財政研究論文-解決縣鄉(xiāng)財政困難是否要繼續(xù)貫徹省以下分稅制.doc

財政研究論文-解決縣鄉(xiāng)財政困難是否要繼續(xù)貫徹省以下分稅制關鍵詞：縣鄉(xiāng)財政困難省以下分稅制事權財權財力摘要：面對如何解決取消農業(yè)稅新形勢下縣鄉(xiāng)財政困難的問題，國內學術界目前出現(xiàn)了兩種不同的觀點，一種認為應該通過繼續(xù)貫徹、完善省以下分稅制來解決，另一種則強調要“因地制宜”而不能統(tǒng)一化地實行省以下的分稅制。本文對這兩種觀點進行了比較和評述，澄清兩者的一些實質性分歧所在，并進一步探討面對財政困難縣鄉(xiāng)財政體制改革究竟應該走什么樣的道路。我國近年來縣鄉(xiāng)財政困難的現(xiàn)象已是不爭的事實，尤其是在2006年全面取消農業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財政運行困難的局面更加嚴重，特別是中西部地區(qū)以農業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財政更是到了“寸步難行”的地步。在全面取消農業(yè)稅的新形勢下如何應對縣鄉(xiāng)財政困難，財經理論界做了大量的研討，其中最核心的爭論焦點是為解決縣鄉(xiāng)財政困難，對省以下分稅制還要不要貫徹的問題。近期，財政部財政科學研究所的幾位學者賈康和劉尚希等在中國改革等期刊中發(fā)表的幾篇論文分別代表了兩種不同的觀點，具有典型性，他們把對這個問題的討論推向了一個新高潮。本文就將以這些研究為基礎，對這幾位學者的不同觀點進行總結、比較、評述，并進一步深入分析面對縣鄉(xiāng)財政困難分稅制改革究竟應該走向何處。一、分稅制與縣鄉(xiāng)財政困難之間的邏輯關系縣鄉(xiāng)財政困難之所以和分稅制相聯(lián)系起來是因為兩者之間有內在的邏輯關系，縣鄉(xiāng)財政運行普遍較困難與分稅制改革進程是密不可分的，從分稅制改革實行的結果來看，這主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，分稅制改革使事權有所下移而財權、財力則有所上劃。全國財政收入中中央所占比例上升而縣鄉(xiāng)所占比例下降1，同時義務教育、農業(yè)基礎設施、基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等一些剛性很強的事權卻仍由縣鄉(xiāng)政府承擔。這造成了縣鄉(xiāng)政府事權與財權、財力比較嚴重的不統(tǒng)一性。其次是轉移支付制度的不完善。完善的轉移支付配套措施是在分稅制下實現(xiàn)公共產品與服務均等化的一個內在要求。分稅制改革以來，轉移支付制度由于沿用基數(shù)法、加上支付不透明、不公平、不規(guī)范等原因導致其與公共產品和服務均等化目標相去甚遠。因此，這種不健全的轉移支付制度更加劇了縣鄉(xiāng)財政困難局面。當然，縣鄉(xiāng)財政困難并不能完全由分稅制改革這個單一的因素來解釋，縣域經濟發(fā)展緩慢、財政供養(yǎng)人員過度膨脹等都是不可忽視的原因，但從事實上看，目前的分稅制無論如何是引起縣鄉(xiāng)財政困難的一個主要體制性因素，這一點是不可否認的。因此，分稅制也自然成為了研究解決縣鄉(xiāng)財政困難問題的邏輯起點。二、對兩種不同觀點的簡要概述從1994年實施至今的分稅制，只是比較完善地確定了中央政府和省級政府間的財政關系，但是對省以下各級政府（市、縣、鄉(xiāng)）的財政關系則并沒有形成系統(tǒng)的制度安排。面對縣鄉(xiāng)財政困難，應該如何改革尚未完善的省以下各級政府的財政關系，這成為了爭論的焦點。對于這個問題的看法大致分兩種：一種觀點認為，分稅制只適宜于中央和省之間，而省以下不宜提倡都搞分稅制，實行統(tǒng)一的分稅制不能解決縣鄉(xiāng)財政困難問題，只有因地制宜、區(qū)分發(fā)達和不發(fā)達地區(qū)實行差異化的省以下政府間財政體制才是出路，劉尚希等學者是持這種觀點的典型代表，賈康研究員形象地把這種思路和主張概括為“縱向分兩段橫向分兩塊”；另外一種觀點則認為，縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)困難的原因并不在于省以下實行了分稅制，而在于省以下分稅制還沒有完善，沒有真正進入軌道，所以實行統(tǒng)一的分稅制、在省以下將分稅制貫徹下去才是解決問題的有效辦法。為此，必須要積極推行政府行政機關的“扁平化”，即“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等改革試驗，從而為分稅制在省以下的貫徹創(chuàng)造配套條件，賈康等學者是持這種觀點的典型代表。概括地說，從是否贊同通過貫徹省以下分稅制來解決縣鄉(xiāng)財政困難的角度，就可以簡略地將以上兩種觀點區(qū)分開來。三、兩種不同觀點的主要實質性分歧1，是分稅制制度本身還是分稅制的不完善造成了縣鄉(xiāng)財政困難前文已經說明了分稅制與縣鄉(xiāng)財政困難兩者之間存在著邏輯關系，兩種觀點也都不否認這個關系的存在性，在這一點上雙方看法是一致的，他們的分歧主要在于如何認識現(xiàn)行的分稅制與縣鄉(xiāng)財政困難的因果關系中“因”的實質。以劉尚希為代表的反對通過貫徹省以下分稅制來解決縣鄉(xiāng)財政困難的學者認為縣鄉(xiāng)財政困難的“因”是分稅制制度本身的內在缺陷，因而分稅制不適合作為省以下政府財政關系的統(tǒng)一制度安排，所以應該在反思分稅制的前提下重新設計合適的體制，而不能“一刀切”的推行分稅制。相反，支持通過貫徹省以下分稅制來緩解縣鄉(xiāng)財政困難的學者，如賈康等則認為不可以將縣鄉(xiāng)財政困難歸咎于分稅制的制度本身，縣鄉(xiāng)財政之所以遇到困境是由于目前省以下的分稅制并沒有完善，分稅制本身應有的作用還沒有發(fā)揮出來。相反，倒是因貫徹分稅制不完全而產生的以“討價還價”為特征的五花八門、形式各異的“包干制”和“分成制”才造成了縣鄉(xiāng)財政困難。在他們看來，縣鄉(xiāng)財政困難的“因”是目前省以下分稅制的不完善性。2，“財權同事權匹配”重要還是“財力同事權匹配”重要事權、財權和財力是分級財政理論的三個核心概念，簡單的說，事權是指某一級政府所賦有的履行一定經濟社會職能的責任和權利的統(tǒng)一，財權是指某一級政府為了履行事權而需要相應擁有的財政管理權限（主要是財政收入權），而財力是指某一級政府可以支配的財政資源的大小。分稅制的本質要求是“財權同事權匹配”，事權決定財權，財權保障事權，因而事權和財權具有統(tǒng)一性，某一級政府有多大的事權也就相應地決定了它應該有多大的財權，不論這一級政府是省政府還是市政府或是縣鄉(xiāng)政府都必須遵循這個原則，而絕不可認為財權的合理配置是不重要的，這是省以下分稅制支持方的觀點。但反對方則認為，縣鄉(xiāng)財政有它們的特殊性，僅僅強調“財權同事權的匹配”是不夠的，這是由于對經濟欠發(fā)達地區(qū)，因為稅源單薄，無法組織到與事權相對稱的財力，難以保障事權的履行，所以“財權同事權匹配”原則在此就不那么適用了，因此“財力同事權匹配”原則更加具有實質性意義。3，應該“因地制宜”還是應該“統(tǒng)一體制”基于分稅制本身不適合作為省以下政府財政關系制度安排的認識，并根據分析我國現(xiàn)階段區(qū)域經濟發(fā)展差異現(xiàn)狀而提出的“財力同事權匹配”原則，劉尚希等學者認為：體制的統(tǒng)一性與區(qū)域的差異性產生了矛盾，使得解決縣鄉(xiāng)財政困難的政策打了折扣。所以分稅制應主要在中央與省一級間實行，而省以下財政體制不宜“一刀切”地提倡搞分稅制，可由各省“因地制宜”地設計省以下體制，關鍵是要達到財力與事權的對稱，使各級政府能夠有效地履行其職責。省以下體制可以兼容分稅、分成、分享等多種方式，從而形成分稅制財政體制大框架下的“雙層模式”。與此相對，基于對省以下分稅制的不完善性導致縣鄉(xiāng)財政困難的判斷和對“財權同事權匹配”這個分稅制基本原則的堅持，賈康等支持省以下分稅制的學者則認為：分稅制為基礎的分級財政是市場經濟新體制所要求的財政體制配套，需要在統(tǒng)一的市場構建中，逐步使之上下左右貫通運行。以“落后地區(qū)和發(fā)達地區(qū)”或“農業(yè)依賴型縣鄉(xiāng)和非農業(yè)依賴型縣鄉(xiāng)”為劃分，選擇性地走分稅制與非分稅制的不同路徑，既不符合培育統(tǒng)一市場要求消除“塊塊”制度壁壘和十六屆三中全會“創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一”的取向，實際上還很容易陷于“討價還價”的陷阱和發(fā)生較嚴重的扭曲變型。因此，貫徹統(tǒng)一的分稅制是改革的必由之路。四、對兩種不同觀點及其分歧的評述“財權同事權匹配”是分稅制的內在要求，在一個經濟發(fā)達且區(qū)域發(fā)展比較平衡的市場經濟國家，只要依據事權將財權合理地配置好，那么同時也就基本上可以保證“財力同事權匹配”，這是因