政府審計(jì) 課件 第九章 政府績效審計(jì)

第九章

政府績效審計(jì)1、掃描課程鏈接二維碼：超星學(xué)銀在線課程《政府審計(jì)理論與實(shí)務(wù)》

蔣秋菊、田冠軍、石恒貴、謝繼蘊(yùn)《政府審計(jì)》（第1版）

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政府績效審計(jì)

學(xué)習(xí)目標(biāo)：1.掌握我國政府績效審計(jì)的概念2.了解政府績效審計(jì)的發(fā)展3.掌握政府績效審計(jì)的內(nèi)容和評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系4.熟悉政府績效審計(jì)的方法和程序4目錄Contents第一節(jié)政府績效審計(jì)概述第二節(jié)政府績效審計(jì)的主要內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)第三節(jié)政府績效審計(jì)的基本程序和方法6引例：殘疾人保障專項(xiàng)資金審計(jì)

2010年南京市下關(guān)區(qū)審計(jì)局對(duì)該區(qū)2008年度和2009年度的殘疾人聯(lián)合會(huì)（以下簡稱下關(guān)區(qū)殘聯(lián)）殘疾人保障專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)組將街道和社區(qū)對(duì)資金的使用情況作為了審計(jì)的重點(diǎn)。審查了開辦費(fèi)的使用是否合理、有無擠占挪用；人員工資的發(fā)放是否及時(shí)，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是否符合規(guī)定，是否存在克扣工資現(xiàn)象；是否存在虛報(bào)冒領(lǐng)，截留專項(xiàng)資金的情況；審查了每個(gè)項(xiàng)目每個(gè)街道是否都制定了專門的管理制度及考核辦法，執(zhí)行是否有效；是否建立相應(yīng)的人員管理檔案，人員錄用手續(xù)是否合規(guī)完整，錄用的人員是否符合規(guī)定，程序是否規(guī)范，是否公平；殘疾人員對(duì)項(xiàng)目是否滿意，項(xiàng)目是否達(dá)到了預(yù)期效果。7案例引入：殘疾人保障專項(xiàng)資金審計(jì)審計(jì)小組針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的殘疾人保障專項(xiàng)資金會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、配套資金不到位、違規(guī)發(fā)放補(bǔ)貼等問題，提出了建立統(tǒng)一的殘疾人保障專項(xiàng)資金專戶，將全部資金納入專戶管理，按具體用途進(jìn)行分賬核算等加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的建議。建議區(qū)殘聯(lián)制定聘用人員崗位工作考核標(biāo)準(zhǔn)與獎(jiǎng)懲辦法，激發(fā)了殘疾人就業(yè)管理所人員的工作熱情。在財(cái)務(wù)管理、采購和公務(wù)招待方面加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，完善審批程序。同時(shí)，建議各街道組建一個(gè)殘疾人保障項(xiàng)目綜合管理機(jī)構(gòu)，改變?cè)瓉淼捻?xiàng)目主管部門牽頭管理的模式，統(tǒng)一對(duì)殘疾人保障項(xiàng)目和人員進(jìn)行專項(xiàng)管理，啟動(dòng)具有區(qū)域特點(diǎn)的殘疾人保障項(xiàng)目，讓更多的殘疾人得到更多的照顧和就業(yè)機(jī)會(huì)。8案例引入：殘疾人保障專項(xiàng)資金審計(jì)將績效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合，真實(shí)性、合法性和效益性相統(tǒng)一開展。審計(jì)內(nèi)容既包括反映財(cái)務(wù)收支方面，也包括效益、效果方面。由于沒有有效利用績效審計(jì)方法，績效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)不明確，當(dāng)然還有審計(jì)人員主觀上對(duì)績效審計(jì)不重視，對(duì)績效審計(jì)的開展存在畏難情緒，所以導(dǎo)致審計(jì)實(shí)施只突出了合法性內(nèi)容，對(duì)政策分析關(guān)注不夠，政策效果審計(jì)調(diào)查點(diǎn)到為止，績效審計(jì)的目標(biāo)未能完全實(shí)現(xiàn)。9案例引入：殘疾人保障專項(xiàng)資金審計(jì)01第一節(jié)政府績效審計(jì)概述一、政府績效審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展二、政府績效審計(jì)的含義三、政府績效審計(jì)的特點(diǎn)一、政府績效審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展

國外政府績效審計(jì)萌芽于二十世紀(jì)四十年代，但各國績效審計(jì)開展并沒有得到法律明確規(guī)定，實(shí)踐中也只有零星開展。而真正現(xiàn)代意義的績效審計(jì)形成于二十世紀(jì)六七十年代，以各國法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績效審計(jì)的職責(zé)為標(biāo)志。

尤其是在20世紀(jì)70年代以后，政府績效審計(jì)在美國、加拿大、英國等國家得到了廣泛的應(yīng)用。11發(fā)展歷程（美國）12

40年代：嘗試推行

70年代：

準(zhǔn)則化、法定化

60年代：轉(zhuǎn)向3E審計(jì)50年代末：集財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)性審計(jì)、效率性審計(jì)為一體

80年代：完善90年代：成熟發(fā)展歷程（美國）40年代：嘗試推行50年代末：集財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)性審計(jì)、效率性審計(jì)為一體1945年:美國國會(huì)要求會(huì)計(jì)總署按照民間審計(jì)的原則和程序?qū)彶檎?，要求?bào)告公司的財(cái)務(wù)狀況、資本損失，并對(duì)政府資本報(bào)酬和股利支付提出建議，進(jìn)一步對(duì)公司是否按照既定目標(biāo)有效經(jīng)營進(jìn)行判斷。

會(huì)計(jì)總署成立了公司審計(jì)部（科爾曼.安德魯斯）實(shí)行財(cái)務(wù)審計(jì)與效益審計(jì)，受到國會(huì)的強(qiáng)烈支持，“政府績效審計(jì)之父”

60年代：轉(zhuǎn)向3E審計(jì)（空軍海軍的維護(hù)費(fèi)支出審計(jì)，不動(dòng)產(chǎn)管理審計(jì)、郵件業(yè)務(wù)收益審計(jì)、人事管理審計(jì)）70年代：準(zhǔn)則化、法定化1972年：會(huì)計(jì)總署制定了《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》，正式確立了3E審計(jì)師的地位，首次提出了效益審計(jì)。（目的：檢查財(cái)務(wù)活動(dòng)和遵循現(xiàn)行法律和規(guī)定的情況；評(píng)價(jià)管理工作的經(jīng)濟(jì)性和效率性；評(píng)價(jià)在實(shí)現(xiàn)預(yù)期成果過程中的項(xiàng)目成果）1974年：國會(huì)通過了《預(yù)算與充公法》，要求會(huì)計(jì)總署的審計(jì)范圍超越財(cái)務(wù)事項(xiàng)，轉(zhuǎn)向項(xiàng)目評(píng)估，標(biāo)志績效審計(jì)走向法制化。發(fā)展歷程（美國）80年代：完善1981年：會(huì)計(jì)總署發(fā)布第二份“政府審計(jì)準(zhǔn)則”1988年：第三份“政府審計(jì)準(zhǔn)則”，并將經(jīng)濟(jì)性、效率性審計(jì)準(zhǔn)則和項(xiàng)目結(jié)果審計(jì)準(zhǔn)則合并，形成“績效審計(jì)準(zhǔn)則”90年代：成熟（進(jìn)一步修訂，績效審計(jì)就是包括經(jīng)濟(jì)性、效率性和項(xiàng)目審計(jì)）2004年：具有83年歷史的美國審計(jì)總署改變了其機(jī)構(gòu)名稱的用詞，從GeneralAccountingOffice變?yōu)镚overnmentAccountabilityOffice,體現(xiàn)了美國審計(jì)工作重心由會(huì)計(jì)審計(jì)向責(zé)任審計(jì)的變更。發(fā)展歷程（美國）發(fā)展歷程:中國

自1983年我國建立社會(huì)主義審計(jì)制度至今，政府績效審計(jì)從其思想萌芽、經(jīng)歷試點(diǎn)探索直至現(xiàn)在的全面推進(jìn)，成效顯著。思想萌芽階段（1991-2001）1991年，審計(jì)署首次提出：“在開展財(cái)務(wù)審計(jì)的同時(shí)，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計(jì)方面延伸”試點(diǎn)探索階段（2001-2006）審計(jì)署對(duì)一些項(xiàng)目實(shí)施了績效審計(jì)。2004年審計(jì)署組織了對(duì)河口清淤工程效益審計(jì)，從“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、適當(dāng)性、環(huán)境性”五個(gè)方面，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)效益進(jìn)行了評(píng)價(jià)。2006年，在審計(jì)署統(tǒng)一組織的22個(gè)項(xiàng)目中，績效審計(jì)項(xiàng)目有14個(gè)。全面推進(jìn)階段（2006年至今）審計(jì)署在《2006至2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出，將“全面推進(jìn)效益審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，提高財(cái)政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)”作為審計(jì)工作的主要任務(wù)，從審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方式上堅(jiān)持“兩個(gè)并重”作為完成該項(xiàng)任務(wù)的保障。它標(biāo)志著政府績效審計(jì)已經(jīng)成為今后審計(jì)工作的重點(diǎn)內(nèi)容和發(fā)展方向，政府績效審計(jì)進(jìn)入了全面推進(jìn)階段。17二、績效審計(jì)的含義關(guān)于績效審計(jì)名稱的由來：從國際范圍來看（1）早期有諸多叫法，如“綜合審計(jì)”“效率審計(jì)”“貨幣價(jià)值審計(jì)”“效果審計(jì)”“經(jīng)營審計(jì)”“管理審計(jì)”等。（2）1986年世界審計(jì)組織第十二屆國際會(huì)議發(fā)表悉尼總聲明以后，績效審計(jì)成為通用的叫法。（3）1988年美國修訂《政府審計(jì)準(zhǔn)則》改用“績效審計(jì)”18二、績效審計(jì)的含義

關(guān)于績效審計(jì)名稱的由來：從中國來看

（1）我國早期一般稱為“經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)”，即使在2008年以前，“績效審計(jì)”的稱謂也僅限于經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定的審計(jì)監(jiān)督條例，或者一些年輕學(xué)者的論文之中，而官方和老一輩學(xué)者仍在用“經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)”的叫法。

（2）2008年審計(jì)署制定的工作計(jì)劃中明確使用“績效審計(jì)”。19二、績效審計(jì)的含義

績效審計(jì)是指對(duì)對(duì)公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審查，并做出獨(dú)立、客觀、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，以檢查公共資源責(zé)任和提高績效為目標(biāo)的一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)(也稱三E審計(jì))

“3E”審計(jì)已發(fā)展至“5E”審計(jì)（經(jīng)濟(jì)性economy、效率性efficiency、效果性effectiveness、環(huán)境性environment、適當(dāng)性equity）經(jīng)濟(jì)性審計(jì)效率性審計(jì)效果性審計(jì)

績效審計(jì)的基本內(nèi)涵21三、政府績效審計(jì)的特點(diǎn)1.審計(jì)目的在于提高績效2.審計(jì)對(duì)象具有廣泛性3.審計(jì)方法具有科學(xué)性和綜合性4.審計(jì)作用側(cè)重于建議5.審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)具有多樣性02第二節(jié)政府績效審計(jì)的主要內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)一、政府績效審計(jì)的主要內(nèi)容二、政府績效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)23一、政府績效審計(jì)的主要內(nèi)容1.公共財(cái)政資金績效審計(jì)2.公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)3.國有企業(yè)經(jīng)營績效審計(jì)4.公共政策執(zhí)行績效審計(jì)24二、政府績效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)1.公共財(cái)政資金績效審計(jì)2.公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)3.國有企業(yè)經(jīng)營績效審計(jì)4.公共政策執(zhí)行績效審計(jì)25（一）公共財(cái)政資金績效審計(jì)

公共財(cái)政資金績效審計(jì)在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為項(xiàng)目支出績效審計(jì)和預(yù)算部門（單位）整體支出績效審計(jì)。26（一）公共財(cái)政資金績效審計(jì)項(xiàng)目支出績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)成本指標(biāo)經(jīng)濟(jì)成本1.單位成本2.資金節(jié)約或超支率社會(huì)成本實(shí)施項(xiàng)目對(duì)社會(huì)發(fā)展、公共福利等方面可能造成的負(fù)面影響生態(tài)環(huán)境成本實(shí)施項(xiàng)目對(duì)自然生態(tài)環(huán)境可能造成的負(fù)面影響產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)量指標(biāo)1.建設(shè)規(guī)模；2.營運(yùn)能力質(zhì)量指標(biāo)1.設(shè)備故障率；2.項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格率時(shí)效指標(biāo)工程按時(shí)完工率效益指標(biāo)經(jīng)濟(jì)效益1.預(yù)期收益率；2.預(yù)期年化收益率；3.預(yù)期直接經(jīng)濟(jì)效益；4.預(yù)期引領(lǐng)行業(yè)帶來的間接經(jīng)濟(jì)效益；5.預(yù)期投資回收期社會(huì)效益1.預(yù)期就業(yè)貢獻(xiàn)率；2.預(yù)期財(cái)政貢獻(xiàn)率生態(tài)效益預(yù)期生態(tài)效益27（一）公共財(cái)政資金績效審計(jì)預(yù)算部門績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)資金使用的經(jīng)濟(jì)性1.經(jīng)費(fèi)的結(jié)余和自給：經(jīng)費(fèi)結(jié)余率、財(cái)政補(bǔ)助比率2.經(jīng)費(fèi)支出：人均經(jīng)費(fèi)、單位工作經(jīng)費(fèi)、公共經(jīng)費(fèi)支出比率、公共經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)比例、人員工資下降率3.資產(chǎn)使用：人均資產(chǎn)4.預(yù)算執(zhí)行：支出預(yù)算完成率、收入預(yù)算完成率、預(yù)算收支平衡率公共管理的效率性1.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合規(guī)率2.人員精簡率3.工作完成情況：人均完成工作指數(shù)、計(jì)劃期內(nèi)工作完成率4.公共資源使用成果率項(xiàng)目效果性1.項(xiàng)目資金：項(xiàng)目資金到位率、項(xiàng)目資金使用率、項(xiàng)目超支率、未完工程設(shè)施占用率2.工程完工進(jìn)度：項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、平均建設(shè)工期3.工程成本：支出項(xiàng)目成本收益率、項(xiàng)目成本降低率、項(xiàng)目質(zhì)量優(yōu)質(zhì)品率、項(xiàng)目質(zhì)量合格率社會(huì)績效指標(biāo)公共服務(wù)1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；2信息公開程度；3.公民滿意度管理績效指標(biāo)組織結(jié)構(gòu)與人員配備1.組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的合理性；2.人員的編制及超缺編情況；3.人員的業(yè)務(wù)水平以及職業(yè)道德水平內(nèi)部控制單位的內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行情況業(yè)務(wù)流程業(yè)務(wù)流程制度的合法合理性以及執(zhí)行效果28（二）公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)

公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)指標(biāo)體系主要從經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效、管理績效、生態(tài)環(huán)境績效和可持續(xù)發(fā)展績效5各方面來設(shè)置1.經(jīng)濟(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)績效是對(duì)項(xiàng)目建成投產(chǎn)（或交付使用）后實(shí)際取得的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合評(píng)估、評(píng)價(jià)。

主要指標(biāo)有:成本控制指標(biāo)、財(cái)務(wù)收益指標(biāo)、投資回收指標(biāo)和財(cái)政貢獻(xiàn)指標(biāo)四個(gè)方面29（二）公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)2.社會(huì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

社會(huì)績效評(píng)價(jià)是在調(diào)查和預(yù)測(cè)擬建項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益時(shí)，分析項(xiàng)目所在地社會(huì)環(huán)境的適應(yīng)性與可接受程度

主要指標(biāo)有:就業(yè)效益指標(biāo)、資源利用指標(biāo)、社會(huì)和諧程度指標(biāo)3.社會(huì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

項(xiàng)目管理活動(dòng)主要包括立項(xiàng)審批、管理和監(jiān)督、招投標(biāo)和采購、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等

主要指標(biāo)有:資金管理指標(biāo)、工程質(zhì)量指標(biāo)、建設(shè)工期指標(biāo)30（二）公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)4.生態(tài)環(huán)境績效和可持續(xù)發(fā)展績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

生態(tài)環(huán)境績效和可持續(xù)發(fā)展績效是指投資項(xiàng)目要符合國民經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境和社會(huì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，在資源和環(huán)境得到合理利用和保護(hù)的條件下，取得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

生態(tài)環(huán)境績效主要指標(biāo)有:環(huán)境影響指標(biāo)、生態(tài)影響指標(biāo)、資源開發(fā)利用指標(biāo)

可持續(xù)發(fā)展績效主要指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)增長可持續(xù)指標(biāo)、環(huán)境與資源可持續(xù)指標(biāo)31（三）國有企業(yè)績效審計(jì)

結(jié)合5E績效審計(jì)目標(biāo)，國有企業(yè)績效審計(jì)指標(biāo)體系可以在結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上從以下三個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建

1.管理績效指標(biāo)

管理績效評(píng)價(jià)包括企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的確立與執(zhí)行、經(jīng)營決策、發(fā)展創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)控制、基礎(chǔ)管理、行業(yè)影響等方面

2.經(jīng)濟(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)績效是對(duì)企業(yè)經(jīng)營者的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)

主要指標(biāo)有:盈利能力、償債能力、營運(yùn)能力和發(fā)展能力四個(gè)方面

3.社會(huì)責(zé)任績效

是指企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的能力和效果，即企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)履行社會(huì)責(zé)任所創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值，主要通過社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)來反映

主要指標(biāo)：承擔(dān)環(huán)保責(zé)任、支持地方和社會(huì)發(fā)展、對(duì)利益相關(guān)者的責(zé)任32（四）公共政策執(zhí)行績效審計(jì)

公共政策執(zhí)行的績效審計(jì)主要是檢查政策執(zhí)行的效果和效率情況。

一是檢查政策執(zhí)行所花費(fèi)的成本是否超出預(yù)定的預(yù)算限制，即政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性。

二是檢查政策執(zhí)行是否收到預(yù)期效果，即政策執(zhí)行的效果性。

三是結(jié)合成本和收益兩個(gè)方面，綜合評(píng)價(jià)政策執(zhí)行的績效，即政策執(zhí)行的效率性。33（四）公共政策執(zhí)行績效審計(jì)

1.經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)：是指在公共政策執(zhí)行過程中所投入的各項(xiàng)資源的質(zhì)與量以及分配狀況。2.效果性指標(biāo)：是指公共政策結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)公共政策的預(yù)期目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)程度、是否解決公共政策問題等。重點(diǎn)審查公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及公共政策投入的資金效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。3.效率性指標(biāo)：是指政策投入產(chǎn)出比率，最有效的政策是以最低成本獲得最大收益的政策。主要在于評(píng)價(jià)公共政策是否以最低成本、最有效地實(shí)現(xiàn)公共政策的預(yù)期目標(biāo)。34（四）公共政策執(zhí)行績效審計(jì)

4.公平性指標(biāo)：是指公共政策所投入的工作量，以及產(chǎn)生的績效在社會(huì)不同群體間公平分配的程度。公共政策的類型不一樣，所反映的公平性的角度與觀點(diǎn)也不一樣。

5.適當(dāng)性指標(biāo)：是指公共政策目標(biāo)和所表現(xiàn)出的價(jià)值偏好，以及所依據(jù)