農(nóng)村研究論文-新農(nóng)村建設中公共產(chǎn)品供給問題研究.doc

農(nóng)村研究論文-新農(nóng)村建設中公共產(chǎn)品供給問題研究不斷增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，是推進社會主義新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容。改革開放20多年來，市場取向農(nóng)村改革不斷深入，農(nóng)民日益成為農(nóng)村社會經(jīng)濟活動的主體，農(nóng)村已不可逆轉地融入城市化、現(xiàn)代化的進程中。然而，由于我國公共產(chǎn)品的供給長期是“重城市，輕農(nóng)村”，城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給政策，致使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重短缺，農(nóng)村公共服務長期不足，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展舉步維艱。如何合理配置公共產(chǎn)品資源，真正賦予農(nóng)民國民待遇，讓公共財政的陽光普照農(nóng)村，成為當前迫切需要研究和解決的重大課題。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品：邊界范圍與基本特征農(nóng)村公共產(chǎn)品是指滿足農(nóng)村公共需求，市場不能提供或者不能完全由市場提供，具有非競爭性和非排他性的社會產(chǎn)品或服務1(P8994)。很顯然，這些社會產(chǎn)品或服務會使農(nóng)村受益，農(nóng)民受惠，但外部性的存在又使得其中有些社會產(chǎn)品或服務的受益范圍不僅僅局限于農(nóng)村地區(qū)。根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的功能和不同發(fā)展階段的需求變化，我們將農(nóng)村公共產(chǎn)品分為經(jīng)濟發(fā)展型、公共服務型、社會保障型和生態(tài)保護型四種類型。經(jīng)濟發(fā)展型指對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起支撐和促進作用的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村基礎設施、農(nóng)田水利設施、農(nóng)業(yè)氣象、農(nóng)業(yè)科學研究和技術推廣、農(nóng)產(chǎn)品市場信息等；公共服務型指保障農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定和農(nóng)村基層政權運轉的公共產(chǎn)品，如鄉(xiāng)村基層政權組織的公共管理、公共服務、公共安全、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)則等；社會保障型指為提高農(nóng)民社會福利水平和基本生活保障的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村基礎教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村社會救濟、農(nóng)村文化與體育設施等；生態(tài)保護型指有助于推進農(nóng)村經(jīng)濟、社會與生態(tài)和諧共存，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村生態(tài)保護、環(huán)境建設、村莊綠化、農(nóng)業(yè)災害防治等。農(nóng)村公共產(chǎn)品既具有公共產(chǎn)品的一般屬性，還具有特殊性，具體表現(xiàn)為：一是運行成本高與利用效率低并存。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性和村莊布局的松散性，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的組織成本和運行成本較高；農(nóng)村人口密度不高且分布不均衡，導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率較低，公眾受益范圍較小。二是高依賴性與低供給率并存。由于制度變遷，農(nóng)村集體經(jīng)濟制度裂變?yōu)闉閿?shù)眾多的農(nóng)戶，農(nóng)戶的分散經(jīng)營決定了其生產(chǎn)和生活對農(nóng)村公共產(chǎn)品的高度依賴；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是自然風險和市場風險的交織，農(nóng)民抵御風險的能力有限，需要政府支持，但是，長期以來，我國在公共產(chǎn)品的供給上一直是重城市，輕農(nóng)村，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足。三是高外在經(jīng)濟性與低內(nèi)在經(jīng)濟性并存。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的高低影響到農(nóng)業(yè)外的其他產(chǎn)業(yè)，但是農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)戶的脆弱性使得農(nóng)村公共產(chǎn)品具有較低的內(nèi)在經(jīng)濟性。農(nóng)村公共產(chǎn)品能夠促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活，是國民經(jīng)濟健康發(fā)展的基礎，是社會和諧的重要內(nèi)容，它有較強的外在經(jīng)濟性。二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給：基本格局與問題透視隨著改革開放的不斷深入，公共財政框架的逐步形成，特別是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村新階段的到來，農(nóng)村公共產(chǎn)品的覆蓋范圍不斷拓展，公共產(chǎn)品的供給有了長足進步。然而，必須看到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、結構單一、區(qū)域布局不合理、供給效率低下等問題仍然比較突出，并嚴重影響著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，成為制約社會主義新農(nóng)村建設的主要瓶頸。1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給規(guī)模。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給規(guī)模指經(jīng)濟發(fā)展型、公共服務型、社會保障型和生態(tài)保護型四類公共產(chǎn)品供給的數(shù)量。近幾年來，隨著公共財政框架的建立，我國各級財政加大了對農(nóng)村的投入力度，2004年中央財政用于“三農(nóng)”支出總量達到2626.2億元。國債資金在總規(guī)模減少的情況下，中央農(nóng)業(yè)基本建設投資規(guī)模達到550億元。但總體上看，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量仍然嚴重不足。表現(xiàn)為：(1)農(nóng)田水利設施年久失修，帶病運轉。據(jù)調(diào)查，目前全國病險水庫約有3萬座，占水庫總數(shù)的36，其中大中型水庫的病險占有率接近30，小型水庫的病險占有率更高，結果是農(nóng)業(yè)抗災能力下降，大部分地區(qū)還是靠天吃飯。(2)農(nóng)村生活居住環(huán)境不容樂觀。統(tǒng)計顯示，目前全國一半的行政村沒有通自來水，60以上的農(nóng)戶沒有用上衛(wèi)生廁所，“露天廁、泥水街、壓水井、雞鴨院”是對農(nóng)民生活居住環(huán)境的形象描述。(3)農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展滯后。目前城鄉(xiāng)社保覆蓋率之比高達221，社會保障體系主要限于城市，基本上沒有延伸到農(nóng)村；占全國總人口60左右的農(nóng)村居民僅享用了20左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源，九成左右的農(nóng)民是無保障的自費醫(yī)療群體；農(nóng)村中學生是城市的4倍，但教育經(jīng)費只占全部教育經(jīng)費總額的38。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足，既有制度內(nèi)的原因，也有制度外的原因。一是長期以來，城鄉(xiāng)分割、工業(yè)優(yōu)先、城市傾斜的發(fā)展戰(zhàn)略一直占據(jù)主導地位。我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為國家財政做出了巨大貢獻，為促進工業(yè)化和社會事業(yè)發(fā)展提供了原始積累和資金保證。但由于國家在公共產(chǎn)品的供給上長期是重城市，輕農(nóng)村，實行的是城鄉(xiāng)差別政策，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要靠農(nóng)民自籌解決，國家提供少量補助，造成公共產(chǎn)品供給的巨大差距。二是受分稅制影響，基層政府承擔了大量事權，但卻沒有穩(wěn)定的財源，由于財權和事權分離，導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯位現(xiàn)象嚴重。如義務教育、民兵訓練等是典型的公共產(chǎn)品，理應由中央財政承擔，而事實上這些事權卻下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于基層財力有限，長期入不敷出，無力承擔農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責任。2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結構。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結構指經(jīng)濟發(fā)展型、公共服務型、社會保障型和生態(tài)保護型四類公共產(chǎn)品的數(shù)量構成和比例。我國現(xiàn)行社會管理體制是一種自上而下、層層分解指標的行政化體制。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，大多由各級政府按照自己的意愿來提供，農(nóng)民缺少實質(zhì)性的參與。這種方式直接導致了供給與需求的脫節(jié)，供需結構失衡。據(jù)調(diào)查，近幾年來，農(nóng)村居民消費支出中，增幅較快的是交通、通訊支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、基礎教育支出，說明農(nóng)民對交通道路、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育的公共產(chǎn)品需求增長很快，但在實際供給中，鄉(xiāng)村道路和醫(yī)療衛(wèi)生服務等嚴重不足。統(tǒng)計表明，國家教育經(jīng)費投向農(nóng)村的不到1/3，農(nóng)民人均醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費僅為城市居民的1/4。相反，一些地方政府熱衷于升級達標，傾心于“政績工程”、“面子工程”、“樣板工程”，不僅造成公共資源浪費，而且直接導致地方債務的增加。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結構失衡的原因主要有：(1)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序一直是“自上而下”，決策機制沿襲的是以行政手段強制性供給機制，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主要不是農(nóng)民需求的表達，沒有體現(xiàn)農(nóng)民意愿，而是由上級的指令決定。在這種決策機制下，中央給地方的轉移支付和支出結構容易出現(xiàn)錯位。(2)由于縣鄉(xiāng)財政困難，基層政權的財政收入主要用于保運轉，無力進行公共產(chǎn)品供給，我國財政農(nóng)業(yè)支出的6070用于人員供養(yǎng)和行政開支，而用于基礎建設的支出比重不高。(3)基層政權的目標函數(shù)和農(nóng)民的目標函數(shù)并不總是一致?；鶎诱嘧非蟮闹饕钦儯r(nóng)民追求的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益最大化和消費的效用最大化。比如，政府為了政績工程，可能將更多的財政資金用于大水利，而農(nóng)民直接受益的是小水利。但是，由于農(nóng)民組織化程度不高，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給談判中處于弱勢地位，造成公共產(chǎn)品供給比例不協(xié)調(diào)。3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率指經(jīng)濟發(fā)展型、公共服務型、社會保障型和生態(tài)保護型四類公共產(chǎn)品配置不存在帕累托改進?？傮w上看，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)村居住的分散性，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民生產(chǎn)和生活息息相關，關系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，關系到糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。從水利投資看，“十五”期間，計劃的農(nóng)村飲水解困任務提前一年完成，全國5700多萬群眾告別飲水困難；對213個大型灌區(qū)和23個重點中型灌區(qū)進行續(xù)建配套節(jié)水改造，全國節(jié)水灌溉面積達到3.2億畝，可以說是成績斐然2。但是國家對農(nóng)村小水利建設、人畜飲水、灌區(qū)節(jié)水、水土保持、農(nóng)村水電等農(nóng)村小型水利建設的財政支農(nóng)機制尚未建立。部分地區(qū)不顧農(nóng)村的客觀條件，熱衷于投資一些見效快，易出政績的短期公共項目，而不愿提供一些見效慢、期限長且具有戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品。一些貧困落后地區(qū)大力修建農(nóng)貿(mào)市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等，還冠之為建設新農(nóng)村、改善農(nóng)民生活條件的美名，而實際上這些公共設施的利用效率并不高，公共資源沒有得到充分有效地利用。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下的原因：(1)信息不對稱造成了供給效率低下。一方面，農(nóng)民由于受信息渠道和手段的限制，獲取和擁有的信息不充分、不對稱；另一方面，政府在沒有充分的市場調(diào)查情況下，又不能提供真實準確的農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息，因而，常常出現(xiàn)一哄而上和一哄而下的進入和退出現(xiàn)象，造成資源浪費，供給效率低下。(2)逆向選擇導致了供給效率低下。在政府有限問責制度下，項目申請人的收益不可能小于零，并可以通過項目尋租，卻不需要承擔項目風險。假定項目的收益一定，只有那些成功時收益較高的項目才會申請；但是，給定期望收益相同，較高的成功收益意味著較低的成功概率(較大的風險)。這樣，高風險項目驅(qū)走了低風險項目，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)逆向選擇，財政支農(nóng)資金得不到高效率利用。(3)長期博弈下的低水平均衡。政府的公共投資水平很大程度上取決于前一期農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，而農(nóng)戶居住的分散性和低水平的組織化程度，使得農(nóng)村公共投資對經(jīng)濟增長的貢獻率低于平均水平，這勢必會在下期降低公共投資在公共財政中所占比例，進一步降低公共投資對農(nóng)村經(jīng)濟增長的貢獻率，農(nóng)村公共投資將收斂于一個較低的水平，帶來供給效率的低下。三、增加和改善公共產(chǎn)品供給，推進新農(nóng)村建設的政策思路從我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設的實際出發(fā)，建立和完善社會主義新農(nóng)村建設所需的公共產(chǎn)品供給制度，真正賦予農(nóng)民國民待遇，這是一個長期而又艱巨的任務。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的問題是多種因素綜合作用的集中表現(xiàn)。單一的政策選擇、制度變革或資本注入并不能完全改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、結構失衡、效率低下的現(xiàn)實，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、創(chuàng)新機制、完善政策。1.建立各級政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的共同承擔機制。一是各級政府應明確職責。農(nóng)村公共產(chǎn)品的基礎性、外溢性特征和供給的現(xiàn)狀迫切要求政府發(fā)揮主導作用，加大有效供給力度。各級政府作為公共產(chǎn)品供給的主體，應著眼于全體公民、全部社區(qū)，盡快改變公共產(chǎn)品供給上的“重城市、輕農(nóng)村”的政策傾向，真正承擔起農(nóng)村社會最起碼的公共產(chǎn)品供給3。二是重新界定各級政府的財政職能，合理劃分各級政府的事權范圍，明確縣、鄉(xiāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責任。農(nóng)村公共產(chǎn)品構成上的層次性決定了各級政府間責任劃分的原則：屬于全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府承擔，屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔，一些跨地區(qū)的公共項目和工程可由地方政府承擔為主，中央政府在一定程度上參與和協(xié)調(diào)。三是加大對農(nóng)村基層的轉移支付力度，建立政府間合理的轉移支付制度，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給轉變?yōu)橹贫葍?nèi)供給，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給有足夠的資金來源。要進一步推進農(nóng)村稅費改革，理順公共分配關系，加大對農(nóng)村基層的轉移支付力度。對于應有中央政府提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品，中央政府必須提供必要的轉移支付。2.明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先序。在國家財力有限的情況下，公共財政不可能覆蓋到農(nóng)村所有領域，也不可在短期內(nèi)大規(guī)模增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。有研究者依據(jù)公共產(chǎn)品供給的回報率，了解農(nóng)民最需要的公共產(chǎn)品。從研究結果看，對全國而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先序依次是科研、教育、道路、通訊、電力和灌溉。國家財政部農(nóng)業(yè)司在實際調(diào)研中設計了相關問卷4，結合對浙江、四川、陜西、河南四省的調(diào)查，財政部農(nóng)業(yè)司認為當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的基本優(yōu)先序，對東部地區(qū)而言，第一，建立農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系和農(nóng)村大病醫(yī)療救助制度；第二，加強農(nóng)村義務教育，重點是農(nóng)村中小學必要設備的配置和師資隊伍的培訓；第三，逐步建立和完善農(nóng)村社會保障制度；第四，農(nóng)村文化建設。而中西部地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先序主要是：(1)保障基層機構的正常運轉，主要是編制內(nèi)的人員工資支出和公用經(jīng)費支出；(2)確保農(nóng)村義務教育政策的全面貫徹落實，重點是中小學危房改造、必要教學設備的配置和師資隊伍的培訓；(3)支持鄉(xiāng)村道路建設和清潔飲水主要設施建設；(4)支持農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療防疫體系建設，重點是農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系建設、農(nóng)村大病醫(yī)療救助；(5)逐步建立農(nóng)村社會保障制度，支持弱勢群體發(fā)展，主要是農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險試點、農(nóng)村扶貧開發(fā)；(6)農(nóng)業(yè)基礎設施建設和農(nóng)業(yè)科技進步，重點放在中部糧食主產(chǎn)區(qū)。在符合WTO規(guī)則的基礎上，綜合考慮國家財政的實力，農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求以及農(nóng)民的關注度，筆者認為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給優(yōu)先序是，經(jīng)濟發(fā)展型：農(nóng)田水利設施、農(nóng)業(yè)技術推廣與農(nóng)民培訓、鄉(xiāng)村道路建設、農(nóng)產(chǎn)品市場信息；公共服務型：鄉(xiāng)村債務化解、鄉(xiāng)村規(guī)劃、公共服務；社會保障型：基礎教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村社會救助；生態(tài)保護型：農(nóng)業(yè)災害防治、生態(tài)建設、村莊綠化、環(huán)境保護。3.構建政府主導、社會參與的多元籌資機制。各類農(nóng)村公共產(chǎn)品具有不同的性質(zhì)和受益范圍，因而其適應性的供給機制和制度安排也就有所不同。誠然，政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體，但政府供給并不意味著完全由政府提供，我們認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，既要考慮公共產(chǎn)品供給的效率，又要保證社會公眾的福利最大化5(P224228)。根據(jù)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際，在公共產(chǎn)品的供給上，應廣辟渠道，逐步建立政府主導、社會廣泛參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新機制。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體主要應是政府，政府不能推卸責任，但政府絕不是惟一的供給主體。政府在目前有限的財力下，不可能在短期內(nèi)提供充足的公共產(chǎn)品來滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。因此，必須在明晰產(chǎn)權關系的條件下，積極引進民間投資，通過投資主體多元化，動員社會資源來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，這樣一方面可減輕財政供給公共產(chǎn)品的壓力，另一方面也滿足了農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求。實際上我國目前已出現(xiàn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品的誘致性變遷現(xiàn)象，如村級醫(yī)療衛(wèi)生服務的民間供給和小型農(nóng)田水利設施或大中型農(nóng)機具的私人化等。政府應創(chuàng)造條件誘導和促進這些創(chuàng)新行為，以充分利用民間資本，拓寬公共產(chǎn)品籌資渠道，形成公共產(chǎn)品供給主體多元化格局。一是采用許可證經(jīng)營的方法，吸引市場資金提供農(nóng)村公共產(chǎn)品