水利工程論文-農(nóng)村供水工程建設(shè)管理改革的幾點看法.doc

水利工程論文-農(nóng)村供水工程建設(shè)管理改革的幾點看法摘要：近年來，南澗彝族自治縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行多種農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理制度改革，創(chuàng)造了許多新的經(jīng)驗，取得了一定成效。如何推動改革深入健康進行，使農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理制度逐步完善，走上正規(guī)化、法制化軌道，需要對改革思路和深層次政策問題進行認真研究。如何推進農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理制度改革，使之符合市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，筆者在十幾年的實際工程中有以下幾點看法：一、全面認識農(nóng)村供水工程的特點與性質(zhì)，找準問題的關(guān)鍵，是搞好改革的前提；二、按照“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”原則，組建用水合作組織，明晰所有權(quán)；三、采用靈活多樣形式，加強經(jīng)營管理，是農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革的主要內(nèi)容；四、履行政府職責，加強政府引導、扶持、服務(wù)、監(jiān)督關(guān)鍵詞：農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理制度改革看法南澗彝族自治縣位于大理白族自治州南部、瀾滄江中游以及紅河上游發(fā)源區(qū)，地處橫斷山脈南麓、無量山和哀牢山的北端。全縣地形以山地為主，山地面積占全縣總面積的99.3%，盆壩地面積僅占0.7%，故為一典型的山區(qū)縣。南澗縣農(nóng)村供水發(fā)展歷程經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展過程，解決農(nóng)村飲水困難主要是1980年改革開放以后，歷屆縣委、政府的正確領(lǐng)導下，積極向上爭取資金，特別是1998年以來，全縣狠抓了農(nóng)田水利建設(shè)，著力解決人畜飲水問題，從2000年至2004年全縣共投入向國家、省州爭取的水利建設(shè)資金970.87萬元，其中中央國債551.96萬元，帶動地方配套346.87萬元，群眾自籌投資（投勞）72.05萬元；共計完成集中飲水工程69件，單戶工程（水窖）297件；全縣共計解決44873農(nóng)村人口的飲水問題。但形勢仍不容樂觀，根據(jù)安全飲水調(diào)查評估結(jié)果，2000年以前建的農(nóng)村引水工程仍能正常運行使用的不足10%，按規(guī)定提取固定資產(chǎn)折舊的不足5%，農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。近年來，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行多種農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理制度改革，創(chuàng)造了許多新的經(jīng)驗，取得了一定成效。如何推動改革深入健康進行，使農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理制度逐步完善，走上正規(guī)化、法制化軌道，需要對改革思路和深層次政策問題進行認真研究。一、全面認識農(nóng)村供水工程的特點與性質(zhì)，找準問題的關(guān)鍵，是搞好改革的前提（一）農(nóng)村供水工程的特點南澗縣農(nóng)村供水工程種類，大體可歸納為水窖（池）蓄水供水工程、供水對象以幾個自然村為單位的集中式供水工程和供水對象以自然村或十幾農(nóng)戶為單位的分散式供水工程，其特點主要有：1地位作用重要，需要高度重視“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，精辟地表述出農(nóng)村供水工程在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活中的重要地位和作用。但是，作為基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)村供水工程，投入多，見效慢，管理難，本身直接經(jīng)濟效益不明顯，多表現(xiàn)為間接的社會效益，在一些地方易受忽視。對農(nóng)村供水工程的重要地位作用，需要不斷提高認識，加強領(lǐng)導。2群眾性強，需要廣大農(nóng)民參與農(nóng)村供水工程遍及全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與所有農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都有密切關(guān)系，是一項群眾性的事業(yè)，就單個農(nóng)村供水工程看，技術(shù)比較簡單，但從流域、區(qū)域水土資源綜合開發(fā)利用以及它涉及水利、農(nóng)業(yè)、政策、經(jīng)濟、管理等眾多領(lǐng)域看，農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理又是一項十分復雜的工作。必須尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，搞好統(tǒng)一規(guī)劃，加強指導。3公益性較強，需要政府扶持農(nóng)村供水工程是以興利為主的工程兼有經(jīng)營性和公益性。從總體上看，農(nóng)村供水工程的服務(wù)對象是農(nóng)村低收入群體，投資回報率較低。基于農(nóng)村供水工程公益性強的特點，從中央到地方，各級財政每年都安排給南澗縣一定補助經(jīng)費給予扶持。粗略估算，幾十年來，政府財政補助約占農(nóng)村水利總投入的85%。4具有壟斷性，需要政府加強宏觀管理按受益農(nóng)戶多少區(qū)分，南澗縣農(nóng)村供水工程可分為兩大類：一類是農(nóng)戶自用的微型工程，如水窖、水池等；另一類是供水對象以幾個自然村為單位的集中式引水供水工程和供水對象以自然村或十幾農(nóng)戶為單位的分散式引水供水工程。受地形、水資源等條件限制，多數(shù)農(nóng)村供水工程具有天然壟斷性，不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)那樣搞市場競爭、破產(chǎn)倒閉。所有生活在當?shù)氐霓r(nóng)戶都有公平用水的權(quán)利。用水權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的組成部分，為農(nóng)民生存條件服務(wù)的公用水源和公用設(shè)施不適合讓私人壟斷。農(nóng)村供水工程設(shè)施多地處荒野，無人值守；風吹日曬雨淋，易老化損壞；農(nóng)村供水工程的建設(shè)與管理需要在政府的規(guī)劃與計劃指導下有序進行。（二）農(nóng)村供水工程的性質(zhì)農(nóng)村供水工程是山區(qū)農(nóng)民抗御自然災害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施，是促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。除農(nóng)戶自用的微型工程外，農(nóng)村供水工程與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會化服務(wù)體系的組成部分，具有較強的基礎(chǔ)性、公益性。農(nóng)民是農(nóng)村供水工程的主體。尊重農(nóng)民意愿，依靠農(nóng)民的力量，合作辦水利，是農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理的基本原則。農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理的宗旨是服務(wù)。以興利為主的工程，既要適應市場經(jīng)濟要求，有償服務(wù)，核算成本，降低費用，促使工程良性運行，又要堅持不以營利為目的的宗旨。有關(guān)法律和政策對此有明確規(guī)定。（三）找準問題的關(guān)鍵從年代到年代，農(nóng)村實行合作社和人民公社集體所有的經(jīng)營管理體制。按照“民辦公助”原則，國家對集體經(jīng)濟組織興建的農(nóng)村供水工程給予補助。建成的設(shè)施歸公社或生產(chǎn)隊集體所有，實行集體管理。那時，所有權(quán)是清晰的，所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)一致，工程維護管理較好。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，土地包到了農(nóng)戶，牛、馬、犁、鋤頭等生產(chǎn)工具分到了戶。新形勢下產(chǎn)生的問題是：沒有集體經(jīng)濟組織依托的“集體”到底是誰？集體所有制以什么形式來實現(xiàn)？“集體”虛設(shè)，農(nóng)村供水工程所有者主體自然就“缺位”。跟著帶來的問題是基層政府代替“集體”承辦本該由“集體”辦的事，造成政府“越位”，政府與農(nóng)民在農(nóng)村供水工程中的角色“錯位”。農(nóng)民興建農(nóng)村供水工程，改變生產(chǎn)和生活條件，是自己要干的事情，結(jié)果變成政府要農(nóng)民干，甚至被人理解為政府加重農(nóng)民負擔。由于工程集體所有的體制與農(nóng)村分戶經(jīng)營的體制矛盾沒有解決，維護管理責任自然就很難落到實處，造成“集體”所有的工程，有人使用，沒人管理，老化、損壞、丟失嚴重。因此，農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革要解決的關(guān)鍵問題：一是要解決集體所有的實現(xiàn)形式，即有一種組織扮演“集體”角色，負起工程“業(yè)主”責任，明晰所有權(quán)；二是解決已建成工程經(jīng)營管理活力的問題，促使工程良性運行。能否把農(nóng)村供水工程工程交給個人管理？不行。理由前面已有闡述。繼續(xù)沿用目前這種由鄉(xiāng)或村代行“集體”職責的辦法行不行？首先，鄉(xiāng)政府不行，因為它是政權(quán)組織。其次，作為村民自治組織的村民小組或村委會，雖然在一定條件下，可以代行“集體”職責，村內(nèi)工作按“一事一議”原則協(xié)商辦理，但它畢竟不是管水組織，而農(nóng)村供水工程往往是跨村、跨鄉(xiāng)建設(shè)和管理的，必須要有新的管理組織解決原有體制不順的問題。（四）明確改革目標和原則改革要以組建用水合作組織、明晰工程所有權(quán)為核心，以增強經(jīng)營管理活力為重點，以提供良好服務(wù)、實現(xiàn)良性運行、充分發(fā)揮效益為目標。改革要有利于調(diào)動廣大農(nóng)民參與工程建設(shè)和管理的積極性，有利于已建成設(shè)施的鞏固和效益發(fā)揮，有利于水資源的合理高效利用，有利于加快農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。二、按照“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”原則，組建用水合作組織，明晰所有權(quán)從宏觀上看，這個“民”是集體的“民”。從每一個具體工程微觀層面看，這個“民”是“受益者”。“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”是農(nóng)村供水工程體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說，不同類型工程，應實行不同管理體制。（一）農(nóng)戶自用的微型工程，實行“自建、自有、自管、自用”體制農(nóng)戶自用為主的微型蓄引提工程，政府可酌情在經(jīng)費上給予補助。這類工程作為農(nóng)民的家庭私有財產(chǎn)，受法律保護。農(nóng)戶自有工程自己用不完的水，允許在農(nóng)戶之間，按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務(wù)的原則，調(diào)劑余缺，充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。（二）在村社一級管引供水工程中，推行多種形式的農(nóng)民用水合作組織管理體制在村社一級管引供水工程中，受益農(nóng)戶較多，應當按工程分布范圍，組建用水戶協(xié)會等多種形式的農(nóng)村用水合作組織。這種體制有以下特點：首先，它不按鄉(xiāng)、村行政區(qū)劃組建，更符合水利建設(shè)和管理的特殊要求，可以避開鄉(xiāng)、村借水費名義搭車收費或截留挪用等問題。第二，明確用水戶是建設(shè)主體、投入主體、所有者主體、受益主體，形成了以用水合作組織為紐帶的利益共同體。第三，機制靈活。合作辦水利，就是要有錢的出錢，有力的出力，有設(shè)備的出設(shè)備，可以以物換工，以資換工，以工換工，以工換水，每個成員的權(quán)利、責任和應盡義務(wù)都嚴格按章程辦事。第四，合作組織要按法律規(guī)定注冊登記，成為有法人地位的服務(wù)實體，受法律保護，能獨立承擔民事責任。第五，合作組織有章程，民主選舉負責人，在內(nèi)部采用民主協(xié)商方法決定成員出工、出資分攤以及水費計收等大事。第六,財政投資部分形成的資產(chǎn)應為政府所有，政府水行政主管部門通過投資人的身份參與用水合作組織，監(jiān)督用水合作組織經(jīng)營管理，為用水合作組織代管固定折舊回收資金（工程復建改造基金）。農(nóng)民用水合作組織不是過去合作社組織的簡單重復，它是新形勢下農(nóng)村水利管理體制在更高層次上的發(fā)展，是體制上的創(chuàng)新。目前南澗縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同形式的供用水組織，由于它們中的絕大多數(shù)是以基層水利站為載體建立的，群眾參與較少，管理人員較少，無法按成本核算的方式去管理工程，應當在實踐中逐步規(guī)范成正規(guī)的用水合作組織。（三）在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級農(nóng)村供水工程推行按“股份合作制”企業(yè)管理鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級農(nóng)村供水工程，大多都是跨村或跨鄉(xiāng)的農(nóng)村管引供水工程，以向鄉(xiāng)屬企業(yè)、鄉(xiāng)級機關(guān)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市固定個體戶供水為主，兼有村民生活供水任務(wù)的農(nóng)村供水工程，應參照“股份合作制”企業(yè)辦法組建企業(yè)法人實體，實行企業(yè)內(nèi)勞動者平等持股、合作經(jīng)營，勞動者與所有者相結(jié)合，股本和勞動共同分紅的辦法。在這種管理體制下，產(chǎn)權(quán)清晰，所有者的權(quán)、責、利十分明確，有較強的內(nèi)在經(jīng)營活力。為了解決建設(shè)資金不足的問題，可以吸收有錢的“大戶”投資入股，并給予合理投資回報。但要防止出現(xiàn)“水霸”壟斷公共供水設(shè)施或利用公共水資源牟取暴利的情況。政府財政投資部分形成的股權(quán)應為政府所有，政府水行政主管部通過持股參與監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營管理，并負責代管固定折舊回收資金（工程復建改造基金）。三、采用靈活多樣形式，加強經(jīng)營管理，是農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革的主要內(nèi)容按“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”組建的合作組織還必須采用靈活多樣的形式，加強經(jīng)營管理，落實工程維護管理和服務(wù)責任，千方百計發(fā)揮工程效益。（一）用水合作組織自己直接經(jīng)營管理這種方式應當成為當前和今后農(nóng)村供水工程管理制度改革的主要方式加以提倡。政府水行政主管部門應加強引導和監(jiān)督，保證復建改造基金的提留。（二）用水合作組織聘用“能人”經(jīng)營管理用水合作組織內(nèi)部找不到合適人選時，可以聘用外部的“能人”具體負責經(jīng)營管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領(lǐng)取報酬。用水合作組織對受聘者監(jiān)督，促使其真正對工程的日常經(jīng)營管理負起責任，搞好服務(wù)。（三）承包承包不改變工程所有權(quán)屬。它通過合同契約，由工程的所有者把管理權(quán)委托給承包者，同時對雙方權(quán)利、責任、義務(wù)給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負責人有更大的自主權(quán)。承包者可以是合作組織內(nèi)部成員，也可以是社會上的人，可以一個人，也可以是幾個人組成的小組。承包方法簡便易行，較好地解決了工程維護管理差，管理責任不落實的問題，易被農(nóng)民接受，已有多年實踐經(jīng)驗，這種方法適用于農(nóng)村供水工程管理，應當作為農(nóng)村水利經(jīng)營管理機制改革的主要方式之一加以提倡。（四）租賃嚴格地說，它與承包經(jīng)營管理屬于同一類型，因為工程所有權(quán)沒有改變，只是所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)分離得更進一步，租賃者在經(jīng)營管理上有更多的自主權(quán)。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營利潤中獲取報酬，同時也承擔更多的經(jīng)濟責任和風險。因此“租賃”主要適用于經(jīng)營性較強，可以自主經(jīng)營、自負盈虧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的農(nóng)村供水工程。這種方式在南澗縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)引水工程管理中應用較多。四、履行政府職責，加強政府引導、扶持、服務(wù)、監(jiān)督推動農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革，要