建立國家公園體制總體方案

建立國家公園體制總體方案國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，對于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，具有極其重要的意義。為加快構(gòu)建國家公園體制，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，借鑒國際有益做法，立足我國國情，制定本方案。一、總體要求（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制，健全法治保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。（二）基本原則——科學(xué)定位、整體保護(hù)。堅(jiān)持將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體，統(tǒng)籌考慮保護(hù)與利用，對相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組，合理確定國家公園的范圍。按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，對國家公園實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理?！侠聿季?、穩(wěn)步推進(jìn)。立足我國生態(tài)保護(hù)現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展階段，科學(xué)確定國家公園空間布局。將創(chuàng)新體制和完善機(jī)制放在優(yōu)先位置，做好體制機(jī)制改革過程中的銜接，成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)，有步驟、分階段推進(jìn)國家公園建設(shè)?！獓抑鲗?dǎo)、共同參與。國家公園由國家確立并主導(dǎo)管理。建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與國家公園保護(hù)管理的長效機(jī)制，探索社會力量參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的新模式。加大財(cái)政支持力度，廣泛引導(dǎo)社會資金多渠道投入。（三）主要目標(biāo)。建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決，國家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性得到有效保護(hù)，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新模式，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保障國家生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。到2020年，建立國家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。到2030年，國家公園體制更加健全，分級統(tǒng)一的管理體制更加完善，保護(hù)管理效能明顯提高。二、科學(xué)界定國家公園內(nèi)涵（四）樹立正確國家公園理念。堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一。建立國家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來。國家公園堅(jiān)持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。堅(jiān)持國家代表性。國家公園既具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，又擁有獨(dú)特的自然景觀和豐富的科學(xué)內(nèi)涵，國民認(rèn)同度高。國家公園以國家利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持國家所有，具有國家象征，代表國家形象，彰顯中華文明。堅(jiān)持全民公益性。國家公園堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機(jī)會。鼓勵(lì)公眾參與，調(diào)動全民積極性，激發(fā)自然保護(hù)意識，增強(qiáng)民族自豪感。（五）明確國家公園定位。國家公園是我國自然保護(hù)地最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。國家中央政府出資保障。委托省級政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央和省級政府根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。加大政府投入力度，推動國家公園回歸公益屬性。在確保國家公園生態(tài)保護(hù)和公益屬性的前提下，探索多渠道多元化的投融資模式。（十三）構(gòu)建高效的資金使用管理機(jī)制。國家公園實(shí)行收支兩條線管理，各項(xiàng)收入上繳財(cái)政，各項(xiàng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個(gè)人等社會捐贈資金，進(jìn)行有效管理。建立財(cái)務(wù)公開制度，確保國家公園各類資金使用公開透明。五、完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度（十四）健全嚴(yán)格保護(hù)管理制度。加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)，做好自然資源本底情況調(diào)查和生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測，統(tǒng)籌制定各類資源的保護(hù)管理目標(biāo)，著力維持生態(tài)服務(wù)功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)堅(jiān)持以自然恢復(fù)為主，生物措施和其他措施相結(jié)合。嚴(yán)格規(guī)劃建設(shè)管控，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動。國家公園區(qū)域內(nèi)不符合保護(hù)和規(guī)劃要求的各類設(shè)施、工礦企業(yè)等逐步搬離，建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機(jī)制。（十五）實(shí)施差別化保護(hù)管理方式。編制國家公園總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃，合理確定國家公園空間布局，明確發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接。按照自然資源特征和管理目標(biāo)，合理劃定功能分區(qū)，實(shí)行差別化保護(hù)管理。重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域內(nèi)居民要逐步實(shí)施生態(tài)移民搬遷，集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。其他區(qū)域內(nèi)居民根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)施生態(tài)移民搬遷或?qū)嵭邢鄬芯幼?，集體土地可通過合作協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。探索協(xié)議保護(hù)等多元化保護(hù)模式。（十六）完善責(zé)任追究制度。強(qiáng)化國家公園管理機(jī)構(gòu)的自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)主體責(zé)任，明確當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門的相應(yīng)責(zé)任。嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源或其他項(xiàng)目、偷排偷放污染物、偷捕盜獵野生動物等各類環(huán)境違法犯罪行為。嚴(yán)格落實(shí)考核問責(zé)制度，建立國家公園管理機(jī)構(gòu)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成效考核評估制度，全面實(shí)行環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制。對違背國家公園保護(hù)管理要求、造成生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境嚴(yán)重破壞的要記錄在案，依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)、終身追責(zé)。六、構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度（十七）建立社區(qū)共管機(jī)制。根據(jù)國家公園功能定位，明確國家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求，并征得國家公園管理機(jī)構(gòu)同意。周邊社區(qū)建設(shè)要與國家公園整體保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)通過簽訂合作保護(hù)協(xié)議等方式，共同保護(hù)國家公園周邊自然資源。引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。（十八）健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，健全國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策。鼓勵(lì)受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補(bǔ)償?shù)确绞浇M向補(bǔ)償關(guān)系。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評估，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)督管理。鼓勵(lì)設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位，吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護(hù)管理和自然環(huán)境教育等。（十九）完善社會參與機(jī)制。在國家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用?、專家學(xué)者、企業(yè)、社會組織等積極參與。鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目。建立健全志愿服務(wù)機(jī)制和社會監(jiān)督機(jī)制。依托高等學(xué)校和企事業(yè)單位等建立一批國家公園人才教育培訓(xùn)基地。七、實(shí)施保障（二十）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組要加強(qiáng)指導(dǎo)，各地區(qū)各有關(guān)部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革的精神，深刻認(rèn)識建立國家公園體制的重要意義，把思想認(rèn)識和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院重要決策部署上來，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任主體，細(xì)化任務(wù)分工，密切協(xié)調(diào)配合，形成改革合力。（二十一）完善法律法規(guī)。在明確國家公園與其他類型自然保護(hù)地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)，明確國家公園功能定位、保護(hù)目標(biāo)、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責(zé)，研究制定國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。制定國家公園總體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、訪客管理等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和自然資源調(diào)查評估、巡護(hù)管理、生物多樣性監(jiān)測等技術(shù)規(guī)程。（二十二）加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。正確解讀建立國家公園體制的內(nèi)涵和改革方向，合理引導(dǎo)社會預(yù)期，及時(shí)回應(yīng)社會關(guān)切，推動形成社會共識。準(zhǔn)確把握建立國家公園體制的核心要義，進(jìn)一步突出體制機(jī)制創(chuàng)新。加大宣傳力度，提升宣傳效果。培養(yǎng)國家公園文化，傳播國家公園理念，彰顯國家公園價(jià)值。（二十三）強(qiáng)化督促落實(shí)。綜合考慮試點(diǎn)推進(jìn)情況，適當(dāng)延長建立國家公園體制試點(diǎn)時(shí)間。本方案出臺后，試點(diǎn)省市要按照本方案和已經(jīng)批復(fù)的試點(diǎn)方案要求，繼續(xù)探索創(chuàng)