財(cái)政研究論文-關(guān)于預(yù)算調(diào)整的理論思考.doc

財(cái)政研究論文-關(guān)于預(yù)算調(diào)整的理論思考政府預(yù)算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的財(cái)政年度收支計(jì)劃，一般經(jīng)歷編制、審批、執(zhí)行和決算四個(gè)階段，共中執(zhí)行階段是整個(gè)公共預(yù)算管理的關(guān)鍵。在這一過(guò)程中，由于理論預(yù)測(cè)水平的局限性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、政治以及自然環(huán)境的不確定性，適當(dāng)作些局部調(diào)整是各國(guó)政府的通常之舉，也是順應(yīng)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的保證。然而這一本應(yīng)作為應(yīng)對(duì)特殊情況下的特殊舉措，在我國(guó)卻成為了各級(jí)政府的慣常手段之一。所謂“年年預(yù)算，預(yù)算一年”正是預(yù)算執(zhí)行中的頻繁調(diào)整的真實(shí)寫(xiě)照。對(duì)于如何界定預(yù)算調(diào)整的范疇，我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法中并沒(méi)有一個(gè)較清晰的表述，模糊認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了一些公共部門(mén)的不規(guī)范的行為，嚴(yán)重削弱了政府預(yù)算的法律權(quán)威性。一、對(duì)預(yù)算法中關(guān)于預(yù)算調(diào)整情形的兩種不同理解1.以預(yù)算收支是否平衡為標(biāo)準(zhǔn)，界定什么是預(yù)算調(diào)整這種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要總支出不超過(guò)總收入或者原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額不增加，其收支規(guī)模的變化、收支結(jié)構(gòu)的變更，都不屬于預(yù)算調(diào)整范圍，當(dāng)然也就不需要各級(jí)人大審查批準(zhǔn)。其法律依據(jù)是：（1）預(yù)算法第53條規(guī)定：“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更”。（2）預(yù)算法第55條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算，各級(jí)政府不得作出任何使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算總支出超過(guò)總收入或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的決定”。另外第73條中還規(guī)定對(duì)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。2.以批準(zhǔn)的預(yù)算為基準(zhǔn)，界定什么是預(yù)算調(diào)整這種觀點(diǎn)認(rèn)為，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中由于收入、支出政策發(fā)生較大的變化，以及收入、支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，造成實(shí)際收入、支出與原來(lái)批準(zhǔn)的預(yù)算發(fā)生較大差異的，就應(yīng)屬于預(yù)算調(diào)整，需要審查批準(zhǔn)，而不論是否影響收支平衡。其法律依據(jù)是預(yù)算法第9條規(guī)定的“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得變更?！倍业?7條也對(duì)地方人大的初步審查制度作出了明確規(guī)定。按照前一種處理方法理解，（1）涉及到舉借債務(wù)時(shí)，除了中央預(yù)算存在預(yù)算調(diào)整問(wèn)題外，地方根本不存在預(yù)算調(diào)整的問(wèn)題，因?yàn)轭A(yù)算法第28條有規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券”。（2）任何大的收支政策變動(dòng)、收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)等變動(dòng)，只要不出現(xiàn)預(yù)算赤字，就不作為預(yù)算調(diào)整，自然也就無(wú)需立法機(jī)構(gòu)審批，下文稱之為平衡標(biāo)準(zhǔn)。但按照后一種方法理解，預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容分為兩部分：一是由于政策影響，國(guó)家重大的收支調(diào)整，如農(nóng)村稅費(fèi)改革引起的變更，新出臺(tái)的增收（減收）增支（減支）政策；二是其他各種原因造成的收支出現(xiàn)較大變化，需作調(diào)整，例如本年度預(yù)算執(zhí)行中，用本級(jí)增收的收入出臺(tái)重大的增資政策或者新增重大的基本建設(shè)項(xiàng)目，因執(zhí)行中始終以批準(zhǔn)的預(yù)算計(jì)劃作為依據(jù)，以下稱之為預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。由此看來(lái)，對(duì)于預(yù)算調(diào)整的確切含義，預(yù)算法的界定是模糊不清的，顯然對(duì)于各級(jí)政府和公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，相對(duì)于第二種預(yù)算調(diào)整的界定，第一種界定即平衡標(biāo)準(zhǔn)的自由度更大，只要執(zhí)行中不逾越預(yù)算收支總規(guī)模的界限，任何結(jié)構(gòu)的變動(dòng)都無(wú)需經(jīng)過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)審核批準(zhǔn)，從而擁有較大的自由裁量權(quán)。換句話說(shuō)，各級(jí)政府和公共部門(mén)在履行預(yù)算時(shí)就有一定的法律選擇空間。二、目前我國(guó)預(yù)算調(diào)整應(yīng)遵循預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情分析，筆者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)充分尊重已經(jīng)成為法律的預(yù)算文件，即以批準(zhǔn)的預(yù)算為基準(zhǔn)，凡是執(zhí)行中實(shí)際收支發(fā)生比較大的差異事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算調(diào)整的范疇，需經(jīng)過(guò)法定的程序予以監(jiān)督。1.從各級(jí)政府和人民代表大會(huì)的關(guān)系來(lái)看按照公共選擇觀點(diǎn)，政府的主要職能是為全體選民提供所需的各類公共產(chǎn)品，其中法律法規(guī)、國(guó)家安全、社會(huì)秩序和司法服務(wù)等都應(yīng)包括在內(nèi)，所需的資金由全體納稅人即選民共同承擔(dān)，共同購(gòu)買這些公共產(chǎn)品，因此確切地說(shuō)，政府和納稅人之間的關(guān)系是一種供求關(guān)系，同時(shí)還是一種較特殊的委托代理關(guān)系，那么為了確保作為受托人的政府機(jī)構(gòu)和各個(gè)公共部門(mén)能按照委托方的要求去提供、而且是有效率地提供這些公共產(chǎn)品，就必須建立起一套完善的監(jiān)督機(jī)制，即賦予各級(jí)立法機(jī)構(gòu)相應(yīng)的職能，在西方是國(guó)會(huì)或議會(huì)，在我國(guó)就是各級(jí)人民代表大會(huì)。政府、納稅人和人大三方的關(guān)系體現(xiàn)在國(guó)家理財(cái)領(lǐng)域，編制預(yù)算即是要求納稅人顯示其需求信息，并實(shí)事求是地反映到預(yù)算草案中去，目標(biāo)是改善資源配置效率。各級(jí)人大審批預(yù)算即是為了確保這些信息的真實(shí)性，如實(shí)體現(xiàn)出納稅人的真實(shí)偏好，也就是實(shí)施事前的監(jiān)督，增強(qiáng)事前決策的民主性和科學(xué)性。如果說(shuō)決算是對(duì)公共預(yù)算績(jī)效的大檢閱，是一次事后的監(jiān)督，那么在預(yù)算執(zhí)行階段，人民代表正是作為事中監(jiān)督的主體，在此時(shí)預(yù)算調(diào)整范疇的確定就成為監(jiān)督的難點(diǎn)和關(guān)鍵。事實(shí)上，編制得很糟糕的預(yù)算不可能被很好地執(zhí)行，但即使看來(lái)很完美的預(yù)算計(jì)劃如果執(zhí)行中出現(xiàn)違規(guī)的頻繁調(diào)整，其最終的結(jié)果與質(zhì)量也將會(huì)大打折扣，更何況目前我國(guó)編制預(yù)算的技術(shù)水平和科學(xué)性還有待進(jìn)一步提高。與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比較，我國(guó)有其獨(dú)特的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。首先，政府預(yù)算資金的不完整性。存在著大量的預(yù)算外、制度外收入，據(jù)專家保守估計(jì)，兩者大約相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的一倍以上，龐大的公共資金游離于財(cái)政監(jiān)督體系之外。雖然隨著國(guó)家預(yù)算管理體制改革，實(shí)施綜合預(yù)算及收支兩條線管理，政府依法行政的觀念也正在加強(qiáng)，但目前在許多地方仍然延續(xù)著計(jì)劃體制時(shí)“人治”大于“法治”的做法，政府行政的自由裁量權(quán)是廣泛了而不是相反，如果此時(shí)對(duì)于預(yù)算內(nèi)的有限財(cái)政收入運(yùn)用缺乏有效的監(jiān)控，政府仍然可以隨意作較大的更改，只是簡(jiǎn)單地按照是否打破預(yù)算平衡作為界定預(yù)算調(diào)整的唯一基準(zhǔn)，勢(shì)必使原本就非常薄弱的監(jiān)督體制更加軟化，那么編制預(yù)算計(jì)劃也就更失去了其存在的意義，納稅人的正當(dāng)權(quán)益也就無(wú)法得到保障。其次，我國(guó)預(yù)算編制的粗放性。一直以來(lái)，政府報(bào)送人大審批的只是大“類”數(shù)字，而人大審批政府預(yù)算時(shí)，也只掌握20多個(gè)類級(jí)收支總數(shù)，體現(xiàn)其具體運(yùn)用的300多個(gè)“款”級(jí)，500多個(gè)“項(xiàng)”級(jí)的財(cái)政資金則完全由政府主導(dǎo)支配，而人大卻要承擔(dān)批準(zhǔn)預(yù)算的全部決策風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，我國(guó)各級(jí)人大與政府之間存在著非常明顯的信息不對(duì)稱，而且審批時(shí)間倉(cāng)促，很多地方根本沒(méi)有設(shè)置初審制度，故事前監(jiān)督不完全，鑒于我國(guó)目前編制預(yù)算的技術(shù)水平及方法，徹底做到細(xì)化預(yù)算還有待時(shí)日，因此事中監(jiān)督就顯得尤為重要，因此界定預(yù)算平衡時(shí)，現(xiàn)階段放棄平衡標(biāo)準(zhǔn)，而采用預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)更符合我國(guó)公共管理水平的要求，同時(shí)也有利于促進(jìn)各級(jí)政府和預(yù)算單位形成依法理財(cái)?shù)挠^念，充分發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能。2.從預(yù)算執(zhí)行中控制的對(duì)象來(lái)看預(yù)算執(zhí)行其實(shí)是一個(gè)將資源投入化為產(chǎn)出以此促成政府政策目標(biāo)的過(guò)程，在整個(gè)轉(zhuǎn)化過(guò)程中，對(duì)這個(gè)系統(tǒng)必須進(jìn)行控制，但如何實(shí)施有效控制，從對(duì)象上來(lái)劃分，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行，即控制投入和控制產(chǎn)出。分析我國(guó)預(yù)算控制的側(cè)重點(diǎn)，可以從另一個(gè)角度來(lái)界定預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)。（1）控制投入，對(duì)各投入項(xiàng)目間的資源（支出）轉(zhuǎn)移進(jìn)行控制，即“打醬油的錢（如人員開(kāi)支）不能用來(lái)買醋（搞建設(shè)）”，也就是要求不能輕易改變預(yù)算的構(gòu)成（投入組合），當(dāng)然要求在執(zhí)行預(yù)算時(shí)充分遵循預(yù)算平衡的原則，即確保執(zhí)行中的合規(guī)性遵從預(yù)算，通過(guò)詳細(xì)的投入控制確保不會(huì)有違反預(yù)算計(jì)劃的行為，如果遇到特殊情況確需變更時(shí)，需經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審批，其