行業(yè)經(jīng)濟論文-政府管制的經(jīng)濟和法律問題——北京出租汽車業(yè)個案分析 .doc

行業(yè)經(jīng)濟論文-政府管制的經(jīng)濟和法律問題北京出租汽車業(yè)個案分析一、1992年的大發(fā)展1992年以前，北京出租汽車無法滿足市民生活的需要，1991年北京每萬名城市居民擁有出租車的數(shù)量只有廣州的60%，出租車在城區(qū)每平方公里的分布量不及廣州的1/4。出租車短缺的原因主要有兩個：一是，政府嚴格控制投資主體，不批準私人開辦出租車企業(yè)；二是，租價過低，無法吸引更多的國營、集體企業(yè)投資。1992年春，鄧小平的“南巡講話”推動了各種放松計劃管制的市場化改革。在國家相關(guān)政策的鼓勵下，北京市確定了“符合條件就批，將企業(yè)推向市場，優(yōu)勝劣汰”的發(fā)展方針，向出租車企業(yè)提供優(yōu)惠政策。鑒于北京市出租汽車管理辦法（1988年發(fā)布）只允許“單位”經(jīng)營出租車企業(yè)，政府只好“睜一眼，閉一眼”：允許私人投資設立出租車企業(yè)，但必須“掛靠”一個“主管單位”，以該單位的名義申請設立出租車公司。寬松政策配合1991年調(diào)高租價的措施，效果可謂立竿見影：1992年下半年至93年上半年，北京出現(xiàn)舉辦出租車公司的熱潮，到1993年5月底，出租車公司達1085家，比1991年的302家增加了2.6倍，運營車輛達4.9萬輛，比1991年的1.62萬輛增加了2倍。大發(fā)展迅速緩解了“乘出租車難”的問題，同時還創(chuàng)造了約5萬多個就業(yè)崗位。二、多方面的政府管制北京市出租汽車管理局（以下簡稱“出管局”）是北京市出租汽車行業(yè)的主管機關(guān)，2000年初撤銷，其職能轉(zhuǎn)由新組建的市交通局行使，出租車行業(yè)的各項管制產(chǎn)生于不同時期、不同階段，本文列舉重要的幾項：（一）行業(yè)準入管制1992年的大發(fā)展直接導致了極端性準入管制。自1993年3月起，出管局便停止批準新設出租車企業(yè)，理由是出租車總量增長過猛，市場供過于求，引起無序競爭。（二）企業(yè)內(nèi)部合同管制1996年10月31日以前，政府不干預公司內(nèi)部管理，絕大多數(shù)公司實行承包制，合同內(nèi)容自定。1996年，針對出租車服務質(zhì)量惡化、高價“預收款”泛濫、兼并市場混亂不堪的局面，政府推出了129號文件，規(guī)定：自1996年10月31日起，企業(yè)因更新車輛、新增車輛或錄用新駕駛員，與駕駛員簽訂承包合同時，應依照出管局與出租汽車協(xié)會制定的營運任務承包合同書執(zhí)行。營運任務承包合同書（以下簡稱“標準承包合同”）為各種租價的出租車規(guī)定了明確的月承包金定額，企業(yè)可以在上下15%的范圍內(nèi)浮動。（三）租價管制主管部門按高、中、低三個檔次為各類出租車規(guī)定了租價，并根據(jù)租價規(guī)定標準承包合同中司機的承包金定額，估算各類出租車的“標準營業(yè)額”（企業(yè)根據(jù)該“標準營業(yè)額”繳納營業(yè)稅）。（四）車輛更新管制出租車的使用年限直接關(guān)系到公司經(jīng)營成本，也決定了司機享用經(jīng)營特許權(quán)的期限。出租汽車使用年限的國家標準是年，北京市1999年1月規(guī)定，1998年以前購置的輕型出租汽車使用滿5年的，排氣量小于1升的出租小轎車（如夏利7100A）使用滿6年的，必須報廢。市政府還對車輛更新規(guī)定了其他標準，例如電噴發(fā)動機、三元催化裝置和雙燃料裝置等，企業(yè)每更新一輛出租車須向市政府有關(guān)部門繳納“附加購車費”，加上防護板、計價器等設備費用，更新一輛車的費用總計1.51.6萬元。三、政府管制下的經(jīng)營特許權(quán)及其利潤分配（一）經(jīng)營特許權(quán)的取得無論是企業(yè)還是個體戶，在獲準經(jīng)營出租車業(yè)務時，即無償獲得了市政府頒發(fā)的經(jīng)營特許狀（“經(jīng)營指標”）。但主管部門對公營企業(yè)、私營企業(yè)和個體戶實施了差別待遇：（1）出租車行業(yè)始終對私營企業(yè)關(guān)閉大門，1992年也不例外，所以私人投資采取了“掛靠”的辦法，戴上公營企業(yè)的“紅帽子”；（2）市政府擔心個體戶不易管理，采取限制政策；（3）出租車企業(yè)可以收購其他公司從而增加“經(jīng)營指標”，但個體戶不得收購企業(yè)的“指標”，其營運車輛不得轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓。（二）不同階段專營利潤的分配方式1.從寬入到禁入這一時期，行業(yè)準入管制大大放松而且合同管制尚不存在，在各項鼓勵性政策的推動下，出租車企業(yè)及其保有的出租車急劇增加，司機供不應求。1993年左右，一些企業(yè)把每月承包費降至3000元都無人問津，許多企業(yè)的出租車處于停運狀態(tài)，經(jīng)營效益滑坡，到1994年多數(shù)企業(yè)又面臨還貸壓力。在這種情勢下，出租車司機的談判地位明顯加強，于是收入分配有利于司機的“預收承包款”合同產(chǎn)生了，其主要特征是：司機在訂立承包合同后一次或分次預先交納承包期內(nèi)的承包金總額（低于或相當于車輛現(xiàn)值，有的公司稱之為“預收承包款”，也有的稱“風險抵押金”），承包期內(nèi)每月交納小額管理費（數(shù)額相當于一般承包合同承包金的1/41/3）。2.從禁入到產(chǎn)生合同管制（129號文件出臺）行業(yè)進入壁壘重新構(gòu)筑起來，“全民辦出租”的熱潮迅速消退，在“下崗再就業(yè)”的大潮中，出租車與司機的供求關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)，出租車工作崗位的稀缺性凸顯出來，司機在與企業(yè)締約時的談判地位被削弱了。在司機勞務市場、司機轉(zhuǎn)賣車輛市場和公司兼并市場的激烈競爭下，經(jīng)營特許權(quán)日益升值，“預收款”在1993、1994年最多不超過車輛現(xiàn)值，而在1995、1996年卻往往是車輛現(xiàn)值的1.5倍以上。于是，掌握在公司手中的經(jīng)營特許權(quán)變成了“搖錢樹”，公司獲得厚利的方法大致有以下幾種：（1）承包合同中包含不公平約款。（2）公司以出售資產(chǎn)（出租車）或公司兼并的名義“倒賣”經(jīng)營特許權(quán)。如果賣方公司此前已通過“預收承包款”方式將車輛“賣”給司機，那么，公司所有者出售公司時將再次獲得車輛和“指標”價款，此即一車二賣。（3）在賣方公司一車二賣的情況下，買方公司要么否認原公司與司機訂立的“預收承包款”合同，要么以更新車輛為名實際上終止舊合同，再次通過“預收承包款”方式把出租車高價承包給司機。司機經(jīng)常選擇的一條出路是把高價承包的出租車再轉(zhuǎn)包出去，適時的退出可能使司機大賺一筆，但毫無疑問，所有的風險和建立在“指標”權(quán)屬不明基礎(chǔ)上的預期利益將全部累積在最后持有出租車的司機身上，一旦上述基礎(chǔ)不復存在，剩下的只有風險和損失了。3.從產(chǎn)生合同管制到出租車調(diào)價和縮短使用年限（1996.101999.1）129號文件試圖統(tǒng)一規(guī)定企業(yè)和司機之間的利益分配，企業(yè)和司機的對策是訂立“陰陽合同”，即表面上按129號文件和“標準承包合同”訂立一份應付政府審查的“陽合同”，確保公司領(lǐng)取營運證件和新司機過戶，背地里依然按原“預收承包款”方式訂立一份“陰合同”。1998年底，出管局對近200家公司進行了調(diào)查，結(jié)果表明有近60%的公司與司機簽訂“陰陽合同”?！瓣庩柡贤辈⒎且粋€“雙贏”格局，公司通過“陰合同”提前收回成本，而司機的收入?yún)s建立于經(jīng)營特許權(quán)的價格和有效使用期限在承包期內(nèi)不變的預期之上，一旦特許權(quán)價格和有效使用期限發(fā)生變動，司機的期待利益就可能落空。按照1997年10月北京市財政局和出管局聯(lián)合印發(fā)的“北京市出租汽車企業(yè)內(nèi)部營運任務單車承包經(jīng)營會計核算辦法（試行）”（簡稱“核算辦法”），以一家中型出租車公司為例，每輛“夏利”車每月須支出：a.稅費，包括車船使用稅約17元、養(yǎng)路費110元、營業(yè)稅、城建稅、教育費附加（三項共計）198元；b.為司機利益的支出，包括法定最低工資、職工福利、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、大病統(tǒng)籌、工會經(jīng)費、職工教育經(jīng)費每月平攤約700元；c.折舊費（以10萬元車值6年折完計）每月約攤1390元，車輛保險費（按全險計）每月約攤420元，車輛維修費（大修）每月約160元，銀行利息每月約300元。上述各項合計大約3300元。如果司機每月上繳承包費4500元，則公司收入約1200元，扣除企業(yè)管理成本和33%的企業(yè)所得稅之后，每輛“夏利”車的月利潤約800元左右?！跋睦避囁緳C平均每月毛收入是7500元上下，扣除承包費4500元和油料等費用1000余元后，司機純收入約為2000元。這種分配格局顯然無法令當事人滿意，公司大呼微利甚至虧損，司機則認為每日工作十幾小時應當?shù)玫礁唷Ｈ绻f129號文件是對企業(yè)的軟約束的話，那么，1998年底和1999年初實施的出租車調(diào)價和車輛更新管制就是企業(yè)難以逃避的硬性約束了。調(diào)低租價等于調(diào)低了“經(jīng)營指標”的價格，縮短車輛使用年限則是縮短了司機享用經(jīng)營特許權(quán)的期限，這兩項措施真正動搖了“陰陽合同”的基礎(chǔ)，或然的風險變成了實在的損失。1998年曾有大批出租車司機在北京長安街驅(qū)車示威，反對提前更新車輛，但在市政府的目標序列中，“穩(wěn)定壓倒一切”，所以，此類事件的直接結(jié)果只能是促使市政府下決心嚴厲執(zhí)行129號文件和“標準承包合同”以及“核算辦法”。4.1999年至今1998年底調(diào)價和1999年初縮短出租車使用年限以來，絕大多數(shù)企業(yè)都與司機訂立了“標準承包合同”，但承包費通常都在1998年定額的基礎(chǔ)上上浮15%，以“夏利”車為例，司機每月上繳的承包費往往達到4500至4800元。公司對此給出的“說法”是，“核算辦法”規(guī)定的成本年年上漲（如職工最低工資從280元上調(diào)到420元），而政府規(guī)定的承包金額是固定不變的，若不提高“車份兒”，公司將陷入虧損。2000年年初到6月，燃油價格三次上調(diào)，出租車經(jīng)營成本明顯提高。6月27日，市交通局要求所有出租車公司對所屬車輛根據(jù)不同價位，每月相應給予駕駛員100元或120元的燃料補貼；同時，經(jīng)市政府批準，決定從7月14日起適當調(diào)整小轎車的基價公里。這實際上是繼1998年底降低出租車租價后又提高了租價，并再次核減了司機的承包費。（三）“黑車”問題據(jù)估計北京約有“黑車”2萬多輛，而合法出租車不過6.5萬輛，管制當局對“黑車”的態(tài)度是一貫的，查處“黑車”的行動轟轟烈烈地進行，例如2000年4月20日至5月18日，市交通局、工商局、公安局、公交分局聯(lián)合執(zhí)法，累計查扣“黑車”1278部。工商部門有權(quán)依照北京市出租汽車管理條例和北京市小公共汽車管理條例，暫扣違法車輛，并分別處以10000元至20000元和5000元至20000元的罰款。市交通局有權(quán)依照交通部制定的城市出租汽車管理辦法，對非法經(jīng)營出租汽車者處以5000元至30000元的罰款。如果將“黑車”的收入視為對合法出租車司機本來應得的專營利潤的竊奪的話，那么，這些被竊奪利潤的相當部分被政府收繳對合法出租車司機而言這部分利潤損失算不算獲得經(jīng)營特許權(quán)的代價呢？政府收繳的罰款是不是可視為頒發(fā)特許權(quán)的間接收入呢？如果是的話，那么是誰在定價呢？如果不是，司機的損失是否能夠從政府收繳的罰款金中得到補償呢？四、法院拒不受理出租車案件1992年以來，與出租車有關(guān)的民事案件迅速增加，然而，北京市高級人民法院經(jīng)濟庭于1999年4月至5月間電話通知各中級法院和區(qū)縣法院：有關(guān)出租車的訴訟案件，未受理的，不予受理，已受理未審結(jié)的，停止審理。同年9月1日，高級法院正式下達“關(guān)于人民法院不受理出租汽車司機與出租汽車公司承包合同糾紛的通知”，指出：“承包合同是勞動合同的附件，即出租汽車經(jīng)營者與司機訂立的承包合同是內(nèi)部承包性質(zhì)，二者是管理者與被管理者的關(guān)系，不是平等的民事主體。根據(jù)最高人民法院（研）發(fā)198528號通知的規(guī)定，企業(yè)因內(nèi)部承包產(chǎn)生糾紛，應由企業(yè)或其上級主管機關(guān)調(diào)處。因此，今后出租汽車經(jīng)營者與司機僅因承包合同產(chǎn)生糾紛訴至法院的，法院依法不予受理”。我國勞動法第77條規(guī)定，用人單位與勞動者發(fā)生勞動爭議，當事人可以依法申請調(diào)解、仲裁、提起訴訟。如果說“承包合同是勞動合同的附件”，那么由承包合同產(chǎn)生的糾紛也應屬于勞動爭議，所以，法院拒絕受理顯然剝奪了當事人的訴權(quán)，逃避了司法職責。五、幾點思考（一）政府管制與短缺問題1992年大發(fā)展的最顯著成就是緩解了出租車的短缺，但是，這