行政管理?？飘厴I(yè)論文-試論行政調(diào)解存在的問題與對(duì)策

摘要行政調(diào)解制度是一種基于自愿原則的行政管理活動(dòng)，當(dāng)事人主動(dòng)或調(diào)解機(jī)關(guān)提議介入，幫助當(dāng)事人解決糾紛。在“大調(diào)解”的社會(huì)格局中，行政調(diào)解制度作為其基本組成部分之一，對(duì)促進(jìn)和平法治中國的建設(shè)發(fā)揮著重要作用。在此背景下，行政調(diào)解制度存在一些問題，影響了行政調(diào)解工作的正常進(jìn)行。本文首先從立法層面介紹了行政調(diào)解工作發(fā)展現(xiàn)狀，通過對(duì)行政調(diào)解部門的實(shí)地調(diào)查，提出了行政調(diào)解工作進(jìn)行中存在的實(shí)際問題如行政調(diào)解機(jī)制缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，行政調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊，行政調(diào)解程序難以啟動(dòng)。最后，提出了相應(yīng)的對(duì)策。關(guān)鍵詞：政府；行政調(diào)解制度；問題；對(duì)策

行政調(diào)解的概念中國的調(diào)解制度一般包括司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解。這三個(gè)主題是不同的。司法調(diào)解由人民法院主持，人民調(diào)解是解決人民內(nèi)部糾紛的一種方式，行政調(diào)解由行政機(jī)關(guān)主持。關(guān)于行政調(diào)解的概念，學(xué)術(shù)界主要有以下觀點(diǎn)：（1）行政調(diào)解，又稱政府調(diào)解，是一種在行政機(jī)關(guān)主持下，通過說服和教育，在當(dāng)事人相互理解的基礎(chǔ)上解決糾紛的法律制度。（2）行政調(diào)解是國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)國家法律、政策、自愿原則，通過勸導(dǎo)、教育等方式，為促進(jìn)平等協(xié)商、相互遷就、相互理解，達(dá)成協(xié)議，消除當(dāng)事人之間糾紛，主持的訴訟外調(diào)解活動(dòng)。（3）行政調(diào)解是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)國家法律和政策，根據(jù)自愿原則，通過勸說和教育，推動(dòng)糾紛當(dāng)事人相互理解、達(dá)成協(xié)議，以解決糾紛的方式和活動(dòng)。本文借鑒學(xué)者的定義，結(jié)合筆者對(duì)行政調(diào)解的理解，將行政調(diào)解定義為以國家法律、法規(guī)和政策為依據(jù)，以自愿為原則，以平等主體之間的民事糾紛為對(duì)象，由行政主體主持的具體行政行為，通過說服教育等方式，促進(jìn)平等協(xié)商、相互理解、達(dá)成協(xié)議、消除糾紛。行政調(diào)解工作的功能調(diào)解是解決糾紛、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑。行政調(diào)解是社會(huì)調(diào)解制度的重要組成部分。它對(duì)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變起著重要作用。充分認(rèn)識(shí)和正確發(fā)揮行政調(diào)解的作用，也是我們推進(jìn)法治社會(huì)的重要途徑。目前，行政調(diào)解的功能主要體現(xiàn)在：加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府行政調(diào)解有利于改變行政機(jī)關(guān)以行政命令等方式解決糾紛的形式——服從管理模式，弱化“管理”，強(qiáng)調(diào)服務(wù)與協(xié)調(diào)，體現(xiàn)政府的服務(wù)理念。這有利于改善政府在人民心中的形象，增強(qiáng)政府的親和力，增強(qiáng)人民對(duì)政府的認(rèn)同感，增強(qiáng)人民對(duì)于政府的信任，從而推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，塑造服務(wù)型政府。化解社會(huì)矛盾，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)雖然訴訟是法治社會(huì)解決糾紛的最終方式，但它不能解決所有糾紛。除了訴訟制度，我們還需要其他東西來盡快解決社會(huì)糾紛。調(diào)解發(fā)揮著這樣的作用。在調(diào)解過程中，氣氛相對(duì)寬松，有利于糾紛各方之間的談判；此外，調(diào)解本身并不像訴訟那樣具有程序性，它完全是為了解決爭(zhēng)端。因此，它是及時(shí)和方便的，可以防止沖突擴(kuò)大，如果調(diào)解失敗，不影響通過訴訟渠道解決。尋求糾紛雙方當(dāng)事人權(quán)益最大化行政調(diào)解的目的是通過協(xié)商為雙方找到最佳解決方案。在某種程度上，行政調(diào)解擺脫了現(xiàn)行制度對(duì)雙方利益的束縛。同時(shí)，這種協(xié)商不會(huì)偏離行政主體監(jiān)督下糾紛解決的主題，因此更有利于當(dāng)事人的利益。通過行政調(diào)解，糾紛當(dāng)事人的利益最大化，糾紛解決的社會(huì)資源成本大大降低，呈現(xiàn)出良好糾紛解決方式的特點(diǎn)。節(jié)省司法資源，優(yōu)化糾紛解決路徑由于司法資源有限，并非所有社會(huì)糾紛都需要通過司法渠道解決。調(diào)解可以阻止大量民事糾紛被起訴，在一定程度上減輕法院的負(fù)擔(dān)。此外，訴訟解決糾紛僅針對(duì)原告的索賠，不能解決索賠以外的事項(xiàng)，因此具有一定的密切性。行政調(diào)解采用自愿原則。與訴訟相比，解決糾紛的程序性更少，目的性更強(qiáng)。因此，在調(diào)解過程中，與糾紛相關(guān)的各種問題都可以同時(shí)得到解決，整體上是開放的，解決糾紛更靈活。這種方式在解決爭(zhēng)端時(shí)往往更徹底。我國行政調(diào)解工作中存在的問題行政調(diào)解機(jī)制缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)目前我國的行政調(diào)解制度在國家層面上缺乏統(tǒng)一立法，這使得行政調(diào)解制度在執(zhí)行過程中缺少了一個(gè)明顯的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)在各個(gè)省份當(dāng)中行政調(diào)解機(jī)制的立法和行政調(diào)解機(jī)關(guān)的設(shè)置都存在著不同的情況。甚至可能出現(xiàn)在同一省份中，不同效力的文件以及不同職能的行政部門因?yàn)閷?duì)行政調(diào)解的范圍有著各自的解讀和理解，從而導(dǎo)致不同的部門在同一個(gè)行政調(diào)解事件中因引據(jù)了不同的法律文件而發(fā)生爭(zhēng)議和沖突的情況。并非所有的省份和地區(qū)都有著較為完整的行政調(diào)解相關(guān)條文，不同的省份與地區(qū)之間對(duì)于行政調(diào)解制度所制定的行政法規(guī)各不相同，體現(xiàn)著各個(gè)省份與地區(qū)的特色與個(gè)性。但是這樣的特色與個(gè)性所帶來的，卻是我國行政調(diào)解制度在地方上的行政法規(guī)方面的不協(xié)調(diào)。甚至可能出現(xiàn)當(dāng)有的省份在已經(jīng)出臺(tái)大量有關(guān)的規(guī)范性文件的同時(shí)還設(shè)立了完善的行政調(diào)解機(jī)關(guān)能夠便捷且高效的執(zhí)行行政調(diào)解程序的時(shí)候、而有的省份卻存在并未在全省范圍內(nèi)出臺(tái)有關(guān)文件，無法正常進(jìn)行行政調(diào)解程序這種兩極分化的情況?？偠灾?，當(dāng)行政調(diào)解制度規(guī)范處于缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性的情況下，行政調(diào)解機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)解的過程中會(huì)受其影響，從而引發(fā)各種問題。甚至可能會(huì)造成反復(fù)調(diào)解、越權(quán)調(diào)解、以調(diào)代罰、亂調(diào)濫調(diào)、拒絕調(diào)解等存在嚴(yán)重社會(huì)影響的問題，不但降低了行政調(diào)解的工作效率，還會(huì)影響到政府的公信力。行政調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊行政調(diào)解制度工作的成效如何，除了受到參與調(diào)解的雙方當(dāng)事人影響，還很大程度取決于參與行政調(diào)解的工作人員的工作水平。但現(xiàn)如今對(duì)參與行政調(diào)解的工作人員有明確工作能力要求的條文規(guī)章仍屬少數(shù)。就目前情況而言，行政調(diào)解人員的選拔機(jī)制依舊為參考相關(guān)人員的學(xué)歷、經(jīng)歷，配合考察等方式擇優(yōu)錄用。這為行政調(diào)解機(jī)關(guān)的行政調(diào)解人員設(shè)置了最低的準(zhǔn)入門檻。但是不同的行政機(jī)關(guān)和部門里面都有著不同分工，也因此不同的行政調(diào)解機(jī)關(guān)對(duì)于行政調(diào)解人員都有著不同的要求，而這時(shí)最低門檻并不能起到有效的作用，如不加以篩選，很可能會(huì)出現(xiàn)行政調(diào)解人員能力不足，無法勝任工作的情況。除此之外，隨著社會(huì)不斷發(fā)展、時(shí)代不斷的前進(jìn)、知識(shí)也會(huì)隨著增加、過去的條文制度也會(huì)不斷完善甚至被替代。這代表著如果行政調(diào)解人員不能跟隨時(shí)代進(jìn)步而不斷提升，總有一天會(huì)因?yàn)槌袚?dān)了與自身能力不匹配的任務(wù)導(dǎo)致行政調(diào)解的失敗。而提升行政調(diào)解人員的工作能力這件事，不能僅依靠調(diào)解人員自身的自覺，行政調(diào)解機(jī)關(guān)應(yīng)起到重要作用。行政調(diào)解程序啟動(dòng)困難根據(jù)前文所述，當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)行政調(diào)解這一機(jī)制，行政調(diào)解的當(dāng)事人不一定清楚行政調(diào)解的適用范圍以及具體程序、甚至可能對(duì)行政調(diào)解機(jī)制一無所知，不清楚該在什么時(shí)候申請(qǐng)行政調(diào)解。從而導(dǎo)致他們因?yàn)槎喾N因素導(dǎo)致錯(cuò)過了行政調(diào)解機(jī)關(guān)介入調(diào)解糾紛的最佳時(shí)機(jī)，繼而使行政調(diào)解機(jī)關(guān)在調(diào)解過程中陷入困難、無法順利進(jìn)行調(diào)解，甚至可能引發(fā)惡劣的社會(huì)影響。同樣的，由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)提出行政調(diào)解，這種啟動(dòng)機(jī)制在執(zhí)行過程中并非滴水不漏。這一啟動(dòng)機(jī)制雖然有著明確的法律條文規(guī)定，但也是偏向激勵(lì)和支持居多，在強(qiáng)制性稍顯不足。也因此，這種行政調(diào)解因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制的缺乏，在很多時(shí)候與行政調(diào)解工作人員的意愿掛鉤。若是行政調(diào)解工作人員判斷，向當(dāng)事人提出行政調(diào)解可能會(huì)迎來付出過多努力與得到結(jié)果不相匹配時(shí)，行政調(diào)解工作人員向當(dāng)事人主動(dòng)提出行政調(diào)解的可能性將會(huì)大幅降低。我國行政調(diào)解工作的完善對(duì)策完善行政調(diào)解制度立法要解決行政調(diào)解制度在上文中提到的問題，最首先、且最為關(guān)鍵的對(duì)策就是：完善立法、形成法律上的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。從行政調(diào)解相關(guān)法律法規(guī)制度的建立上入手，通過國家層面立法以及地方層面法規(guī)兩個(gè)方面共同努力。最終達(dá)成行政調(diào)解制度在法律上的統(tǒng)一性以及協(xié)調(diào)性。首先在國家層面上，行政調(diào)解制度需要一個(gè)完整的成文法，這將起到一個(gè)指路明燈的作用。在國家層面的立法之了完整的成文法后，能夠?yàn)榈胤缴系牧⒎ㄆ鸬搅艘粋€(gè)引領(lǐng)和啟發(fā)的作用，而國家立法也能夠通過借鑒現(xiàn)有且有著良好反饋的地方法律條文，完善自身立法。在地方層面上，各個(gè)省份可通過加強(qiáng)相互之間的溝通合作，總結(jié)出一套能夠在各個(gè)省份中實(shí)際運(yùn)用的行政調(diào)解行政法規(guī)基礎(chǔ)框架，在這基礎(chǔ)框架的范圍內(nèi)，各個(gè)省份根據(jù)自身的實(shí)際情況，繼續(xù)增添新的，契合各自省份現(xiàn)況的內(nèi)容。最終在核心環(huán)節(jié)上進(jìn)行統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，在實(shí)施過程中推行符合各自省份情況的地方性行政調(diào)解法律法規(guī)。強(qiáng)化行政調(diào)解人員管理建設(shè)針對(duì)行政調(diào)解人員的管理機(jī)制存在缺陷這一問題，解決對(duì)策有三：其一，在行政調(diào)解人員的考核與考試中，增添一個(gè)自我介紹新環(huán)節(jié)。加強(qiáng)對(duì)行政調(diào)解人員預(yù)備役的了解，做到根據(jù)不同部門的行政調(diào)解需求區(qū)分不同的專業(yè)與專長行政調(diào)解人員。做到人盡其才，避免出現(xiàn)大材小用的情況。其二，在任命行政調(diào)解人員之后，提供提升平臺(tái)以及逐漸提升能力要求。行政調(diào)解部門需要加強(qiáng)對(duì)行政調(diào)解人員的硬性要求，通過逐漸提高能力要求這一途徑，不斷推動(dòng)行政調(diào)解人員工作能力的提升。并同時(shí)提供提升能力的培訓(xùn)環(huán)節(jié)和提升平臺(tái)，通過培訓(xùn)提供自我提升的渠道，讓行政調(diào)解人員實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)、自我提升。通過逐漸提升要求以及提供上升渠道、實(shí)現(xiàn)對(duì)行政調(diào)解人員同時(shí)提供前進(jìn)的通力與助力，雙管齊下。其三，加強(qiáng)對(duì)行政調(diào)解人員的監(jiān)督和監(jiān)管機(jī)制。任何的管理手段，如果沒有搭配合理的監(jiān)督與監(jiān)管手段，在實(shí)際的運(yùn)行環(huán)節(jié)都無從談起。所以，要加強(qiáng)對(duì)行政調(diào)解人員的管理，以強(qiáng)化監(jiān)督和監(jiān)管機(jī)制這一手段，輔助行政調(diào)解人員的工作正常進(jìn)行。健全行政調(diào)解程序的啟動(dòng)環(huán)節(jié)最后，面對(duì)行政調(diào)解啟動(dòng)機(jī)制有所欠缺這一問題，可以通過執(zhí)行外部以及內(nèi)部?jī)煞N互補(bǔ)的對(duì)策來彌補(bǔ)行政調(diào)解程序啟動(dòng)機(jī)制的不足。所謂外部對(duì)策，即在行政調(diào)解程序之外采取的行動(dòng)：針對(duì)當(dāng)事人存在對(duì)行政調(diào)解制度了解不全面的問題，可設(shè)置面對(duì)群眾的普法平臺(tái)或是講座，其目的是讓群眾能夠更加容易接觸并了解行政調(diào)解相關(guān)知識(shí)。特別是向群眾普及主動(dòng)申請(qǐng)行政調(diào)解流程的具體要求和做法，給予行政調(diào)解當(dāng)事人更多的選擇機(jī)會(huì)和空間?？稍谝欢ǔ潭壬蠝p少當(dāng)事人因了解不充分而引發(fā)的問題。而內(nèi)部對(duì)策，便是與外部對(duì)策相對(duì)的，在行政調(diào)解程序之內(nèi)采取的行動(dòng)：針對(duì)啟動(dòng)環(huán)節(jié)中監(jiān)督機(jī)制缺失、激勵(lì)機(jī)制的欠缺等問題，可通過加強(qiáng)對(duì)來訪登記表的管理，結(jié)合一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過加強(qiáng)對(duì)來訪登記表的管理，提前記錄來訪人員的訴求，定時(shí)檢閱。設(shè)立一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制，在一定程度上為行政調(diào)解人員提供主動(dòng)發(fā)起行政調(diào)解啟動(dòng)程序的拉力和推力。通過外部對(duì)策與內(nèi)部對(duì)策的相輔相成，能夠在一定程度上補(bǔ)足行政調(diào)解程序啟動(dòng)機(jī)制上的漏洞與不足。最終目的是讓更多的當(dāng)事人能夠在更加良好的時(shí)期內(nèi)執(zhí)行行政調(diào)解程序，減少損失的同時(shí)也盡可能避免對(duì)社會(huì)造成惡劣影響，提高行政調(diào)解制度的執(zhí)行效率。另外，當(dāng)行政調(diào)解工作人員面對(duì)無法通過行政調(diào)解正常解決的糾紛時(shí)，應(yīng)及時(shí)建議和幫助當(dāng)事人采取包括法院調(diào)解在內(nèi)的法律手段，及時(shí)化解糾紛，避免造成更多的影響。結(jié)束語行政調(diào)解制度歷史悠久，也是政府機(jī)關(guān)解決各種糾紛的重要環(huán)節(jié)之一。這一制度的存在在一定程度上減輕了行政機(jī)構(gòu)的壓力。特別是在國家實(shí)施“大調(diào)解”工作模式的今天，行政調(diào)解制度作為一個(gè)基本組成部分發(fā)揮著重要作用。行政調(diào)解制度不僅為行政機(jī)關(guān)節(jié)省了大量的費(fèi)用，而且為群眾解決糾紛提供了更加便捷的調(diào)解手段。但同時(shí)，行政調(diào)解制度也存在一些問題，在一定程度上阻礙了行政調(diào)解制度的順利運(yùn)行。在不久的將來，行政調(diào)解的調(diào)解制度必須更加完善。現(xiàn)在無法妥善調(diào)解的許多爭(zhēng)端，將來可以通過更適當(dāng)?shù)姆椒ń鉀Q。屆時(shí)，行政調(diào)解制度將引領(lǐng)社會(huì)走向更合理、更美好的未來。這需要社會(huì)各階層的共同保護(hù)。參考文獻(xiàn)[1]楊靜.行政調(diào)解制度研究[D].華東師范大學(xué),2020.[2]張卉.行政調(diào)解制度研究[D].蘇州大學(xué),2020.[3]周健宇.環(huán)境糾紛行政調(diào)解存在問題及其對(duì)策研究——基于政治傳統(tǒng)、文化傳統(tǒng)的視角[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2019,32(1):6.[4]蔡偉珊.人民調(diào)解制度存在的問題及對(duì)策分析[J].決策與信息旬刊,2019,(9):27.[