農村研究論文-村民自治進程中鄉(xiāng)村關系的偏離.doc

農村研究論文-村民自治進程中鄉(xiāng)村關系的偏離內容提要：村民自治進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會的關系（鄉(xiāng)村關系）存在著“偏離”成文法律規(guī)范的現(xiàn)象，這種偏離嚴重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。作者分析了鄉(xiāng)村關系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出了將村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來；改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標制定制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會各自的職責權限；進一步提高鄉(xiāng)村干部和農民群眾的素質等若干對策建議。關鍵詞：村民自治鄉(xiāng)村關系偏離隨著中國農村家庭聯(lián)產承包責任制的推行、政社合一的人民公社體制的解體和村民自治的興起，傳統(tǒng)的行政命令服從型的鄉(xiāng)村關系為新型的“鄉(xiāng)政村治”格局所取代，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織村民委員會，對本村事務行使自治權。這樣，在基層農村管理體制中并存在著兩個處于不同層面且相對獨立的權力載體：一是代表國家自上而下行使行政管理權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權的村民委員會。誠然，包括憲法和村民委員會組織法（以下簡稱村組法）在內的一系列成文法律都已確認了村委會的自治性質，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的工作上的指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關系。這種關系的確認和維持無疑是村民自治正常、規(guī)范運作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會的關系（簡稱鄉(xiāng)村關系）又常常與成文法律所規(guī)范的存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。本文擬在對若干鄉(xiāng)村實地調查的基礎上，著重分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間關系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出若干對策建議。一、鄉(xiāng)村關系偏離的主要表現(xiàn)鄉(xiāng)村關系的偏離，最經常、也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會從產生到日常工作進行行政干預。村委會由村民依法直接選舉產生而不受干預，這是它作為村民自治組織的必然要求，它使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關系喪失其合法依據。也正因為如此，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權總是力圖通過種種手段干預、操縱選舉，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。當然，不同的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)施加影響的方式與效果也有所區(qū)別。相對說來，實行直選的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對選舉一般不定調子，不劃框子。他們主要通過宣傳、說服工作，在候選人資格認定，確定正式候選人等環(huán)節(jié)上做文章，其影響力依然存在，但不能完全左右選舉結果。而其他地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則存在直接干預甚至操縱選舉的情況。我們在蘇北某縣調查時，就碰到一個鄉(xiāng)的黨委書記（曾任過縣里推進農村基層民主建設的民政局副局長）以農民素質太低、該鄉(xiāng)情況特殊為由，堅決抵制直選，并且直接操縱幾個村的選舉。有關研究資料和我們的調查均顯示，現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在村委會選舉中大多能實現(xiàn)自己的目標。而且這種干預一般不會激起村民與政府的沖突，在某些情況下，政府干預（如取消賄選產生的村委會）通常被認為是合法的。在平時的村務活動中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制不僅采用行政命令的方式，還往往運用手中的資源誘使村委會實現(xiàn)自己的意志。由于農民的組織化程度較低以及轉型期社會問題復雜多變，村委會在遇到諸多棘手問題（如“釘子戶”拒交公糧、提留款、計劃生育問題等）時，自己實在難以解決，非得依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫助。同時，村委會還希望能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)多得到一些撥款。因此，許多村委會便盡量地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意圖，有的甚至有討好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的傾向。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權利用自己的資源優(yōu)勢，在很大程度上弱化了村委會的權力，實現(xiàn)了對村委會的控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會強有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長大都任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。一般來說，在每一屆村委會換屆選舉之前，都要先進行村黨支部的換屆選舉，根據黨章的規(guī)定，村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉產生，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人，而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人，落選的可能性很小，即使落選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人，以保證合乎其意愿者當選。這樣村黨支部書記對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力，比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖，包括對村委會的領導。筆者接觸過的一些鄉(xiāng)黨委書記曾明白無誤地告訴筆者：“村組法所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導關系，實際上是領導關系，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長同時又是黨委副書記，村委會接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導就是接受黨的領導!”一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財鄉(xiāng)管”來強化對村委會的控制。據我們對江蘇12個縣40多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查，村財鄉(xiāng)管主要有以下幾種具體表現(xiàn)形式：有的是村里所有的資金、帳目都上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農經站和信用社管理，村里若需花錢，得事先由村委會和村黨支部拿出預算，再報經鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站審核、批準；有的地方實行“三權分立”，即資金的使用權、管理權、審批權分開：村里用錢但不允許存錢、管錢，村里存錢過多或不將多余的錢存交于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將按貪污論處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站能管錢、存錢但不能用錢、批錢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能批錢但不能管錢；還有的地方將村里的會計人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，用管住會計人員的辦法來管住村里的資金和其他財產。村財鄉(xiāng)管雖然形式多樣，但其基本特征是一致的：擴張鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力，通過加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級以財務收支為核心的經濟活動監(jiān)督制約的力度，以此來重新調整鄉(xiāng)村關系。村財鄉(xiāng)管作為一種制度強制推行，有悖于憲法和相關法律的基本原則，有悖于村民自治的基本精神。首先，既然村民自治的目的是為了發(fā)展農村基層民主，讓廣大農民實行自我管理、自我教育、自我服務，即么村級財務就應由村落內部自我管理。即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)是本著良好的愿望，是為了管好村級財務，防止村干部不把錢用在刀刃上，防止他們貪污腐敗，以權謀私，也不應采用村財鄉(xiāng)管的方式，而應積極引導村落建立健全民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機制，通過強化廣大村民對村委會的權力基督來實現(xiàn)。村財鄉(xiāng)管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民的一種制度侵權，它以侵蝕村民自治為代價。其次，村財鄉(xiāng)管為鄉(xiāng)鎮(zhèn)侵占村級財產提供了便利條件。村級財產是交上去了，可用的時候卻往往很難發(fā)下來。調查中，不少村干部向我們抱怨：“村里要用錢時，還得到鄉(xiāng)里去求爺爺拜奶奶。自己用自己的錢，還要去求人！”“我們的錢有時給鄉(xiāng)里挪用了，我們要用錢時，很難拿到，他們反正是千年不賴，萬年不還！”鄉(xiāng)鎮(zhèn)為監(jiān)督村里的經濟活動實行村財鄉(xiāng)管，可鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握了村級財產后，誰又能對其進行監(jiān)督呢？在一個權力系統(tǒng)內，單向度的監(jiān)督極易導致監(jiān)督者因不受制約而濫用權力。再次，推行村財鄉(xiāng)管弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導關系，強化了傳統(tǒng)的領導關系，進而不利村干部改變過去那種對上不對下的工作作風，服務群眾。就村委會而言，對規(guī)范化的鄉(xiāng)村關系的偏離則有兩種典型表現(xiàn)形式。一是有些村委會只是一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，忙于“收糧、催款、亂官、引產”，而置村民的意見和利益于不顧，從而呈現(xiàn)出“附屬行政化”傾向。二是單純從本社區(qū)利益出發(fā)，往往不愿接受鄉(xiāng)政府指導，甚至力求擺脫鄉(xiāng)政管理。實際上，越來越多的村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不再唯命是從，而是采取各種方式弱化、抵制政府的過分干預。應該說，村委會的這種行為在一定范圍內，是合理的，也是合法的，因為村組法已賦予了村委會自治權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得對村委會隨意發(fā)號施令，將其作為下屬組織。但任何合理行為若超出一定限度也可能變得不合理。有學者在調查中發(fā)現(xiàn)，有少數(shù)村委會為了自己特定的利益，有意識地強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當村民責怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當鄉(xiāng)鎮(zhèn)責怪村委會協(xié)助工作不力時，它們又把責任全部推給村民。還有個別村委會干部甚至認為：“我是本村群眾選舉出來的，我只對群眾負責”。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權決定自己的內部事務，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和監(jiān)督。于是，他們對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭暗抗，如對本村村民的超計劃生育不聞不問。從而使村委會呈現(xiàn)出“過度自治化”的傾向二、鄉(xiāng)村關系偏離的成因造成鄉(xiāng)村關系出現(xiàn)上述偏離的原因是非常錯綜復雜的，有直接的，也有間接的，有淺層的，也有深層的，述其要者如下：（一）現(xiàn)行的成文法律過于原則化作為村民自治組織的村委會對于作為基層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并無行政隸屬關系或領導與被領導關系，二者只有工作上的指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關系，對此，村組法第四條作了如下規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！睉撜f，就成文的法律制度而言，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系是非常粗略和原則化的：既沒有明確規(guī)定“指導、支持、幫助”的內容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會見仁見智、各取所需提供了過大的制度空隙，由此而衍生出種種偏離現(xiàn)象。當然，在現(xiàn)階段，中國農村經濟社會迅速變遷及其發(fā)展的地區(qū)不平衡與區(qū)域特殊性，決定了國家不可能提供一個細致的整齊劃一的具可操作性的成文法律，但在現(xiàn)有的法律制度框架內，補充有關程序性規(guī)定既是必要的，也是可行的。（二）鄉(xiāng)村既得利益群體的阻撓村民自治中偏離現(xiàn)象產生的另一個重要緣由，是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為原有鄉(xiāng)村控制模式下既得利益者，不愿放棄手中的利益，不愿意下放權力。我們知道，國家或政府是由官員組成的，官員是活生生的人，有著自己的特殊利益，并且也有謀求利益最大化的傾向。因此，由他們行使的國家權力除了代表公共利益以外，還有著自身的利益“公共機構的利益”，包括公共機構的自身利益和機構之中人員自身的利益。這樣，國家機構在執(zhí)行法律原則時就難免出現(xiàn)背離之處。加之改革前中國“高度組織國家內的低度整合”的社會結構，改革中“放權讓利”的基本思路，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權中的“干部利益群體”經常利用對政策的變通這一方式對抗中央，截流國家下放給農村社會的權利。改革前，國家壟斷著絕大部分稀缺資源，并且為了執(zhí)行國家的意志建立了一個嚴密的組織系統(tǒng)，表面上看政治機構有著強大的控制力。但是由于條件的限制（如不具備有效的統(tǒng)計系統(tǒng)、發(fā)達的科層系統(tǒng)、完善的組織條件、良好的交通、通訊條件等），就使所設定的集權型體制原則與體制的實際運作條件之間存在著較大的張力。因此這種體制在制定政策時，一般只有籠統(tǒng)含糊的原則性目標，而要求各個地方和單位在執(zhí)行中根據自己的具體情況加以理解和執(zhí)行。在運用過程中，經常借助于黨的文件、工作隊、現(xiàn)場經驗交流會乃至于政治運動等非程序化、非制度化的工作方式。這樣變通便存在于社會生活中的許多領域了。所以看上去國家是高度組織化的，但是由于“政策執(zhí)行變通化”，科層機構在功能上是互相分割的，在不同的層次和部門之間存在著經常的緊張狀態(tài)、討價還價和利益沖突。這就是所謂的“高度組織國家內的低度整合”，或唐尼索恩提出的“蜂窩狀結構”。改革的二十年來，“放權讓利”作為基本思路和核心內容，沿著兩條不同的路線進行：中央向地方放權；國家向社會放權。在這一進程中出現(xiàn)了地方化趨勢、部門化趨勢、單位的法團主義趨勢，導致蜂窩狀結構的加劇。這樣，中央政府就面臨著一系列擁有自主利益的主體。本來上級在“摸著石頭過河”時為了鼓勵下級大膽探索與試驗，默許或示意下級進行變通，但下能的變通則是基于利益實體上的利益驅動。結果原來推動改革的措施，成了對抗中央政府的手段。于是我們便看到許多地方的“放權過程中的截留現(xiàn)象”。具體到村民自治制度上，國家并沒有設計出具體、明細、嚴格的法律框架，一個重要原因是國家在地區(qū)非均衡的情況下，鼓勵各個地區(qū)根據自己的具體情況進行制度創(chuàng)新，同時避免其它制度主體的創(chuàng)新積極性被扼殺，社會活力下降。結果這在客觀上造成了有關法律過于相略和原則化，導致規(guī)范鄉(xiāng)村關系和村民自治的制度供給不足和制度空隙過大。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權又比村民擁有多得多的政治資源、經濟資源、組織資源和文化資源，他們便能較為便利、有效地利用制度空隙，成功地對村民實現(xiàn)制度侵權。于是這種制度的空隙客觀上成了基層的干部利益群體謀求自己利益的活動空間。在推行村民自治制度時，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往從自身利益考慮，總是要大打折扣，甚至以種種手段抵制。有學者尖銳地指出，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級干部、鄉(xiāng)村先富起來的“大款”構成了鄉(xiāng)村的權勢階層，這個階層手中的籌碼日益加重，陣容逐漸膨大，形成了獨立的利益集團和社會集團，他們不但與中央利益發(fā)生矛盾，更與當?shù)剞r民利益發(fā)生沖突。在中央目前對農村的五大政策上，這個階層采取了公開的抵制甚至對抗的態(tài)度，成為農村政策在執(zhí)行中的一大梗阻。（三）國家的農村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾鄉(xiāng)村關系偏離的成因，既不能簡單歸之于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對既得利益的維護，也不能完全歸因于上面所說的有關法律規(guī)定的過于原則化。更關鍵的原因還是應該從國家的農村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾中探尋。在中國這樣一個后發(fā)現(xiàn)代化國家和比較落后的農業(yè)大國，經濟社會的超常規(guī)發(fā)展或現(xiàn)代化目標的盡快實現(xiàn)，需要國家開發(fā)農村社會的創(chuàng)造力，培育社會自組織力量