財(cái)政研究論文-中國(guó)的零基預(yù)算改革.doc

財(cái)政研究論文-中國(guó)的零基預(yù)算改革摘要：根據(jù)零基預(yù)算在我國(guó)中部某財(cái)力緊張省份的實(shí)施情況，該文發(fā)現(xiàn)，2000年以來(lái)在地方政府開(kāi)始推行的零基預(yù)算并沒(méi)有發(fā)展成為一種基本的預(yù)算框架，基本的預(yù)算框架是一種控制預(yù)算。在控制預(yù)算的框架內(nèi)，零基預(yù)算主要被運(yùn)用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的決策。即使在該領(lǐng)域，由于財(cái)力緊張、政治體制的制約等因素，零基預(yù)算并沒(méi)有改變預(yù)算過(guò)程和結(jié)果。關(guān)鍵詞：零基預(yù)算；預(yù)算過(guò)程；預(yù)算結(jié)果傳統(tǒng)預(yù)算模式是一種基數(shù)預(yù)算，每一年的預(yù)算決策都是在上一年預(yù)算撥款的基礎(chǔ)之上增加一定的數(shù)額，預(yù)算基數(shù)的形成和增量的決定都主要是依賴于政治上的討價(jià)還價(jià)。所以，預(yù)算決策的理性程度就比較低，政府支出的持續(xù)增長(zhǎng)也就不可避免。同時(shí)，由于基數(shù)的存在，使得公共預(yù)算很難進(jìn)行資源的再分配，從而降低了資源的配置效率。所以，從20世紀(jì)30年代開(kāi)始，以美國(guó)為首的西方國(guó)家進(jìn)行了一次又一次的理性預(yù)算改革。20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的零基預(yù)算（Zero-BasedBudgeting，ZBB）就是這樣一種改革。從理論上講，零基預(yù)算要求政府支出機(jī)構(gòu)每年都為它的全部預(yù)算進(jìn)行辯護(hù)，預(yù)算基數(shù)不再理所當(dāng)然地成為下一個(gè)預(yù)算年度進(jìn)行預(yù)算決策的基礎(chǔ)。因此，這種預(yù)算模式被稱為零基預(yù)算1。雖然零基預(yù)算在美國(guó)的實(shí)施并不成功1，但是，在過(guò)去的幾十年中，它對(duì)許多國(guó)家的預(yù)算改革都產(chǎn)生了不同程度的影響。從1993年開(kāi)始，中國(guó)的一些地方政府開(kāi)始試驗(yàn)零基預(yù)算，如海南、湖北、安徽等2。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)行預(yù)算改革，主要包括部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)改革。在部門(mén)預(yù)算改革中，零基預(yù)算被視為一種最佳的預(yù)算編制模式。目前，無(wú)論是國(guó)內(nèi)理論界還是實(shí)踐部門(mén)，主流的觀點(diǎn)都將零基預(yù)算視為一種最佳的預(yù)算模式。本文的研究問(wèn)題是：中國(guó)的地方政府為什么采用零基預(yù)算？他們的零基預(yù)算是不是真正的零基預(yù)算？零基預(yù)算是否改變了地方政府的預(yù)算過(guò)程和預(yù)算結(jié)果？現(xiàn)有的文獻(xiàn)主要探討零基預(yù)算的理想形式、實(shí)施零基預(yù)算有什么好處等問(wèn)題，而很少關(guān)注零基預(yù)算在真實(shí)世界中的實(shí)施情況。最近，黃佩華等人調(diào)查了中國(guó)地方政府的財(cái)政問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算的影響范圍很小3。但是，零基預(yù)算并非這一研究的重點(diǎn)。馬駿和葉娟麗調(diào)查了我國(guó)某省實(shí)施零基預(yù)算的情況，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算的實(shí)施并不理想。不過(guò)，由于篇幅限制，他們沒(méi)有全面地總結(jié)調(diào)查發(fā)現(xiàn)1?？傊诂F(xiàn)有的文獻(xiàn)中，沒(méi)有一項(xiàng)研究全面和系統(tǒng)地調(diào)查和分析我國(guó)地方政府實(shí)施零基預(yù)算的情況。目前，零基預(yù)算在我國(guó)地方政府已經(jīng)推行多年，非常有必要對(duì)這一預(yù)算模式的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查與分析。為此，2003年8月本文的研究者在我國(guó)中部某?。ㄒ韵潞?jiǎn)稱A?。┱{(diào)查了該省的省政府實(shí)施零基預(yù)算的情況。一、研究設(shè)計(jì)由于A省在1993年就開(kāi)始引入零基預(yù)算，因此，它無(wú)疑是一個(gè)調(diào)查零基預(yù)算的最佳選擇。本文的研究者在A省訪談了12個(gè)部門(mén)，包括19個(gè)預(yù)算官員，主要是財(cái)政部門(mén)、各個(gè)支出部門(mén)和省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的預(yù)算官員（參見(jiàn)訪談附錄）。雖然A省在1993年就已經(jīng)開(kāi)始將零基預(yù)算引入預(yù)算過(guò)程，本文主要研究A省采取部門(mén)預(yù)算改革以來(lái)實(shí)施零基預(yù)算的情況。這主要是因?yàn)樵?001年部門(mén)預(yù)算改革以前，零基預(yù)算并沒(méi)有系統(tǒng)和全面地實(shí)施。首先，在部門(mén)預(yù)算改革以前，預(yù)算編制主要是采取財(cái)政部門(mén)“代編預(yù)算”的做法，各個(gè)部門(mén)并沒(méi)有真正參與預(yù)算編制。即使零基預(yù)算已經(jīng)被引入，其運(yùn)用范圍也主要局限在財(cái)政部門(mén)，而對(duì)部門(mén)的支出決策沒(méi)有影響。其次，在部門(mén)預(yù)算改革前，財(cái)權(quán)非常分散，在財(cái)政部門(mén)之外，除了計(jì)劃委員會(huì)和科技部門(mén)等擁有資金分配權(quán)之外，由于預(yù)算外財(cái)政的膨脹，各個(gè)部門(mén)都對(duì)自己掌握的預(yù)算外資金擁有非常大的權(quán)力。這意味著，財(cái)政部門(mén)以及它所強(qiáng)調(diào)的零基預(yù)算并不能影響和控制這一部分資金的分配。2000年以來(lái)在地方一級(jí)開(kāi)展的部門(mén)預(yù)算改革為零基預(yù)算的全面實(shí)施創(chuàng)造了條件。因?yàn)椋块T(mén)預(yù)算改革要求政府預(yù)算以部門(mén)為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，而且強(qiáng)調(diào)將預(yù)算外資金納入各個(gè)部門(mén)的預(yù)算。該省財(cái)政部門(mén)這幾年下達(dá)的部門(mén)預(yù)算改革文件都明確要求各個(gè)部門(mén)運(yùn)用零基預(yù)算編制部門(mén)預(yù)算。本文的研究綜合運(yùn)用了定性和定量研究方法。對(duì)于預(yù)算過(guò)程的調(diào)查主要運(yùn)用定性研究方法。由于中國(guó)的政府預(yù)算是不對(duì)外開(kāi)放的，因此，政府部門(mén)的預(yù)算官員一般都不愿意接受比較深入的訪談，尤其是那些旨在評(píng)估他們的改革成效的調(diào)查。所以，在中國(guó)進(jìn)行預(yù)算調(diào)查，為了獲得有價(jià)值的信息，首先必須能夠“進(jìn)入”，并建立信任關(guān)系，其次必須選擇恰當(dāng)?shù)脑L談策略。為了能夠進(jìn)入政府部門(mén)調(diào)查并建立信任關(guān)系，本文的研究者主要利用各種熟人關(guān)系進(jìn)行調(diào)查，并承諾不透露調(diào)查省份的名稱和被訪談?wù)叩男彰?。在訪談中，為了獲得關(guān)于零基預(yù)算在該省實(shí)施的真實(shí)信息，本文的研究者對(duì)被訪談?wù)唠[瞞了本文研究的真實(shí)目的，即沒(méi)有告訴他們這是一項(xiàng)關(guān)于零基預(yù)算的研究。本文的研究者只是告訴被訪談?wù)哌@是一項(xiàng)關(guān)于部門(mén)預(yù)算改革的一般性研究，目的是了解部門(mén)預(yù)算改革的一般情況。所以，在訪談中，本文的研究者要求被訪談?wù)呋卮鹨恍╆P(guān)于部門(mén)預(yù)算的“開(kāi)放性問(wèn)題”，例如，請(qǐng)談?wù)勊诓块T(mén)的部門(mén)預(yù)算改革情況，他們是如何決定人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的，等等。事實(shí)也證明，這是一種有效的訪談策略。在大多數(shù)情況下，被訪談?wù)叨紩?huì)自動(dòng)地介紹零基預(yù)算在他們的部門(mén)是如何運(yùn)作的（事實(shí)信息）以及他們對(duì)于零基預(yù)算的看法和意見(jiàn)（觀點(diǎn)信息）。只有當(dāng)被訪談?wù)邲](méi)有自動(dòng)地談及零基預(yù)算的時(shí)候，本文的研究者才直接就零基預(yù)算提問(wèn)。此外，在訪談中，本文的研究者沒(méi)有使用錄音設(shè)備。本文的研究者采取的辦法是，在訪談中，記下關(guān)鍵的用語(yǔ)、數(shù)據(jù)和觀點(diǎn)；每次訪談完成后，馬上進(jìn)行筆錄。這種辦法雖然不能保證訪談?dòng)涗浀耐耆?，但是，它有助于消除被訪談?wù)叩囊蓱]，鼓勵(lì)他們透露更深入的信息。為了分析零基預(yù)算對(duì)預(yù)算結(jié)果的影響，本文運(yùn)用了定量分析方法。由于部門(mén)預(yù)算數(shù)據(jù)是“秘密”級(jí)的政府文件，所以，本文主要運(yùn)用公開(kāi)的數(shù)據(jù)，即A省財(cái)政廳廳長(zhǎng)每年向省人大會(huì)議報(bào)告支出時(shí)公布的數(shù)據(jù)（支出方向及其預(yù)算數(shù)）。由于A省的部門(mén)預(yù)算是從2001年開(kāi)始的，所以，本文主要采用了從2001年到2003年的數(shù)據(jù)。在對(duì)每年的數(shù)據(jù)進(jìn)行排序后，本文運(yùn)用相關(guān)分析對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。由于這一數(shù)據(jù)所包含的支出分類仍然比較粗略，因此，由此得出的結(jié)論仍然不是最后的。不過(guò)，在部門(mén)預(yù)算不公開(kāi)的情況下，這是惟一可獲得的數(shù)據(jù)。二、為什么采取零基預(yù)算？A省早在1993年就開(kāi)始試驗(yàn)零基預(yù)算。部門(mén)預(yù)算改革以來(lái)，A省的財(cái)政部門(mén)更是借此機(jī)會(huì)推廣零基預(yù)算。根據(jù)調(diào)查，A省積極推行零基預(yù)算的主要?jiǎng)訖C(jī)有3個(gè)：1.運(yùn)用零基預(yù)算來(lái)解決在財(cái)力緊張的情況下進(jìn)行資金分配所面臨的各種沖突和問(wèn)題；2.重新審查長(zhǎng)期實(shí)行的“基數(shù)加增長(zhǎng)”模式所形成的不合理“基數(shù)”；3.加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)對(duì)各個(gè)部門(mén)的預(yù)算控制。（一）財(cái)力緊張。這些年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，加上省內(nèi)過(guò)分財(cái)政分權(quán)，例如A省省會(huì)城市的財(cái)力就遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于省級(jí)財(cái)政，因此，省政府的財(cái)政一直比較緊張。在訪談中，幾乎所有的被訪談?wù)叨紡?qiáng)調(diào)他們的財(cái)政是一種“吃飯財(cái)政”。圖1也表明省政府的財(cái)力的確非常緊張（數(shù)據(jù)來(lái)自A省統(tǒng)計(jì)年鑒）。首先，省政府財(cái)政收入在全省財(cái)政收入中所占的比重比較低。更為嚴(yán)重的是，省政府的財(cái)政自給系數(shù)非常低。財(cái)政自給系數(shù)是用一級(jí)政府的自有收入除以它被要求承擔(dān)的支出，它用來(lái)測(cè)量各級(jí)政府的收入能在多大程度上承擔(dān)它的支出責(zé)任。在這樣的財(cái)力的情況下做預(yù)算就非常困難。有限的財(cái)政資金在解決了基本支出（人員和公用經(jīng)費(fèi)）之后，能夠用于供給公共產(chǎn)品、支持事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)就非常少，在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)非常激烈。在這種情況，該省領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門(mén)就希望運(yùn)用零基預(yù)算來(lái)解決預(yù)算分配中的沖突，并將有限的財(cái)力運(yùn)用到最需要的支出項(xiàng)目上去。正如該省財(cái)政部門(mén)的一位預(yù)算官員所說(shuō)：“一方面，我們一直面臨