農(nóng)村研究論文-論中國的農(nóng)村基層群眾性自治制度.doc

農(nóng)村研究論文-論中國的農(nóng)村基層群眾性自治制度【摘要】中國自改革開放以來，創(chuàng)造了一系列具有重大意義的改革形式，實行農(nóng)村基層群眾性自治制度就是其中之一。實踐表明，村民自治制度順應(yīng)了時代進(jìn)步和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益和愿望，代表了社會主義民主政治和人權(quán)事業(yè)的發(fā)展方向，促進(jìn)了農(nóng)村的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。本文通過對村民自治制度性質(zhì)功能、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、作用效果等的探討，揭示了這一改革形式理論與實踐價值，回答了現(xiàn)實中提出的一系列問題，對進(jìn)一步搞好這一制度建設(shè)提出了有針對性的原則思路。中國的改革開放事業(yè)自1978年黨的十一屆三中全會起，已有20年。農(nóng)村是全面改革的起始地。農(nóng)村改革的突出之點(diǎn)，一是在經(jīng)濟(jì)上實行了以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為根本標(biāo)志的新型生產(chǎn)關(guān)系形式，二是在政治上實行了以農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)、自我教育為顯著特征的基層群眾性自治制度。這兩項改革都是中國獨(dú)有的創(chuàng)造，已引起世界的關(guān)注?？茖W(xué)總結(jié)農(nóng)村基層群眾性自治制度建設(shè)，關(guān)系著對20年來中國政治改革與政治發(fā)展的認(rèn)識，關(guān)系著對中國實際的人權(quán)進(jìn)步程度的把握及對社會主義民主廣泛性、真實性的理解，具有重大的理論與實踐意義。一鄉(xiāng)政村治，始終是中國社會政治統(tǒng)治與政局穩(wěn)定的基礎(chǔ)。歷朝歷代都十分重視這一國家政權(quán)大廈的根基性建設(shè)，把它作為鞏固自身地位、有效控制社會的第一道關(guān)口。中國共產(chǎn)黨人歷來強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，一直都在探尋基層管理的有效形式。村作為最基層的一級組織，其屬性和體制形式建國后曾幾經(jīng)更易，直到最終建立起基層群眾性自治制度。我國的農(nóng)村基層群眾自治組織萌芽于新民主主義革命時期，創(chuàng)建并完善于實行改革開放政策以后。第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生的農(nóng)會、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生的貧農(nóng)團(tuán)、抗日戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生的鋤奸小組、閭等都具有群眾性自治組織的性質(zhì)。毛澤東同志在作了深入的調(diào)查研究后指出，農(nóng)會是“新的鄉(xiāng)村的自治機(jī)關(guān)”（注：毛澤東選集合訂本，第29頁。）。至于第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)的仲裁組織、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)的裁斷組織，抗日戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)的調(diào)解委員會，更是群眾性自治組織的雛型。作為嚴(yán)格意義上的農(nóng)村基層群眾性自治組織，產(chǎn)生于黨的十一屆三中全會以后。80年代初，針對實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后一度出現(xiàn)的管理上的失控現(xiàn)象，一些地方的農(nóng)民自發(fā)地組織起“村管會”、“議事會”等組織，制訂了村規(guī)民約，成為基層群眾性自治組織產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。1982年新憲法規(guī)定，在全國范圍內(nèi)有計劃地通過試點(diǎn)逐步建立村民委員會。1985年生產(chǎn)隊改村民委員會的工作在全國基本結(jié)束，建立起村民委員會92萬多個。1987年11月24日六屆全國人大23次會議通過了中華人民共和國村民委員會組織法（試行），并于1988年10月1日正式實施，標(biāo)志著村民自治活動進(jìn)入有法可依的階段。1990年又在全國范圍內(nèi)開展了村民自治示范活動，建立起一大批示范縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，使村民自治建設(shè)進(jìn)入有法規(guī)、有典型、有路子的階段。到目前為止，可以說村民自治制度已在全國各地農(nóng)村深深扎下了根。農(nóng)村基層群眾性自治制度，也稱村民自治制度，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在人民民主專政的社會主義國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下，按農(nóng)村居住區(qū)組織起來的，由廣大農(nóng)民群眾當(dāng)家作主、管理自身事務(wù)的新型基層社會政治制度。準(zhǔn)確地理解這一性質(zhì)，必須把握好三個基本概念：1.農(nóng)村基層。這是限定其層次范圍的基本概念。按照我國憲法的規(guī)定，城鄉(xiāng)基層都實行群眾性自治制度，農(nóng)村的自治組織叫村民委員會，城市的自治組織叫居民委員會。二者在性質(zhì)上是一樣的，本文只以農(nóng)村為背景展開論述。基層群眾自治是社會最基層的自治形式，它以自然村為基本范圍，或最多是幾個相鄰自然村的集合，有時大的自然村要分作幾個自治單位。2.群眾性。這是限定其屬性特征的基本概念。群眾性表明，它是由人民群眾自發(fā)、自愿結(jié)合而成的組織，以處理群眾自身公共事務(wù)和公益事業(yè)為宗旨。這就把農(nóng)村基層群眾性自治組織與國家政權(quán)組織區(qū)別開來，與過去農(nóng)村基層實行的行政村、村公所、生產(chǎn)大隊等組織形式區(qū)別開來。同時，也把它與共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵等群眾團(tuán)體組織區(qū)別開來。3.自治制度。這是限定其本質(zhì)的基本概念，是揭示其性質(zhì)的主導(dǎo)詞。自治即自己治理自己，它是民主的最充分的形式。農(nóng)村基層群眾性自治制度之自治的內(nèi)涵主要是：代表人民群眾的利益和要求，尊重人民群眾的意志和愿望，由人民群眾行使選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、提案權(quán)、評議權(quán)、否決權(quán)、罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)，由人民群眾制定自治章程和各項規(guī)章制度，一句話，由人民群眾自己管理自己。但是，任何自治都是有條件的，自治決不意味著無法無天，這在任何社會制度下皆然。在社會主義制度下，基層群眾性自治組織雖不是國家政權(quán)機(jī)關(guān)，但它是國家整個政治體系的有機(jī)組成部分，是國家政權(quán)組織的基礎(chǔ)。因而，自治活動必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的路線、方針、政策；必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，接受政權(quán)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。按照這一性質(zhì)，農(nóng)村基層群眾性自治活動的職能任務(wù)可歸納為：(1)宣傳貫徹黨的路線、方針、政策，教育和動員廣大村民響應(yīng)政府的號召，積極投身于民主自治實踐，自覺遵守國家的憲法與法律；(2)辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)；(3)組織和管理當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活動，搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，帶領(lǐng)群眾致富；(4)協(xié)助公安部門維護(hù)本村的社會治安，搞好本村范圍內(nèi)的社會治安綜合治理；(5)調(diào)解民事糾紛，防止矛盾激化，協(xié)調(diào)村民關(guān)系，促進(jìn)和睦相處的村風(fēng)民風(fēng)；(6)搞好福利事業(yè)和各項服務(wù)性活動，為群眾謀福利，為當(dāng)?shù)鼐用裨谏a(chǎn)、生活上提供方便；(7)搞好當(dāng)?shù)氐慕逃萍寂c文化娛樂事業(yè)，整治村容村貌，開展各個領(lǐng)域的精神文明建設(shè)活動；(8)組織和發(fā)動村制定自治章程和其它各項規(guī)章制度，并監(jiān)督全體村民共同遵守執(zhí)行；(9)及時向人民政府及有關(guān)部門反映村民的意見、要求和建議；(10)協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府搞好本村的行政工作，完成上級交辦的各項任務(wù)。為保證村民自治制度性質(zhì)的落實、任務(wù)的實現(xiàn)，村一級從法理上具有一套系統(tǒng)完整的組織體系。居于這一體系頂端的是村民會議。村民會議由本村18周歲以上、除依法剝奪政治權(quán)利的人之外的全體村民組成，必要時可邀請本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾團(tuán)體派代表參加，是全村的最高決策機(jī)構(gòu)。按照職責(zé)權(quán)限和參加范圍的不同，村民會議可分為兩大類型：一是村民大會。這是由全體有資格參加村民會議的居民參加的會議，是村民會議的最高形式。村民大會通常一年召開1-2次，在年終（或年初）、年中分別舉行，主要是聽取并審議村民委員會工作報告，討論制訂村民自治章程，討論決定關(guān)系全村群眾切身利益的重大事項，進(jìn)行總結(jié)表彰等。二是村民代表會議。村民代表會議主要是指規(guī)模大、人口多、居住分散的村，為開會方便而采取的一種形式，具體分每戶派1名代表參加的村民代表會議和由群眾正式選舉產(chǎn)生的村民代表參加的村民代表會議兩種形式。村民會議由村民委員會召集和主持，有1/5以上的村民提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會議，村民會議按照過半數(shù)通過有效的方式?jīng)Q定問題。村民委員會是農(nóng)村基層群眾性自治制度的實體組織，是村民會議休會期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)。它由主任、副主任和委員共3-7人組成，其職責(zé)任務(wù)可歸納為兩大方面，即執(zhí)行村民會議的決定，組織開展各項自治活動，辦理本村的各項事務(wù)；執(zhí)行上級政府交辦的任務(wù)，協(xié)助國家機(jī)關(guān)做好工作。村民委員會每屆任期3年，其成員不脫離生產(chǎn)，不領(lǐng)取工資，只接受適當(dāng)補(bǔ)貼。村民委員會根據(jù)實際工作需要，下設(shè)專業(yè)委員會。目前，全國各地村民委員會所屬的專業(yè)委員會數(shù)量、名稱都不統(tǒng)一，主要是4種：即民政福利委員會、民事調(diào)解委員會、治安保衛(wèi)委員會、文體衛(wèi)生委員會，分別協(xié)助村民委員會處理相關(guān)的日常事務(wù)。各專門委員會向村民委員會負(fù)責(zé)，受村民會議監(jiān)督，其成員可由村民委員會成員兼任。為便于開展工作，村民委員會還可分設(shè)若干村民小組。村民小組是村民自治的最小單元，在村民委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，開展本小組的各項活動。村民小組按照方便活動的原則設(shè)立，組長可由居住在本組內(nèi)的村民委員會成員兼任，也可另選他人，每屆任期與村民委員會相同。通過規(guī)章制度保證村民自治活動的健康發(fā)展，是基層群眾性自治制度的重要方面。在村民自治制度實行之初，不少地方就在原來“鄉(xiāng)約”、“村規(guī)”和各種類型“公約”、“守則”的基礎(chǔ)上制訂了村規(guī)民約。目前，大多數(shù)地方的村規(guī)民約已經(jīng)發(fā)展成為更加規(guī)范和嚴(yán)格的村民自治章程，把村民自治活動納入規(guī)范化、程序化、科學(xué)化的軌道。村民自治章程通常是仿照國家法律的形式制訂，設(shè)總則、各章、附則及若干具體條款，詳細(xì)規(guī)定村民自治所涉及的各項內(nèi)容，如生產(chǎn)、生活、社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、婚姻家庭、鄰里關(guān)系、管理制度、干部職權(quán)以及違犯各項規(guī)定所采取的懲罰措施等。村民自治章程由村民根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H民主制訂，它既對村干部有約束力，也對村民有約束力，是村民自治活動的總法則，人們稱之為“村級小憲法”。為保證章程落到實處，各地都制訂了嚴(yán)格的保障措施，由村民委員會監(jiān)督執(zhí)行，違犯規(guī)章，嚴(yán)肅懲治。二總結(jié)村民自治活動十多年的經(jīng)驗，要在我國農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)實狀況下，切實地開展群眾自治活動，使法理原則與實際狀況相一致，穩(wěn)步地推進(jìn)我國的政治民主化進(jìn)程，關(guān)鍵在于做好三個層次、四個環(huán)節(jié)的工作。第一個層次是村。一個村（包括幾個自然村的聯(lián)合）就是一個自治實體單位，開展基層群眾自治活動，村既是組織者，又是實驗場。搞好村一級的自治活動，關(guān)鍵在于做好如下工作：一是按照憲法和村民委員會組織法的要求，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞民主自治這一中心，主動地、充分地、創(chuàng)造性地開展工作，只要是憲法和法律允許的，就可以大膽地試，讓老百姓充分地行使自己的各項民主自治權(quán)利；二是開好各種類型的村民會議。村民會議是人民群眾行使權(quán)利的基本場所，是訓(xùn)練和提高農(nóng)民政治素質(zhì)的主要陣地，必須通過各種行之有效的措施切實開好，包括堅持例會制度、保證開會人數(shù)、貫徹民主程序、鼓勵大家積極發(fā)言、切實尊重群眾意見等。村民代表要由群眾直接選舉產(chǎn)生，有代表性和合理的比例結(jié)構(gòu)，并保證議論充分、議而有決、決而有行，有條件的地方應(yīng)通過有線電視或錄相設(shè)施向農(nóng)戶家中同步播放會議實況，讓普通群眾及時了解會議精神，監(jiān)督代表言行；三是搞好班子建設(shè)，發(fā)揮好村民委員會及各下屬專業(yè)委員會的作用。實踐證明，搞好村民委員會及下屬各專業(yè)委員會的組織建設(shè)對于開展好村民自治工作具有至關(guān)重要的意義。在村民自治條件下，村民委員會及下屬委員會的成員已不屬于機(jī)關(guān)干部范疇，他們是農(nóng)民群眾的普通一員，但其地位和職能決定了，他們必須既有民主意識、群眾觀點(diǎn)，又有組織才干、管理能力，只有如此，才能既把村民自治活動開展起來，又把黨的政策與國家法令貫徹下去；四是理順村民委員會與經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體組織和其他各種社會組織的關(guān)系。村包容了較為完整的社會功能和比較齊備的社會組織，可以說，一個村就是一個小的社會。開展村民自治活動，村民委員會是主體，但也離不開其他各類組織的積極支持與配合，只有大家擰成一股繩，才能共同搞好村級建設(shè)，并保證村民自治活動更加深入、有效。第二個層次是村民小組。村民小組通常是在過去生產(chǎn)隊的基礎(chǔ)上建立起來的，長期共同生產(chǎn)形成的緊密聯(lián)系和比鄰而居的特點(diǎn)決定了，搞好村民小組建設(shè)可以在村與戶之間架起一座聯(lián)接的橋梁，有利于搞好村民自治工作，而且越是在一些有上千人口的大村越有效。通過村民小組既可把村民會議形成的決議宣傳貫徹下去，協(xié)助村民委員會做好各項工作，又可發(fā)動群眾積極投身各項村務(wù)管理活動，必要時還可以村民小組為單位開展自治活動。第三個層次是戶。家庭功能齊全，凝聚力強(qiáng)，作用大，是我國社會歷史長期形成的一大特點(diǎn)，這一點(diǎn)在農(nóng)村更為明顯。在某種意義上可以說，做好了農(nóng)戶的工作，也就等于做好了全體農(nóng)民的工作。開展村民自治活動必須順應(yīng)這一特點(diǎn)，有針對性地進(jìn)行活動。通過農(nóng)戶開展村民自治活動，實踐中主要出現(xiàn)了如下幾種形式：一是制訂家庭自治權(quán)利手冊、農(nóng)戶行為規(guī)范等，讓每個農(nóng)戶都認(rèn)識到自己的權(quán)利，從而自覺地參與到自治活動之中來；二是通過黨員干部聯(lián)系戶制度和黨員干部家庭帶頭制度等，廣泛動員和發(fā)動群眾，使每個家庭都關(guān)心和支持自治建設(shè)；三是發(fā)揮農(nóng)戶在村民會議中的作用，有的地方村民代表是按戶劃片推選的，也有的地方在召開村民會議時，根據(jù)會議內(nèi)容特點(diǎn)，采取每戶派代表參加的方式，把村民自治活動與農(nóng)戶參與有機(jī)結(jié)合起來；此外，有的地方還實行了村民檔案制度，即以家庭為單位建立村民檔案，一戶一個袋，一人一張表，一事一記錄，年終根據(jù)每個人、每個家庭的表現(xiàn)兌現(xiàn)獎懲，既調(diào)動了廣大村民參與村務(wù)管理的積極性，又規(guī)范了村民行為，維護(hù)了社會安定。四個環(huán)節(jié)具體是指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這既是由村民自治本質(zhì)決定的內(nèi)容要求，也是村民自治制度區(qū)別于、先進(jìn)于歷史上其他農(nóng)村基層管理制度的根本特征。從某種意義上講，這四個環(huán)節(jié)抓好了，就意味著做好了整個村民自治建設(shè)工作。民主選舉是村民自治的前提。在歷史上，村干部都是由基層政府任命的，實行村民自治制度后，按照有關(guān)法律規(guī)定，村民委員會成員由村民直接選舉產(chǎn)生，凡本村年滿18周歲的村民，除依法被剝奪政治權(quán)利的外，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，一律有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?；鶎用裰鬟x舉經(jīng)過近十年的發(fā)展，目前已經(jīng)基本走向正規(guī)，大多數(shù)地方的村民委員會換屆選舉都建立起嚴(yán)格的程序規(guī)則，貫徹民主、公開、公正的原則，基層政府和村級黨組織不定調(diào)子、不劃框子、不內(nèi)定候選人，放手讓村民行使選舉權(quán)利