稅收理論論文-完善我國(guó)分稅制模式之思考.doc

稅收理論論文-完善我國(guó)分稅制模式之思考內(nèi)容提要：分稅制作為劃分各級(jí)政府財(cái)政收入的一種分級(jí)預(yù)算體制，已在世界上實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家得以普遍應(yīng)用。本文在主要介紹一些發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在長(zhǎng)期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中積累的分稅制模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，比較分析了我國(guó)分稅制的現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，認(rèn)為要在較短的時(shí)間內(nèi)完善分稅制改革，不僅需要從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，而且有必要借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，把國(guó)外分稅制的普遍經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)具體實(shí)際結(jié)合起來(lái)。一、分稅制概述分稅制是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則和公共財(cái)政的理論確立的一種分稅分級(jí)財(cái)政管理制度。它是國(guó)際上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的一種財(cái)政分配體制，是處理中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的一種較為規(guī)范的方式，至今已有上百年的歷史。作為實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家普遍實(shí)行的一種制度，分稅制將一個(gè)國(guó)家的全部稅種在上下級(jí)政府之間進(jìn)行劃分，以此來(lái)確定中央財(cái)政和地方財(cái)政的收入范圍，其實(shí)質(zhì)是根據(jù)各級(jí)政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財(cái)權(quán)，通過(guò)稅種劃分形成中央和地方兩個(gè)收入體系，為各級(jí)政府行使相應(yīng)的事權(quán)提供穩(wěn)定的收入來(lái)源。分稅制是一種較為規(guī)范、科學(xué)的財(cái)政管理體制，有利于協(xié)調(diào)中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，有利于促進(jìn)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)育和完善，有利于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的貫徹和實(shí)施，還有利于促進(jìn)地方合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有效地利用各種資源，提高經(jīng)濟(jì)效益，最終增加財(cái)政收入。通過(guò)對(duì)稅種和稅收管理權(quán)限的劃分，分稅制成為確立政府間財(cái)力分配關(guān)系的一種制度。以分稅制為基礎(chǔ)建立起來(lái)的分級(jí)財(cái)政，是國(guó)家財(cái)政管理體制的一種形式。在以稅收為主要財(cái)政收入形式的國(guó)家，中央政府和地方政府財(cái)政收入的分配，集中體現(xiàn)為稅收收入的分配。但并非所有對(duì)稅收收入的分配形式都可稱之為分稅制如果中央把全國(guó)的收入集中起來(lái)，然后按某一標(biāo)準(zhǔn)和比例分給地方；或者中央和地方根據(jù)某種體制實(shí)行收入大包干，中央和地方稅收收入捆在一起分成，再實(shí)行上繳或補(bǔ)助，都不是分稅制。分稅制所要解決的基本問(wèn)題或者說(shuō)分稅制的核心內(nèi)容，是按照稅種劃分中央和地方各級(jí)政府的收入，各級(jí)政府進(jìn)而按照各自的收入安排支出，組織本級(jí)政府的預(yù)算。將全部稅種在中央和地方之間進(jìn)行合理的劃分，明確歸屬結(jié)果，可形成3種形態(tài)：中央稅、地方稅和中央地方共享稅。凡稅源廣，一般而言稅基穩(wěn)定而又占主體地位，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響大且有利于宏觀調(diào)控的稅種，應(yīng)劃為中央稅；凡稅源分散，稅源形成明顯帶有地方區(qū)域特征，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響不太直接的稅種，應(yīng)劃為地方稅；稅源大、流動(dòng)性也大的稅種，可劃為中央與地方共享稅。相應(yīng)地，在分稅制下，征稅一般有3種形式：（1）集中征收制，即將全國(guó)稅收（除絕對(duì)地方性稅收外）的一切重要稅源，都集中于中央征收。（2）委托征收制，即地方稅委托中央政府代征或者中央稅委托地方政府代征的制度。（3）獨(dú)立征收制，即各級(jí)政府各自設(shè)立征收機(jī)構(gòu)，各級(jí)征收機(jī)構(gòu)僅征收屬于本級(jí)政府的稅收。在分稅制條件下，還有必要進(jìn)行稅收協(xié)調(diào)。這里的稅收協(xié)調(diào)不是指政府與納稅主體之間的稅收協(xié)調(diào)，而是各級(jí)政府之間的稅收協(xié)調(diào)，通常表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付制度。實(shí)行分稅制的國(guó)家，一般中央直接組織的財(cái)政收入要占60%左右，中央支出占40%左右。然后中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的辦法將20%左右的收入撥給地方政府，既可作為不指定用途的一般補(bǔ)助，也可用于指定項(xiàng)目和特定目的。建立中央補(bǔ)助制度的目的有3個(gè)：（1）地方性公共物品有很強(qiáng)的正外部性，有了中央的補(bǔ)助，就可以鼓勵(lì)地方政府從事收益外溢的活動(dòng)。（2）有利于解決地區(qū)之間的橫向公平。（3）有利于保證地方稅的低增長(zhǎng)。實(shí)施轉(zhuǎn)移支付通常有3種類型：一是彌補(bǔ)地方公共物品收益外溢性的補(bǔ)償性轉(zhuǎn)移支付；二是綜合轉(zhuǎn)移支付；三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般來(lái)說(shuō)，在通常情況下3種類型可同時(shí)被采用，但各國(guó)的實(shí)際做法有很大的不同。許多國(guó)家的分稅制經(jīng)過(guò)了一二百年的歷史，已發(fā)展成為一種比較完善、比較成熟的制度，例如美國(guó)、日本、法國(guó)、澳大利亞等國(guó)都比較成功地實(shí)行了分稅制。他們實(shí)行的分稅制各具特色，具有重要的借鑒意義。二、分稅制的國(guó)際模式國(guó)際上通行的分稅制按集權(quán)、分權(quán)的程度區(qū)分，大體可分為3種類型：第一類是管理權(quán)限分散的聯(lián)邦制國(guó)家的分稅制，以美國(guó)最為典型，原聯(lián)邦德國(guó)、意大利、瑞典、丹麥和挪威等國(guó)家實(shí)行的分稅制也屬于此類。第二類是管理權(quán)限集中的單一制國(guó)家的分稅制，法國(guó)是其代表，英國(guó)、匈牙利等國(guó)家實(shí)行的分稅制也屬于此類。第三類是介于上述兩者之間的日本式分稅制。下面就對(duì)美國(guó)、法國(guó)和日本的情況作簡(jiǎn)要介紹。（一）美國(guó)的分稅制及其特點(diǎn)自建立“三權(quán)分立”的聯(lián)邦制國(guó)家以來(lái)，美國(guó)一直實(shí)行徹底的分稅制。在聯(lián)邦預(yù)算中，稅收是財(cái)政收入的主要來(lái)源，90%以上的聯(lián)邦財(cái)政收入來(lái)自聯(lián)邦稅收收入。為保證各級(jí)政府有一定的財(cái)力，能夠提供其事權(quán)范圍內(nèi)的服務(wù)，每級(jí)政府都有一個(gè)主體稅種作為它的主要財(cái)源。因此，美國(guó)的分稅制是聯(lián)邦、州和地方政府都有與其事權(quán)相對(duì)應(yīng)的主體稅種的三級(jí)稅收體系。具體說(shuō)來(lái)，包括：（1）聯(lián)邦政府的稅收體系。聯(lián)邦政府的稅收體系是以個(gè)人所得稅、公司所得稅和工薪稅（社會(huì)保險(xiǎn)稅）三大直接稅為核心，輔之以貨物稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅和關(guān)稅構(gòu)成。（2）州政府的稅收體系。州政府的稅收體系是以營(yíng)業(yè)稅為主體，輔之以個(gè)人所得稅、公司所得稅、貨物稅和各種使用稅構(gòu)成。（3）地方政府的稅收體系。地方政府的稅收體系是以財(cái)產(chǎn)稅為主體，輔之以個(gè)人所得稅、營(yíng)業(yè)稅和其他稅收構(gòu)成。三級(jí)政府之間還存在著復(fù)雜的稅源共享關(guān)系。這種稅源共享關(guān)系主要包括：（1）稅收補(bǔ)征。聯(lián)邦和州或地方政府對(duì)統(tǒng)一稅源分別按不同稅率各自征收，主要有兩種方式：一是下級(jí)政府采用上級(jí)政府的稅基，以自己的稅率親自征管；二是稅收寄征，即上級(jí)政府替下級(jí)政府征收，然后撥給下級(jí)政府。（2）稅收扣除。是在計(jì)算納稅人的應(yīng)稅所得時(shí)，允許從總收入中扣除已向州和地方政府繳納的所得稅額。（3）稅收抵免。是納稅人對(duì)州和地方政府的納稅額可以抵消向聯(lián)邦政府繳納的稅款?？傻置獾亩惙N有遺產(chǎn)稅和失業(yè)保險(xiǎn)稅等。（4）稅收分享。是上級(jí)政府將所征收的某種稅款的一定比例分給下級(jí)政府，此辦法通常用來(lái)處理州和地方政府之間的關(guān)系。（5）稅收免征。是對(duì)購(gòu)買(mǎi)州和地方政府債券所得的利息收入，免征個(gè)人所得稅，以有利于州和地方政府籌措資金。美國(guó)分稅制的主要特點(diǎn)是：（1）與國(guó)際上普遍按稅種來(lái)劃分收入不同，美國(guó)采取稅源分享的形式來(lái)劃分稅收收入，這是一種分權(quán)式的分稅制度。聯(lián)邦、州和地方政府都可以征收個(gè)人所得稅、公司所得稅、營(yíng)業(yè)稅以及其他稅。美國(guó)分稅制的這一特點(diǎn)，從根本來(lái)說(shuō)是由美國(guó)的政治體制決定的。政治上分權(quán)必然導(dǎo)致各級(jí)政府在財(cái)政管理權(quán)限上相對(duì)分散。（2）主要稅種在三級(jí)政府之間合理配置。所得稅（包括個(gè)人所得稅和公司所得稅）、營(yíng)業(yè)稅和財(cái)產(chǎn)稅是美國(guó)的三大主體稅種，而這三大稅種又分別歸屬于聯(lián)邦、州和地方政府，使三級(jí)政府各自擁有穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源，為履行各自的職責(zé)奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。（3）稅收收入在三級(jí)政府之間的分配呈倒梯形分布。政府的級(jí)別越高，擁有的稅收就越多。從西方各國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，中央掌握一定的財(cái)政收入就可以行使主動(dòng)權(quán)。這樣，聯(lián)邦政府在很大程度上就可以憑借充裕的財(cái)力，對(duì)州和地方政府的發(fā)展進(jìn)行有效的干預(yù)。（4）三級(jí)政府之間收入與職責(zé)劃分清楚，各司其職。各級(jí)政府的支出主要依靠自己的收入。美國(guó)憲法對(duì)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)作了一些具體的限制，即任何一級(jí)政府都不能妨礙其他政府的合法活動(dòng)。因此，聯(lián)邦政府在州和地方內(nèi)的財(cái)產(chǎn)，州和地方政府不能對(duì)其課征財(cái)產(chǎn)稅。州和地方政府也不能對(duì)聯(lián)邦政府發(fā)行公債的利息所得征稅；對(duì)賣(mài)給聯(lián)邦政府的產(chǎn)品所獲得的銷(xiāo)售收入，州和地方政府也不得征收營(yíng)業(yè)稅?？梢?jiàn)，美國(guó)的分稅制是一種嚴(yán)格的劃分稅種、依率計(jì)征的稅收制度。（5）依法治稅，嚴(yán)格理財(cái)。這是美國(guó)分稅制的又一個(gè)重要特點(diǎn)。在美國(guó)，三級(jí)政府都有獨(dú)立的稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)，