行政管理?？飘厴I(yè)論文-我國城市公共事業(yè)民營化監(jiān)管對策分析

摘要城市公用事業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和載體，其發(fā)展水平和速度直接關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的整體進(jìn)步。傳統(tǒng)的公用事業(yè)模式是城市政府的運(yùn)營和監(jiān)督，這導(dǎo)致公共企業(yè)的管理效率和運(yùn)營績效低下，服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量無法滿足城市居民的需求。國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民營和民營非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》明確提出，鼓勵(lì)和支持非公有制企業(yè)進(jìn)入電力、基礎(chǔ)設(shè)施等壟斷行業(yè)。然而，在干預(yù)過程中，政府仍需對公用事業(yè)實(shí)施有效監(jiān)管，以確保私有化改革順利進(jìn)行，并達(dá)到預(yù)期效果。本文重點(diǎn)介紹了城市公用事業(yè)民營化的相關(guān)概念，并分析了政府對公用事業(yè)私有化監(jiān)管的內(nèi)容和必要性。最后，對完善我國城市公用事業(yè)民營化監(jiān)管提出了自己的看法。關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；民營化；政府監(jiān)管；必要性；對策

城市公共事業(yè)民營化的相關(guān)概念公用事業(yè)的范圍和特征公用事業(yè)是指為公眾或大多數(shù)人提供產(chǎn)品或服務(wù)，或供他們使用的企業(yè)或行業(yè)。在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，對“公用事業(yè)”及其范圍有不同的定義。例如，國家工商行政管理總局頒布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中所指的公用事業(yè)包括“供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通”等行業(yè)。在建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》中，“城市公用事業(yè)”是指“供水、供氣、供暖、公共交通、污水處理和垃圾處理等經(jīng)營性市政公用事業(yè)”和“綠化、環(huán)衛(wèi)等非經(jīng)營性設(shè)施”?？傮w而言，中國的公用事業(yè)包括：供水、供暖、供氣、城市公共交通、排水、排污、垃圾處理、綠化、環(huán)衛(wèi)等城市公用事業(yè)；道路橋梁、電信、供電、郵政、鐵路、公路、水路、民航運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施。民生的需要、公共利益、不同程度的自然壟斷或公用事業(yè)的公共（集體）物品屬性導(dǎo)致了其法律調(diào)整的特殊性。民營化的概念廣義而言，“民營化可以定義為更多地依賴私營機(jī)構(gòu)，而更少地依賴政府來滿足公眾的需求”?！懊駹I化可以通過許多不同的技術(shù)和方法實(shí)現(xiàn)。因此，在不同的國家和情況下討論民營化會(huì)導(dǎo)致混亂和爭論。人們用許多概念來表達(dá)民營化，如非國有化、非政府化、非國有化、持股、政府撤資，這些都是民營化的同義詞。換句話說就是公司化、商業(yè)化、市場民營化不僅可以用來指民營化，還可以用來指使政府企業(yè)能夠在市場環(huán)境中運(yùn)作的所有努力。因此，城市公共事業(yè)民營化只是各國“民營化”進(jìn)程的一部分。我們之所以特別關(guān)注城市公共事業(yè)民營化，是由公用事業(yè)自身的特點(diǎn)決定的。在中國，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一塊領(lǐng)土，公用事業(yè)民營化改革滯后于其他領(lǐng)域的改革；在模式上，人們討論的“民營化”也相對狹窄。它通常是指將國有和公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)全部或部分轉(zhuǎn)讓給人民，以引入市場機(jī)制。就民營化所需的法律和其他體制保障而言，全面改革才剛剛開始。我們認(rèn)為，有必要在民營化進(jìn)程中落實(shí)“公私合作”的概念。只有依靠公私雙方的力量，才能實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)改革的目標(biāo)。城市公共事業(yè)民營化監(jiān)管的必要性一般來說，水、電、氣等公用事業(yè)屬于基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，具有明顯的自然壟斷性和明顯的公共性。因此，長期以來，政府是公用事業(yè)的唯一所有者和經(jīng)營者，管理效率和經(jīng)營績效低下。作為消費(fèi)者，公眾無法獲得滿意的服務(wù)。打破政府壟斷，使民間資本成為公用事業(yè)的主導(dǎo)力量之一，可以極大地提高公用事業(yè)的運(yùn)營效率和效率。城市公共事業(yè)民營化的基本邏輯是通過充分激發(fā)個(gè)人利益最大化的行為動(dòng)機(jī)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化；因此，為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人收入的最大化，經(jīng)營者有足夠的權(quán)力來降低運(yùn)營成本，改進(jìn)管理流程，改善公用事業(yè)產(chǎn)品的供應(yīng)。運(yùn)營管理績效的優(yōu)化也意味著消費(fèi)者可以享受更豐富的產(chǎn)品和更便捷的服務(wù)。然而，通過促進(jìn)個(gè)人利益最大化來實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并不十分可靠。其關(guān)鍵原因在于，個(gè)人利益的最大化可能以犧牲公共利益為代價(jià)，最終促使其侵犯消費(fèi)者權(quán)益，以獲取壟斷利潤。政府監(jiān)管作為現(xiàn)代政府的治理工具，在民營化過程中充當(dāng)公用事業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)督者，及時(shí)限制經(jīng)營者個(gè)人利益最大化動(dòng)機(jī)的過度擴(kuò)張，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。世界各國的民營化實(shí)踐表明，在民營化浪潮席卷之后，必須是政府公共事業(yè)監(jiān)管的后續(xù)行動(dòng)。價(jià)格監(jiān)管、進(jìn)出口監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管等良好的政府監(jiān)管是民營化公用事業(yè)經(jīng)營管理活動(dòng)的制度基礎(chǔ)。民營化邏輯與政府監(jiān)管邏輯的互補(bǔ)性可以帶來公用事業(yè)經(jīng)營者利益與公眾利益的雙贏。公用事業(yè)價(jià)格的波動(dòng)必須受到良好的政府監(jiān)管的約束。完善我國城市公共事業(yè)民營化監(jiān)管的對策思路城市公共事業(yè)民營化是政府職能轉(zhuǎn)變的重要方面，是政府通過市場化提供公共產(chǎn)品的有益探索。在城市公共事業(yè)民營化過程中，政府的主要職能是制定和監(jiān)督與公用事業(yè)有關(guān)的監(jiān)管法律，頒發(fā)和修改營業(yè)執(zhí)照，制定和監(jiān)督監(jiān)管價(jià)格的執(zhí)行，以及實(shí)施必要的市場準(zhǔn)入規(guī)定。民營化是公用事業(yè)逐步增加民營企業(yè)比重，擴(kuò)大經(jīng)營范圍，相應(yīng)減少國有企業(yè)比重，縮小經(jīng)營范圍的過程。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，民營化改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程。中國公用事業(yè)民營化的道路應(yīng)該更像這樣。它應(yīng)該走一條漸進(jìn)的道路，需要經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)和行政法等多學(xué)科的共同研究。需要從市場、企業(yè)、公眾和政府等多個(gè)維度共同推動(dòng)民營化改革的順利進(jìn)行。行政法學(xué)者研究城市公共事業(yè)民營化的目的是使政府“規(guī)模和功能適度，但有足夠的能力為法律、經(jīng)濟(jì)和集體商品生產(chǎn)提供制度基礎(chǔ)，使私營部門充分發(fā)揮其潛力”提供制度供給，保障城市公共事業(yè)民營化的順利進(jìn)行，是當(dāng)前行政管理體制改革的重要思路。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探討和構(gòu)建：加強(qiáng)和完善立法，堅(jiān)持依法規(guī)制借鑒國外民營化的經(jīng)驗(yàn)，以法制為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公用事業(yè)改革，以立法為導(dǎo)向，依法行政，可以減少改革的盲目性。例如，根據(jù)電信業(yè)監(jiān)管體制改革的需要，英國政府于1981年制定了《電信法》，并隨后制定了新的《電信法》。在電力、燃?xì)夂妥詠硭?yīng)行業(yè)，分別制定了《電力法》、《燃?xì)夥ā泛汀蹲詠硭ā贰＿@些法律法規(guī)由立法機(jī)關(guān)制定。它們決定了新行政法規(guī)體系的基本框架。實(shí)際上，它們是政府監(jiān)管體系改革的綱領(lǐng)性文件。有鑒于此，當(dāng)前中國應(yīng)以促進(jìn)有效競爭為指導(dǎo)，修改《鐵路法》、《電力法》和《航空法》，制定《電信法》。在這些行政法中，應(yīng)以促進(jìn)有效競爭、保護(hù)消費(fèi)者利益為根本指導(dǎo)思想，進(jìn)而對行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、市場結(jié)構(gòu)等作出規(guī)定；二是抓緊修訂制定城市公共交通管理、城市排水污水處理管理、城市燃?xì)夤芾怼⒊鞘泄峁芾?、城市園林管理、風(fēng)景名勝區(qū)管理等行政法規(guī)和規(guī)章；第三，我們可以借鑒臺(tái)灣制定的《城市公共事業(yè)民營化條例》，作為城市公共事業(yè)民營化的指導(dǎo)性法律。在這項(xiàng)規(guī)定中，我們應(yīng)重點(diǎn)解決公用事業(yè)民營化的范圍，為公用事業(yè)民營化后各行業(yè)提供的服務(wù)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)范民營化模式。目前，學(xué)術(shù)界對公用事業(yè)的范圍和民營化的范圍存在爭議，但大家一致認(rèn)為，在解決公用事業(yè)民營化的范圍時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)該是將公用事業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)和非壟斷業(yè)務(wù)分開。自然壟斷業(yè)務(wù)由國家授權(quán)的企業(yè)經(jīng)營，非壟斷業(yè)務(wù)可以民營化。例如，輸電（包括配電和配電業(yè)務(wù)）屬于自然壟斷業(yè)務(wù)，而發(fā)電（發(fā)電）屬于非壟斷業(yè)務(wù)。前者由一家公營企業(yè)或受監(jiān)管的私營企業(yè)承擔(dān)，后者可由多家私營企業(yè)競爭性經(jīng)營。以政企分開為民營化的關(guān)鍵，建立獨(dú)立性強(qiáng)的規(guī)制機(jī)構(gòu)所謂政企分開，是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須與監(jiān)管對象分離，保持獨(dú)立性。在最近一輪政府機(jī)構(gòu)改革中成立的中國電力監(jiān)管委員會(huì)就是在這一理念下成立的。借鑒國外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為可以成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)作為主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：一是使其在結(jié)構(gòu)上與政府政策部門分離，能夠獨(dú)立實(shí)施監(jiān)管政策，不受利益相關(guān)者的干涉，尤其是政府政策部門作為現(xiàn)有公司股東的不必要干預(yù)。其次，它由一個(gè)合議機(jī)構(gòu)集體領(lǐng)導(dǎo)。在人員構(gòu)成方面，該機(jī)構(gòu)應(yīng)由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家組成。這些成員的任期是固定和有保障的，任命時(shí)間與政府的行政領(lǐng)導(dǎo)交錯(cuò)，這種安排可以確保監(jiān)督的專業(yè)性和政策的連續(xù)性。第三，公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)應(yīng)有足夠的資金和人員控制權(quán)。公用事業(yè)監(jiān)督委員會(huì)成立后，政府與公用企業(yè)之間應(yīng)形成行政指導(dǎo)與行政合同并存的法律關(guān)系。政府應(yīng)對公用企業(yè)實(shí)施行業(yè)性的行政指導(dǎo)行政指導(dǎo)是指“行政主體為實(shí)現(xiàn)公共行政的某一目的，期待行政客體的某一行為（作為或不作為）而實(shí)施的一種行為形式。它不具有法律約束力，但可以直接作用于行政客體。”目前，行政指導(dǎo)已成為成熟市場經(jīng)濟(jì)國家政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)事務(wù)的重要手段。在規(guī)范公營企業(yè)的經(jīng)營模式時(shí)，政府應(yīng)從整個(gè)行業(yè)的角度對行業(yè)內(nèi)的公營企業(yè)進(jìn)行必要的行政指導(dǎo)，以促進(jìn)其向預(yù)定目標(biāo)靠攏。這不僅是實(shí)現(xiàn)公營企業(yè)最終目標(biāo)的需要，也是政企分開后政府管理公營企業(yè)的需要。具體來說，政府可以通過指導(dǎo)立法來規(guī)范行業(yè)競爭，防止壟斷地位的公營企業(yè)被濫用；政府可以通過指導(dǎo)政策和規(guī)劃來引導(dǎo)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展方向；政府可以通過信息引導(dǎo)引導(dǎo)私人投資流動(dòng)，激勵(lì)產(chǎn)品開發(fā)；政府還可以利用輿論工具對公營企業(yè)進(jìn)行靈活的監(jiān)督等等。建立政府與個(gè)體公用企業(yè)之間的行政合同關(guān)系行政合同又稱行政契約，是指“公法上建立、變更和終止法律關(guān)系的合同”。在國外，這是一個(gè)相對發(fā)達(dá)的體系。主要類型包括公用事業(yè)特許經(jīng)營合同、公共工程合同、供應(yīng)和服務(wù)合同、債券合同、服務(wù)租賃合同等。由于公共企業(yè)提供公眾所需的基本產(chǎn)品和服務(wù)，因此確保服務(wù)的穩(wěn)定性、質(zhì)量、可靠性和可靠性非常重要；由于公營企業(yè)與國家基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)，它們的運(yùn)營會(huì)影響生產(chǎn)要素的流動(dòng)，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)增長；此外，中國的地區(qū)差異也會(huì)導(dǎo)致公營企業(yè)的投資行為傾向性。鑒于上述因素，政府往往需要直接與個(gè)別公營企業(yè)談判，以實(shí)現(xiàn)其基本管理目標(biāo)。在現(xiàn)階段，政府與個(gè)體公營企業(yè)簽訂行政合同是一種更合適的方式。在政府管理公共企業(yè)的過程中，為了在社會(huì)福利最大化的目標(biāo)指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)具體的行政目標(biāo)，有必要與公共企業(yè)簽訂行政合同，規(guī)定某些具體事務(wù)的權(quán)利和義務(wù)。這是政企分開后政府實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的有效手段。當(dāng)然，在建立行政契約關(guān)系之后，政府的信用也應(yīng)該受到特別的關(guān)注。政府必須嚴(yán)格履行合同，合理運(yùn)用監(jiān)管手段。在監(jiān)管過程中，個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)因?yàn)楣怖娴男枰仍蚨缓鲆?。政府?yīng)遵循信任保護(hù)原則。強(qiáng)化政府信用，規(guī)制運(yùn)營者行政法規(guī)依據(jù)法律和有關(guān)法令、命令、法規(guī)實(shí)施。然而，法律、法令、命令和條例本身并不完全符合實(shí)際，因此監(jiān)管者有一定的行政自由裁量權(quán)。與此同時(shí)，監(jiān)管者也是“合法的壟斷者”。除了監(jiān)管法支持的權(quán)威外，它們還具有自我強(qiáng)化法律權(quán)威的機(jī)制。行政自由裁量權(quán)和自我強(qiáng)化的法律權(quán)威機(jī)制的存在，使得監(jiān)管者在經(jīng)濟(jì)監(jiān)管活動(dòng)中濫用權(quán)力，謀取私利，不按照經(jīng)濟(jì)福利最大化的原則來規(guī)范自己的行為，或出于某種目的維護(hù)某些群體的利益，或僅憑主觀意愿行事。因此，我們必須加強(qiáng)和完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，使其能夠以消費(fèi)者和企業(yè)的利益最大化為行動(dòng)基準(zhǔn)，做到公正廉潔，依法監(jiān)管，做一個(gè)好的“裁判員”而不是“運(yùn)動(dòng)員”。從傳統(tǒng)行政法學(xué)理論出發(fā)，對監(jiān)管者的規(guī)制主要包括三個(gè)方面：一是實(shí)體法的規(guī)制，二是程序法的規(guī)制，三是司法審查。行政程序法的限制行政程序的設(shè)計(jì)目的必須是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)對具體案件或者各種案件準(zhǔn)確、公正、合理地適用立法指示目前，我國尚無統(tǒng)一的行政訴訟法，但現(xiàn)實(shí)需要使我們必須加快制定行政訴訟法的步伐。只有遵循適當(dāng)?shù)男姓绦颍O(jiān)管機(jī)構(gòu)才能更好地運(yùn)用行政自由裁量權(quán)，充分保護(hù)相對人的合法權(quán)益。加強(qiáng)對行政規(guī)制的司法審查根據(jù)行政訴訟的實(shí)踐和社會(huì)發(fā)展的需要，修改現(xiàn)行《行政訴訟法》，將行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為納入司法審查范圍顯然是必要的。在修改行政訴訟法的同時(shí)，對《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)修改，制定《國家賠償法》。國家對因政府濫用監(jiān)管權(quán)而遭受損害和損失的公民和企業(yè)，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的賠償和補(bǔ)償。

結(jié)束語總之，要按照經(jīng)濟(jì)合理的原則，建立城市公共事業(yè)民營化的行政監(jiān)管體系，嚴(yán)格界定行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能范圍和行使方式，通過新的立法或修改現(xiàn)有實(shí)體法，廢除缺乏經(jīng)濟(jì)合理性的監(jiān)管制度，保留和完善合理的監(jiān)管制度，制定行政程序法行政許可法確立了合理的行政監(jiān)管程序和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。完善行政法規(guī)體系，關(guān)鍵在于深化行政體制改革。只有徹底打破政企不分、政資不分、政事不分、政社不分的傳統(tǒng)體制模式和慣性，才能建立一個(gè)相對中立、有效的行政體系，使相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的職能朝著微觀監(jiān)管的方向健康演進(jìn)。只有這樣，公用事業(yè)民營化才能順利實(shí)施。

致謝論文結(jié)尾，我要感謝我的論文指導(dǎo)教師，從論文選題到論文最終完成，老師給予了我極大的幫助，在論文的每一環(huán)節(jié)都非常認(rèn)真和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亟o予我指導(dǎo)和建議，每次即便感覺怠倦也都會(huì)為我耐心而細(xì)致地修改論文，這樣的責(zé)任心和工作態(tài)度使我深受感動(dòng)和鼓勵(lì)，成為我順利完成論文的動(dòng)力。老師淵博的學(xué)識、平易近人的性格、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度以及認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作風(fēng)格使我銘記在心，成為我今后繼續(xù)深造的楷模和指南針。在此，我對我的導(dǎo)師表示衷心的感謝。

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