人民銀行預算監(jiān)督的制度創(chuàng)新和完善.doc

人民銀行預算監(jiān)督的制度創(chuàng)新和完善西部金融20l1年第7期人民銀行預算監(jiān)督的制度創(chuàng)新和完善李新(中國人民銀行西安分行,陜西西安710075)摘要:近年來,人民銀行預算監(jiān)督制度建設有了一定的發(fā)展,但還有待健全和提高.本文從預算監(jiān)督機制和制度分析著手,根據(jù)政府公共治理理念和各種政府預算監(jiān)督理論,按照委托一代理關系鏈條涉及的層次,提出完善我國央行預算監(jiān)督機制的對策建議.關鍵詞:央行;預算監(jiān)督;委托一代理關系中圖分類號:f830.31文獻標識碼:b文章編號:16740017-2011(7)-0032-02人民銀行預算監(jiān)督是人民銀行預算管理活動的重要內(nèi)容,也是構成政府預算監(jiān)督,國家監(jiān)督體系的重要組成部分,是預算監(jiān)督主體對人民銀行的預算編制,預算執(zhí)行,預算調(diào)整以及決算活動的合理性,合法性和有效性實施的監(jiān)察和督導.人民銀行預算監(jiān)督是實現(xiàn)人民銀行預算管理目標而建立的一種約束人民銀行及其部門預算主體行為的機制.人民銀行預算監(jiān)督的主要作用是及時糾正人民銀行預算編制,執(zhí)行中的偏差,促進人民銀行預算決策民主化和科學化;維護財政預算法規(guī),制度和政策的權威性和嚴肅性,保證人民銀行履職目標的順利實現(xiàn);促進人民銀行提高效率,避免腐敗和浪費等.因此,加強預算監(jiān)督管理,構建和完善我國人民銀行預算監(jiān)督機制和制度意義重大.一,市場經(jīng)濟國家央行預算監(jiān)督模式和特征為了加強央行預算監(jiān)督,市場經(jīng)濟國家普遍建立了預算監(jiān)督機制和制度.由于世界各國政治,社會,歷史和文化傳統(tǒng)的差異,概括起來,各國央行預算監(jiān)督機制和制度設計呈現(xiàn)出以下三種不同模式:(一)立法型預算監(jiān)督模式.其特點是在各監(jiān)督主體中突出立法機關的核心地位和權力,對預算的監(jiān)督最集中體現(xiàn)于議會或國會對政府預算的審議和批準上;審計機關獨立于政府,隸屬于國會或議會,負責對預算進行審計監(jiān)督,并向其報告工作;政府財政部門對預算進行全方位的財政監(jiān)督.目前,美國,英國,加拿大,澳大利亞,新西蘭等大多數(shù)國家央行預算監(jiān)督普遍實行這種模式.(二)司法型預算監(jiān)督模式.其特點是由國家司法機關依照法定權力與法定程序對央行的預算管理行為合法性和有效性進行監(jiān)督,處于預算監(jiān)督主體的核心地位.它包括檢察機關的監(jiān)督和審判機關的監(jiān)督兩個方面.目前法國,德國,意大利,西班牙等國央行采用這種預算監(jiān)督模式.(三)行政型預算監(jiān)督模式.其特點是監(jiān)督主體和監(jiān)督制度的確立是以政府行政為主導,即除了立法機關的預算監(jiān)督制度以外,作為專設的預算監(jiān)督機構隸屬于政府行政機關,一般由政府財政部門內(nèi)設機構或與財政部平行的政府機構承擔,強調(diào)政府的內(nèi)部約束和監(jiān)督.目前,瑞士,瑞典及部分東歐國家央行預算監(jiān)督采用這種模式.上述三種預算監(jiān)督模式存在共同特征:一是預算監(jiān)督的法制化程度高.二是預算監(jiān)督主體層次分明,預算監(jiān)督權力配置合理,注重預算監(jiān)督權力的制衡.三是預算監(jiān)督貫穿預算周期全過程,預算監(jiān)督范圍涵蓋內(nèi)容全面.四是獨立,專業(yè)的審計機構是提高預算監(jiān)督效率的關鍵.二,我國人民銀行當前預算監(jiān)督的現(xiàn)狀從本質(zhì)上講,我國人民銀行的預算監(jiān)督與市場經(jīng)濟國家一樣,都是由監(jiān)督主體和監(jiān)督制度要素共同構成一定的監(jiān)督模式.但是,由于社會制度的不同,政體組織結構以及社會,文化和習慣的差異,我國人民銀行的預算監(jiān)督有其自身的特點.當前人民銀行預算監(jiān)督體系由兩大部分組成:一是外部監(jiān)督,是指人民代表大會及其常委會,財政部,審計署依據(jù)法律及國家有關規(guī)定對人民銀行系統(tǒng)的預算編制,預算執(zhí)行及財務收支的真實性,合法性實施監(jiān)督和審計;二是內(nèi)部監(jiān)督,指人民銀行內(nèi)部審計部門對預算執(zhí)行情況和財經(jīng)紀律執(zhí)收稿日期:2011-5作者簡介:李新(1963.8一),男,高級經(jīng)濟師,本科,現(xiàn)供職于中國人民銀行西安分行.32西部金2011年第7期行情況的監(jiān)督審計.三,我國人民銀行預算監(jiān)督的制度創(chuàng)新和完善(一)建立健全人民銀行預算監(jiān)督的法律法規(guī),強化預算監(jiān)督的法律約束力,逐步實現(xiàn)預算監(jiān)督的法制化和規(guī)范化.健全與預算監(jiān)督有關的法律法規(guī),以法律和法規(guī)形式規(guī)范人民銀行預算監(jiān)督機構的監(jiān)督權力,被監(jiān)督對象的預算行為,違法違規(guī)處罰條款以及審計標準和指導原則等,使人民銀行預算監(jiān)督有法可依,有法必依和違法必究落到實處,從而確保其權威性和嚴肅性.(-)適時推進立法型審計監(jiān)督改革,逐步實現(xiàn)審計監(jiān)督獨立,客觀和公正,強化預算監(jiān)督的績效審計.現(xiàn)代政府審計制度是從經(jīng)濟監(jiān)督角度出發(fā)的政府行政運用公共權力的一種制衡機制,是保障公共權力被恰當而有效運用以及民主監(jiān)督原則得以實現(xiàn)的不可或缺的制度安排,成為輔佐立法機關對政府預算實施監(jiān)督的重要機制和制度.隨著近幾年來我國經(jīng)濟金融改革的不斷深化,審計監(jiān)督在人民銀行預算監(jiān)督體系中的地位不斷提升.但由于制度設計上的缺陷,審計監(jiān)督的內(nèi)容目前還停留在合規(guī)性審計階段,審計監(jiān)督的效能還沒有完全發(fā)揮出來.因此.必須借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家央行的成功經(jīng)驗,并結合我國國情進行審計制度的創(chuàng)新,強化預算的績效審計,關注預算資金使用效益情況,充實人民銀行預算審計監(jiān)督的內(nèi)容.(三)建立人民銀行預算信息披露制度,逐步推進預算的全面公開,透明.預算信息公開是推進政府信息公開的重要內(nèi)容.人民銀行預算報告的公開,可以讓社會公眾有渠道了解和參與人民銀行預算編制和決策過程,監(jiān)督政府預算資金的使用,促使預算資金使用的合法合規(guī),提高資金的使用效率和透明度.(四)逐步建立健全人民銀行預算監(jiān)督機制,體現(xiàn)監(jiān)督權利之間的合理分工和相互制衡,有效防范和控制人民銀行預算運行中的制度風險.應逐步實現(xiàn)人民代表大會宏觀監(jiān)督,財政部門et常監(jiān)督和專項監(jiān)督,審計機關事后監(jiān)督和績效監(jiān)督,社會中介機構(如注冊會計師事務所,審計師事務所等)的特殊業(yè)務監(jiān)督,社會公眾輿論全程監(jiān)督的人民銀行預算監(jiān)督機制.建立層次分明,分工合理,相互制衡的人民銀行預算監(jiān)督體系.(五)將人民銀行預算監(jiān)督貫穿于人民銀行預算管理周期的各個環(huán)節(jié).人民銀行預算監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性和復雜性,決定了預算監(jiān)督方法的多樣性.要充分發(fā)揮預算監(jiān)督的功能,體現(xiàn)預算管理的本質(zhì)屬性,使人民銀行預算監(jiān)督取得較好的效果,應運用正確的監(jiān)督方法,使預算監(jiān)督寓于人民銀行預算管理活動當中,貫穿于預算周期的各個階段,嚴格實施預算的事前監(jiān)督,事中監(jiān)督(日常監(jiān)督),事后監(jiān)督.事前監(jiān)督行使主體是人民代表大會,是對預算編制,審核和批準過程實施的監(jiān)督,預防作用最明顯;事中監(jiān)督,即日常監(jiān)督行使主體是財政部門,以預算執(zhí)行的全過程為范圍實施經(jīng)常性監(jiān)督,監(jiān)督的內(nèi)容和任務最重,但其效果也最明顯;事后監(jiān)督行使主體是審計部門,是對預算執(zhí)行結果進行監(jiān)督,是對事前,日常監(jiān)督的進一步補充和完善.三種監(jiān)督方法在分工的基礎上有著十分密切的內(nèi)在聯(lián)系,其工作環(huán)節(jié)是相互銜接的,監(jiān)督內(nèi)容相互滲透和交叉的,由此形成了相輔相成的統(tǒng)一監(jiān)督整體.事前監(jiān)督是前提,日常監(jiān)督是關鍵,事后監(jiān)督是補充.三種預算監(jiān)督方法各有優(yōu)勢和不足,在實際的監(jiān)督過程和工作中,應充分發(fā)揮各種方法的作用,形成優(yōu)勢互補的監(jiān)督效能,取得預算的預算監(jiān)督效果,達到預算監(jiān)督目標.(六)加強預算監(jiān)督配套制度建設,充分發(fā)揮社會公眾輿論監(jiān)督的作用.細化預算編制是加強預算民主監(jiān)督的基礎,提高人民銀行預算的透明度是實施民主監(jiān)督的關鍵,客觀公正的新聞媒體是實施民主監(jiān)督的有效途徑.對此,需要加強人民銀行預算監(jiān)督的配套制度建設,從而真正形成相關利益主體共同參與,共同治理的預算監(jiān)督體系.參考文獻【1】財政部金融司,中國人民銀行會計財務司,中國人民銀行財務制度講解,經(jīng)濟科學出版社,2000