農(nóng)村研究論文-失地農(nóng)民邊緣化的根源何在.doc

農(nóng)村研究論文-失地農(nóng)民邊緣化的根源何在內(nèi)容提要：工業(yè)化必然帶來城市化，在一個正處于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型時期的國家里，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地、大量農(nóng)民失去原先耕作的土地是不可避免的現(xiàn)象。失地對于農(nóng)民來說本不應(yīng)當(dāng)是壞事，因為它給農(nóng)民提供了告別傳統(tǒng)生活方式、進入城市社會和分享現(xiàn)代文明的契機。然而，令人遺憾的是，我國目前數(shù)以千萬計的失地農(nóng)民卻淪為務(wù)農(nóng)無田、務(wù)工無崗、社保無份的邊緣化群體。之所以出現(xiàn)這種狀況，原因并不在城市化本身，而是多種制度、多重因素共同作用的結(jié)果?，F(xiàn)行的農(nóng)地征用制度、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、社會保障制度的缺陷，以及政府職能錯位和農(nóng)民維權(quán)組織缺失等，都是造成這一社會問題的根源。關(guān)鍵詞：農(nóng)地征用制度，失地農(nóng)民，邊緣化，根源20世紀90年代中期以來，我國工業(yè)化、城市化的步伐不斷加快，大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，大批農(nóng)民失去了原本賴以就業(yè)和生存的土地，成為新時期出現(xiàn)的一個特殊群體失地農(nóng)民。農(nóng)民失去土地，在一個正處于由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型期的國家里，是十分正常而必然的現(xiàn)象。這對于農(nóng)民來說，也不應(yīng)當(dāng)是壞事。因為它為農(nóng)民提供了告別“面朝黃土背朝天”的傳統(tǒng)勞動方式和生活方式，進入他們早已向往的城市社會且分享現(xiàn)代文明的良好機遇。然而，當(dāng)前我國的絕大多數(shù)失地農(nóng)民在他們的土地轉(zhuǎn)為城市用地的時候，并沒有順利轉(zhuǎn)為城市居民，去開始一種新的美好生活，相反地，卻淪為了務(wù)農(nóng)無地、務(wù)工無崗、社保無份的流民。很多人說，失地農(nóng)民是弱勢群體。但依筆者看來，失地農(nóng)民的境況，實在不是一個“弱”字可以概括。因為“弱”只是一個相對概念，與占較大份額社會財富和社會資源的強勢人群相比，普通的工人、農(nóng)民和知識分子都可以說是弱勢群體。而失地農(nóng)民的身份非工非農(nóng)，其生活方式非城非鄉(xiāng)，他們中的多數(shù)人近無經(jīng)濟來源，遠無生存保障，確切地說，是一種邊緣化群體。失地農(nóng)民其所以被邊緣化，原因并不在城市化本身，而是多種制度、多重因素共同作用的結(jié)果?，F(xiàn)行的農(nóng)地征用制度、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、社會保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府職能錯位和農(nóng)民維權(quán)組織缺失等，都是造成這一嚴重社會問題的根源。一、現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的缺陷是失地農(nóng)民邊緣化的直接制度根源唯物辯證法認為，在一個矛盾的各個矛盾方面中，必有一個主要的矛盾方面。同樣，在造成失地農(nóng)民邊緣化的諸多因素中，也有一個主要的根源，這就是現(xiàn)行農(nóng)地征用制度。之所以這樣說，并不因為它直接導(dǎo)致了農(nóng)民失地的事實，而是由于它從制度理論到制度安排都存在明顯的缺陷，正是這些缺陷導(dǎo)致了失地農(nóng)民利益的嚴重損失，以至造成失地農(nóng)民的邊緣化。(一)農(nóng)地征用制度的主要理論缺陷每一項制度都是建立在一定的理論基礎(chǔ)之上的。我國現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度建立于新中國成立初期，雖然幾經(jīng)修改，仍然帶有濃厚的的計劃經(jīng)濟色彩，國家權(quán)利至上、政府包辦一切等傳統(tǒng)觀念依舊滲透其中，與當(dāng)今的市場經(jīng)濟很不協(xié)調(diào)，而從構(gòu)成了對失地農(nóng)民利益的極大侵害。1.土地征收與土地征用概念混淆。土地征收與土地征用是近現(xiàn)代世界各國土地法律中兩個極為重要而又并不相同的概念。一般來說，土地征收是指國家根據(jù)公共利益的需要而行使公共權(quán)力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權(quán)的行為，他人的土地所有權(quán)因征收而消失。它主要針對的是他人的土地所有權(quán)。而土地征用是指國家因公共利益的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利的利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還其所有者的行為。他所針對的主要是他人的土地使用權(quán)。我國現(xiàn)行立法所規(guī)定的土地征用事實上引起了土地所有權(quán)的變更，即在土地征用的名義下，土地由集體所有變?yōu)閲宜?，也就是說，我國目前立法上所言的土地征用實際上是土地征收。這種對土地征用與征收不加區(qū)分的情況，對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益保護十分不利。因為土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的價值相差甚大，作為以土地使用權(quán)為指向的土地征用，其補償理所當(dāng)然可以比土地征收少得多。這就為農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的低補償埋下了伏筆。2.“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。農(nóng)地征用即國家為了社會公共利益的需要，經(jīng)過法定程序?qū)徟?，在給予農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體經(jīng)濟補償后，將非國家所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的行為。這是保證國家公共設(shè)施和公益建設(shè)用地的重要措施，也是世界各國通行的做法。但是，大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用的權(quán)力僅限于惠及全社會的公共目的的需要，而且對于公共目的”的范圍都作了明確的界定。進行這種限制的原因，是防止國家使用其強大的權(quán)力從一部分人手中征用土地來為另一部分人謀取利益。但我國的相關(guān)法律，對這個問題的表述卻相當(dāng)籠統(tǒng)。憲法第十條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用”，但對公共利益未作具體解釋。土地管理法第43條則規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地，必須依法使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這里的“任何單位和個人”建設(shè)用地，無疑包含了企業(yè)和個人的經(jīng)營性用地，這顯然已經(jīng)超出了“公共利益”的范疇，是對農(nóng)地征用目的的嚴重泛化。這既不符合國際慣例，也不符合憲法規(guī)定。農(nóng)地征用目的泛化，必然帶來政府土地征用權(quán)的濫用，結(jié)果勢必導(dǎo)致對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，特別是對農(nóng)民利益的損害。3.不符合市場經(jīng)濟條件下資源配置的基本規(guī)則。黨的十四大以后，我國已經(jīng)明確實行社會主義市場經(jīng)濟體制，即主要通過市場來配置生產(chǎn)要素。此后十幾年來，市場經(jīng)濟體制在我國逐步深入，資本、勞動力和多數(shù)生產(chǎn)資料，包括國家所有的城市土地均已采取市場配置機制。然而，農(nóng)村集體所有的農(nóng)村土地，作為稀缺的、不可再生的重要生產(chǎn)資源，卻仍舊沿用計劃經(jīng)濟條件下的行政性征用和補償方式，這顯然與市場經(jīng)濟體制格格不入。此其一。同一塊地，政府從農(nóng)民手中征用時，只付給按土地的農(nóng)業(yè)用途計算和行政性定價的低廉土地補償費，而當(dāng)政府出讓給用地者時，收取的卻是按經(jīng)營用途計算和以市場價格為基準的高額土地出讓金。也就是說，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的過程中，征進時是計劃經(jīng)濟方式，出讓時是市場經(jīng)濟方式，兩種體制并行，正好組成一把剪刀，把農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的大部分收益收進政府囊中。此其二。農(nóng)民的土地被征用后，他們的重新就業(yè)走的是市場化的路子，其購買生產(chǎn)與生活資料也支付的是市場價格；而在土地被征用時，他們得到的卻是行政性的補償，與政府的好處占盡恰恰相反，農(nóng)民可謂兩頭吃虧。這明顯有失公平。此其三。在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的過程中，政府不僅取代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，直接參與土地買賣，而且壟斷了土地一級市場的買方和二級市場的賣方，這也有悖于其在市場經(jīng)濟體制下應(yīng)扮演的“守夜人”角色。此其四。(二)農(nóng)地征用制度的具體安排缺陷1.征地補償標準的確定不科學(xué)、合理。現(xiàn)行農(nóng)地征用的補償是以土地前三年年均產(chǎn)值為基準確定的，簡稱“產(chǎn)值倍數(shù)補償法”。這是既不科學(xué)也不合理的。其一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值與土地價值沒有必然聯(lián)系。一塊建設(shè)用地的價值，主要取決于它所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況和它本身的位置，而一塊農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)值卻取決于氣候、肥力、耕作者的投入以及農(nóng)產(chǎn)品的價格水平，二者并不存在必然的聯(lián)系。自上世紀90年代中期以來，農(nóng)產(chǎn)品的價格持續(xù)低迷，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)值一直徘徊不前，甚至下降。但與之相反，非農(nóng)建設(shè)用地由于供不應(yīng)求，其市場價格卻持續(xù)走高，甚至翻了幾番。這充分說明土地產(chǎn)值與價值之間沒有必然聯(lián)系，起碼不存在正相關(guān)性。以產(chǎn)值為依據(jù)制定補償標準，必然使土地補償與土地價值脫節(jié)，這一方面不利于調(diào)節(jié)土地市場的供求關(guān)系，另一方面也會嚴重侵害失地農(nóng)民的土地收益。其二，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值不能反映現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的真實價值。在農(nóng)地征用過程中，一般都是按傳統(tǒng)糧食作物來測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或很少顧及到現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)，特別是城郊農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價值已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用補償標準，當(dāng)然不能反映被征占土地的真實產(chǎn)出價值，肯定是偏低的標準。其三，以產(chǎn)值為依據(jù)確定補償標準，不能補償失地農(nóng)民失去的利益。土地是農(nóng)民賴以安身立命的唯一資本。農(nóng)民失地，失去的不僅僅是土地本身，而是一系列的權(quán)利和利益。因為他們的各種權(quán)利和利益都附著在土地之上。首先，失地農(nóng)民失去了生活保障。現(xiàn)在，我國的社會保障還沒有覆蓋到農(nóng)村，而且短期內(nèi)也不可能做到這一點。農(nóng)民只能靠土地來養(yǎng)活自己，土地就是他們的基本生活保障。失去土地也就等于失去了這種保障。其次，失地農(nóng)民失去了就業(yè)條件。土地是農(nóng)民唯一的生產(chǎn)資料和勞動手段，農(nóng)民只有以土地為勞動對象，其勞動價值才能得以實現(xiàn)；況且，農(nóng)民祖祖輩輩以種地為生，除此以外，他們并不掌握其他生產(chǎn)技能。因此，農(nóng)民失去了土地，也就等于失去了就業(yè)的條件。再次，失地農(nóng)民失去了永久的財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。土地也是一項重要的財產(chǎn)，隱含著巨大的價值；土地還是一組財產(chǎn)權(quán)利，土地的產(chǎn)權(quán)讓渡也能產(chǎn)生經(jīng)濟效益。農(nóng)民盡管只有土地的承包經(jīng)營權(quán)，但這種權(quán)力同樣帶有物權(quán)性質(zhì)。隨著土地資源的日益短缺，其增值效用將逐漸擴大。而失地農(nóng)民將失去這一切。另外，失地農(nóng)民還將失去一系列相關(guān)利益。農(nóng)民的種種權(quán)利都直接或間接與土地有關(guān)，如政府對農(nóng)民的技術(shù)、資金和農(nóng)資等方面的支持都是以土地為基礎(chǔ)的，失去了土地，也就失去了獲得這些支持的機會。產(chǎn)值倍數(shù)補償充其量只是失地農(nóng)民的直接損失補償，與農(nóng)民失去的權(quán)益相比，微乎其微。2.征地補償費的分配不公平、明確。土地管理法規(guī)定的征地補償共有四項：土地補償費、勞動力安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費。土地管理法實施條例對這四項補償?shù)姆峙溆肿髁巳缦乱?guī)定：土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物和青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有；安置補助費原則上是誰安置就歸誰，需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用，由其他單位安置的，安置補助費支付給其他單位，不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人。從上述規(guī)定可以看出，農(nóng)民個人所能明確獲得的，只有地上附著物和青苗補償費，僅占征地補償?shù)臉O少部分。這明顯有失公平。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不應(yīng)是土地補償費的終極占有者。土地管理法雖然規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(即村委會)并不等于農(nóng)民集體，它充其量只能算作農(nóng)民集體的代理人，因此，對于農(nóng)民集體的利益，它只有代言的義務(wù)和代理的責(zé)任，不應(yīng)有占有和使用的權(quán)利?，F(xiàn)行法律規(guī)定土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，客觀上為村干部侵吞失地農(nóng)民利益提供了方便。其次，在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都會拿走5%-8%的土地補償，這是毫無道理的。土地補償費作為土地所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益，理應(yīng)在失去土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不是法定的農(nóng)地所有者，更不是農(nóng)地使用者，因而根本不應(yīng)參與土地補償費的分配。另外，上述規(guī)定也顯得過于籠統(tǒng)，其對土地補償費如何管理使用未作明確規(guī)定，對征地補償安置費的分配缺乏具體細則，結(jié)果造成征地補償費的分配極為混亂，村級組織留用管理極不規(guī)范。不同的村留用的比例不同，使用的方式也不同，還有的村干部侵吞、挪用土地補償費，使失地農(nóng)民的保命錢白白流失。3.征地程序帶有明顯偏向。征地的程序大體可分為申請與實施兩個階段。就目前而言，兩個階段的程序都不完善。申請是指按照土地利用規(guī)劃向上級主管部門申報，履行審批程序。這實質(zhì)是啟用土地征用權(quán)的問題。世界其他國家一般都要經(jīng)過國會或州議會討論批準，而我國只需上級主管部門審批，如此簡單的程序，給地方政府濫用征地權(quán)和部門腐敗提供了便利條件。實施階段明確規(guī)定的程序是“兩公告、一登記”，即公告征地方案、補償安置方案和進行補償?shù)怯?。根?jù)土地管理法實施條例，對補償安置有意見的，可由政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的可由政府裁決，但“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”。顯而易見，在征地實施過程中，政府一直處在十分主動的位置上。征地者是政府，協(xié)調(diào)意見者是政府，最終裁決者依然是政府。征地幾乎完全成了政府單方面的行政行為，行為相對方的農(nóng)地所有者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基本沒有多少發(fā)言權(quán)，至于農(nóng)地使用者農(nóng)民則更是連知情權(quán)都得不到保障。這種明顯偏向政府一方的征地程序使得農(nóng)民處于非常不利的地位，因而，其土地權(quán)益的受損就成了不可避免的事。4.安置責(zé)任主體不明確，方式單一。對于失地農(nóng)民的安置問題，土地管理法只規(guī)定地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)”，并沒有明確安置失地農(nóng)民的主要責(zé)任人究竟是政府，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民自己。責(zé)任主體不明確，安置工作自然難于落實。再者，對于安置的途徑，雖然說有用地單位安置和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置等多種途徑，但由于現(xiàn)在企事業(yè)單位用工已經(jīng)完全市場化，因而在實際中用地單位安置幾無可能；而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，除東南沿海地區(qū)外，大部分沒有村辦企業(yè)，有的雖有村辦企業(yè)，但由于經(jīng)濟實力有限，往往規(guī)模較小，因此安置不了幾個人。所以，征地者多數(shù)采取貨幣安置方式，即發(fā)放安置補助費后“一腳踢”。這種安置方式的弊端是不言而喻的。在當(dāng)前勞動力市場機制不夠健全、就業(yè)信息零碎失真、簡單勞動力買方競爭過度的條件下，缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作技能的失地農(nóng)民找到就業(yè)崗位的機會很少，而為數(shù)不多的安置補助費又不足于進行自主創(chuàng)業(yè)，因此大部分失地農(nóng)民都不得不落人失地又失業(yè)的困境。由上可見，現(xiàn)行農(nóng)地征用制度存在著多方面嚴重缺陷，這些缺陷直接造成了對失地農(nóng)民土地權(quán)益的嚴重損害，是他們邊緣化的直接制度根源。經(jīng)濟,政策-飛諾網(wǎng)FENO.CN二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷是失地農(nóng)民邊緣化的深層制