好像粘在了其最初撥給的部門。官僚利用了公民對社區(qū)預算約束的不完全了解。官僚為了追求預算規(guī)模最大化，不愿意讓公民知道社區(qū)所收到的補助金的真實水平。