農村研究論文-失地農民邊緣化的根源何在.doc

農村研究論文-失地農民邊緣化的根源何在內容提要：工業(yè)化必然帶來城市化，在一個正處于農業(yè)社會向工業(yè)社會轉型時期的國家里，大量農地轉為城市建設用地、大量農民失去原先耕作的土地是不可避免的現(xiàn)象。失地對于農民來說本不應當是壞事，因為它給農民提供了告別傳統(tǒng)生活方式、進入城市社會和分享現(xiàn)代文明的契機。然而，令人遺憾的是，我國目前數(shù)以千萬計的失地農民卻淪為務農無田、務工無崗、社保無份的邊緣化群體。之所以出現(xiàn)這種狀況，原因并不在城市化本身，而是多種制度、多重因素共同作用的結果?，F(xiàn)行的農地征用制度、農地產權制度、社會保障制度的缺陷，以及政府職能錯位和農民維權組織缺失等，都是造成這一社會問題的根源。關鍵詞：農地征用制度，失地農民，邊緣化，根源20世紀90年代中期以來，我國工業(yè)化、城市化的步伐不斷加快，大量農村土地轉為非農建設用地，大批農民失去了原本賴以就業(yè)和生存的土地，成為新時期出現(xiàn)的一個特殊群體失地農民。農民失去土地，在一個正處于由傳統(tǒng)的農業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉型期的國家里，是十分正常而必然的現(xiàn)象。這對于農民來說，也不應當是壞事。因為它為農民提供了告別“面朝黃土背朝天”的傳統(tǒng)勞動方式和生活方式，進入他們早已向往的城市社會且分享現(xiàn)代文明的良好機遇。然而，當前我國的絕大多數(shù)失地農民在他們的土地轉為城市用地的時候，并沒有順利轉為城市居民，去開始一種新的美好生活，相反地，卻淪為了務農無地、務工無崗、社保無份的流民。很多人說，失地農民是弱勢群體。但依筆者看來，失地農民的境況，實在不是一個“弱”字可以概括。因為“弱”只是一個相對概念，與占較大份額社會財富和社會資源的強勢人群相比，普通的工人、農民和知識分子都可以說是弱勢群體。而失地農民的身份非工非農，其生活方式非城非鄉(xiāng)，他們中的多數(shù)人近無經(jīng)濟來源，遠無生存保障，確切地說，是一種邊緣化群體。失地農民其所以被邊緣化，原因并不在城市化本身，而是多種制度、多重因素共同作用的結果。現(xiàn)行的農地征用制度、農地產權制度、社會保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府職能錯位和農民維權組織缺失等，都是造成這一嚴重社會問題的根源。一、現(xiàn)行農地征用制度的缺陷是失地農民邊緣化的直接制度根源唯物辯證法認為，在一個矛盾的各個矛盾方面中，必有一個主要的矛盾方面。同樣，在造成失地農民邊緣化的諸多因素中，也有一個主要的根源，這就是現(xiàn)行農地征用制度。之所以這樣說，并不因為它直接導致了農民失地的事實，而是由于它從制度理論到制度安排都存在明顯的缺陷，正是這些缺陷導致了失地農民利益的嚴重損失，以至造成失地農民的邊緣化。(一)農地征用制度的主要理論缺陷每一項制度都是建立在一定的理論基礎之上的。我國現(xiàn)行的農地征用制度建立于新中國成立初期，雖然幾經(jīng)修改，仍然帶有濃厚的的計劃經(jīng)濟色彩，國家權利至上、政府包辦一切等傳統(tǒng)觀念依舊滲透其中，與當今的市場經(jīng)濟很不協(xié)調，而從構成了對失地農民利益的極大侵害。1.土地征收與土地征用概念混淆。土地征收與土地征用是近現(xiàn)代世界各國土地法律中兩個極為重要而又并不相同的概念。一般來說，土地征收是指國家根據(jù)公共利益的需要而行使公共權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權的行為，他人的土地所有權因征收而消失。它主要針對的是他人的土地所有權。而土地征用是指國家因公共利益的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利的利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還其所有者的行為。他所針對的主要是他人的土地使用權。我國現(xiàn)行立法所規(guī)定的土地征用事實上引起了土地所有權的變更，即在土地征用的名義下，土地由集體所有變?yōu)閲宜?，也就是說，我國目前立法上所言的土地征用實際上是土地征收。這種對土地征用與征收不加區(qū)分的情況，對于農地產權主體的權益保護十分不利。因為土地所有權與土地使用權的價值相差甚大，作為以土地使用權為指向的土地征用，其補償理所當然可以比土地征收少得多。這就為農地轉用中的低補償埋下了伏筆。2.“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。農地征用即國家為了社會公共利益的需要，經(jīng)過法定程序審批，在給予農地產權主體經(jīng)濟補償后，將非國家所有的土地轉為國家所有的行為。這是保證國家公共設施和公益建設用地的重要措施，也是世界各國通行的做法。但是，大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用的權力僅限于惠及全社會的公共目的的需要，而且對于公共目的”的范圍都作了明確的界定。進行這種限制的原因，是防止國家使用其強大的權力從一部分人手中征用土地來為另一部分人謀取利益。但我國的相關法律，對這個問題的表述卻相當籠統(tǒng)。憲法第十條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用”，但對公共利益未作具體解釋。土地管理法第43條則規(guī)定：“任何單位和個人進行建設需要使用土地，必須依法使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的屬于農民集體所有的土地?！边@里的“任何單位和個人”建設用地，無疑包含了企業(yè)和個人的經(jīng)營性用地，這顯然已經(jīng)超出了“公共利益”的范疇，是對農地征用目的的嚴重泛化。這既不符合國際慣例，也不符合憲法規(guī)定。農地征用目的泛化，必然帶來政府土地征用權的濫用，結果勢必導致對農地產權主體，特別是對農民利益的損害。3.不符合市場經(jīng)濟條件下資源配置的基本規(guī)則。黨的十四大以后，我國已經(jīng)明確實行社會主義市場經(jīng)濟體制，即主要通過市場來配置生產要素。此后十幾年來，市場經(jīng)濟體制在我國逐步深入，資本、勞動力和多數(shù)生產資料，包括國家所有的城市土地均已采取市場配置機制。然而，農村集體所有的農村土地，作為稀缺的、不可再生的重要生產資源，卻仍舊沿用計劃經(jīng)濟條件下的行政性征用和補償方式，這顯然與市場經(jīng)濟體制格格不入。此其一。同一塊地，政府從農民手中征用時，只付給按土地的農業(yè)用途計算和行政性定價的低廉土地補償費，而當政府出讓給用地者時，收取的卻是按經(jīng)營用途計算和以市場價格為基準的高額土地出讓金。也就是說，在農地轉為非農建設用地的過程中，征進時是計劃經(jīng)濟方式，出讓時是市場經(jīng)濟方式，兩種體制并行，正好組成一把剪刀，把農地轉讓的大部分收益收進政府囊中。此其二。農民的土地被征用后，他們的重新就業(yè)走的是市場化的路子，其購買生產與生活資料也支付的是市場價格；而在土地被征用時，他們得到的卻是行政性的補償，與政府的好處占盡恰恰相反，農民可謂兩頭吃虧。這明顯有失公平。此其三。在農地轉為非農建設用地的過程中，政府不僅取代農地產權主體，直接參與土地買賣，而且壟斷了土地一級市場的買方和二級市場的賣方，這也有悖于其在市場經(jīng)濟體制下應扮演的“守夜人”角色。此其四。(二)農地征用制度的具體安排缺陷1.征地補償標準的確定不科學、合理?，F(xiàn)行農地征用的補償是以土地前三年年均產值為基準確定的，簡稱“產值倍數(shù)補償法”。這是既不科學也不合理的。其一，農業(yè)產值與土地價值沒有必然聯(lián)系。一塊建設用地的價值，主要取決于它所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況和它本身的位置，而一塊農業(yè)用地的產值卻取決于氣候、肥力、耕作者的投入以及農產品的價格水平，二者并不存在必然的聯(lián)系。自上世紀90年代中期以來，農產品的價格持續(xù)低迷，導致農業(yè)產值一直徘徊不前，甚至下降。但與之相反，非農建設用地由于供不應求，其市場價格卻持續(xù)走高，甚至翻了幾番。這充分說明土地產值與價值之間沒有必然聯(lián)系，起碼不存在正相關性。以產值為依據(jù)制定補償標準，必然使土地補償與土地價值脫節(jié)，這一方面不利于調節(jié)土地市場的供求關系，另一方面也會嚴重侵害失地農民的土地收益。其二，傳統(tǒng)農業(yè)產值不能反映現(xiàn)代農業(yè)的真實價值。在農地征用過程中，一般都是按傳統(tǒng)糧食作物來測定前三年的農業(yè)產值，沒有或很少顧及到現(xiàn)在的農業(yè)，特別是城郊農業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農業(yè)，而是集生態(tài)農業(yè)、精品農業(yè)和休閑觀光農業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農業(yè)，土地的產出價值已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用補償標準，當然不能反映被征占土地的真實產出價值，肯定是偏低的標準。其三，以產值為依據(jù)確定補償標準，不能補償失地農民失去的利益。土地是農民賴以安身立命的唯一資本。農民失地，失去的不僅僅是土地本身，而是一系列的權利和利益。因為他們的各種權利和利益都附著在土地之上。首先，失地農民失去了生活保障?，F(xiàn)在，我國的社會保障還沒有覆蓋到農村，而且短期內也不可能做到這一點。農民只能靠土地來養(yǎng)活自己，土地就是他們的基本生活保障。失去土地也就等于失去了這種保障。其次，失地農民失去了就業(yè)條件。土地是農民唯一的生產資料和勞動手段，農民只有以土地為勞動對象，其勞動價值才能得以實現(xiàn)；況且，農民祖祖輩輩以種地為生，除此以外，他們并不掌握其他生產技能。因此，農民失去了土地，也就等于失去了就業(yè)的條件。再次，失地農民失去了永久的財產和財產權利。土地也是一項重要的財產，隱含著巨大的價值；土地還是一組財產權利，土地的產權讓渡也能產生經(jīng)濟效益。農民盡管只有土地的承包經(jīng)營權，但這種權力同樣帶有物權性質。隨著土地資源的日益短缺，其增值效用將逐漸擴大。而失地農民將失去這一切。另外，失地農民還將失去一系列相關利益。農民的種種權利都直接或間接與土地有關，如政府對農民的技術、資金和農資等方面的支持都是以土地為基礎的，失去了土地，也就失去了獲得這些支持的機會。產值倍數(shù)補償充其量只是失地農民的直接損失補償，與農民失去的權益相比，微乎其微。2.征地補償費的分配不公平、明確。土地管理法規(guī)定的征地補償共有四項：土地補償費、勞動力安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費。土地管理法實施條例對這四項補償?shù)姆峙溆肿髁巳缦乱?guī)定：土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物和青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有；安置補助費原則上是誰安置就歸誰，需要安置的人員由農村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經(jīng)濟組織管理和使用，由其他單位安置的，安置補助費支付給其他單位，不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人。從上述規(guī)定可以看出，農民個人所能明確獲得的，只有地上附著物和青苗補償費，僅占征地補償?shù)臉O少部分。這明顯有失公平。首先，農村集體經(jīng)濟組織不應是土地補償費的終極占有者。土地管理法雖然規(guī)定，農村土地歸農民集體所有，但是農村集體經(jīng)濟組織(即村委會)并不等于農民集體，它充其量只能算作農民集體的代理人，因此，對于農民集體的利益，它只有代言的義務和代理的責任，不應有占有和使用的權利。現(xiàn)行法律規(guī)定土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，客觀上為村干部侵吞失地農民利益提供了方便。其次，在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都會拿走5%-8%的土地補償，這是毫無道理的。土地補償費作為土地所有權和土地使用權轉讓的收益，理應在失去土地所有權與土地使用權的農地產權主體之間進行分配，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不是法定的農地所有者，更不是農地使用者，因而根本不應參與土地補償費的分配。另外，上述規(guī)定也顯得過于籠統(tǒng)，其對土地補償費如何管理使用未作明確規(guī)定，對征地補償安置費的分配缺乏具體細則，結果造成征地補償費的分配極為混亂，村級組織留用管理極不規(guī)范。不同的村留用的比例不同，使用的方式也不同，還有的村干部侵吞、挪用土地補償費，使失地農民的保命錢白白流失。3.征地程序帶有明顯偏向。征地的程序大體可分為申請與實施兩個階段。就目前而言，兩個階段的程序都不完善。申請是指按照土地利用規(guī)劃向上級主管部門申報，履行審批程序。這實質是啟用土地征用權的問題。世界其他國家一般都要經(jīng)過國會或州議會討論批準，而我國只需上級主管部門審批，如此簡單的程序，給地方政府濫用征地權和部門腐敗提供了便利條件。實施階段明確規(guī)定的程序是“兩公告、一登記”，即公告征地方案、補償安置方案和進行補償?shù)怯?。根?jù)土地管理法實施條例，對補償安置有意見的，可由政府協(xié)調，協(xié)調不成的可由政府裁決，但“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”。顯而易見，在征地實施過程中，政府一直處在十分主動的位置上。征地者是政府，協(xié)調意見者是政府，最終裁決者依然是政府。征地幾乎完全成了政府單方面的行政行為，行為相對方的農地所有者農村集體經(jīng)濟組織基本沒有多少發(fā)言權，至于農地使用者農民則更是連知情權都得不到保障。這種明顯偏向政府一方的征地程序使得農民處于非常不利的地位，因而，其土地權益的受損就成了不可避免的事。4.安置責任主體不明確，方式單一。對于失地農民的安置問題，土地管理法只規(guī)定地方各級人民政府應當鼓勵被征地的農村集體經(jīng)濟組織和農民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)”，并沒有明確安置失地農民的主要責任人究竟是政府，還是農村集體經(jīng)濟組織或農民自己。責任主體不明確，安置工作自然難于落實。再者，對于安置的途徑，雖然說有用地單位安置和農村集體經(jīng)濟組織安置等多種途徑，但由于現(xiàn)在企事業(yè)單位用工已經(jīng)完全市場化，因而在實際中用地單位安置幾無可能；而農村集體經(jīng)濟組織，除東南沿海地區(qū)外，大部分沒有村辦企業(yè)，有的雖有村辦企業(yè)，但由于經(jīng)濟實力有限，往往規(guī)模較小，因此安置不了幾個人。所以，征地者多數(shù)采取貨幣安置方式，即發(fā)放安置補助費后“一腳踢”。這種安置方式的弊端是不言而喻的。在當前勞動力市場機制不夠健全、就業(yè)信息零碎失真、簡單勞動力買方競爭過度的條件下，缺乏非農產業(yè)工作技能的失地農民找到就業(yè)崗位的機會很少，而為數(shù)不多的安置補助費又不足于進行自主創(chuàng)業(yè)，因此大部分失地農民都不得不落人失地又失業(yè)的困境。由上可見，現(xiàn)行農地征用制度存在著多方面嚴重缺陷，這些缺陷直接造成了對失地農民土地權益的嚴重損害，是他們邊緣化的直接制度根源。經(jīng)濟,政策-飛諾網(wǎng)FENO.CN二、農村土地產權制度的缺陷是失地農民邊緣化的深層制