行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-旅游業(yè)市場化進(jìn)程中政府職能定位研究.doc

行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-旅游業(yè)市場化進(jìn)程中政府職能定位研究摘要我國旅游產(chǎn)業(yè)歷經(jīng)改革開放后的大發(fā)展，已經(jīng)成為第三產(chǎn)業(yè)的龍頭。現(xiàn)階段政府及其旅游主管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，協(xié)調(diào)好與市場的合理分工，進(jìn)行宏觀調(diào)控，依法治旅，加強(qiáng)行業(yè)管理，充分發(fā)揮市場在配置資源方面的基礎(chǔ)性作用，保障旅游產(chǎn)業(yè)健康、快速地發(fā)展。關(guān)鍵詞旅游業(yè)市場化政府職能定位四川省我國旅游業(yè)發(fā)展初期，像許多發(fā)展中國家一樣，采取了政府主導(dǎo)、超前、推進(jìn)型的發(fā)展模式?？梢哉f，改革開放以來，旅游產(chǎn)業(yè)取得令世人矚目的成績，此種發(fā)展戰(zhàn)略功不可沒。但在旅游業(yè)市場化進(jìn)程加快和加入WTO后的今天，政府在旅游業(yè)發(fā)展中究竟應(yīng)居于什么樣的地位，該行使何種職能，政府在旅游業(yè)發(fā)展中起何種作用成為人們爭論的焦點(diǎn)，值得做深層次的探析。一、旅游產(chǎn)業(yè)及其存在的問題旅游產(chǎn)業(yè)是旅游發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。目前，無論是學(xué)界還是業(yè)界，旅游業(yè)是否算作為國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)獨(dú)立部門以及由哪些部門組成還沒有明確定論。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，旅游業(yè)確實(shí)是一項(xiàng)實(shí)際存在著的產(chǎn)業(yè)，它是以旅游者為對象，為其旅游活動(dòng)創(chuàng)造便利條件并提供所需產(chǎn)品和服務(wù)的綜合性產(chǎn)業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)市場化和加入WTO，由政府包辦的旅游資源開發(fā)和經(jīng)營的局面將逐漸被打破，景區(qū)（點(diǎn)）的開發(fā)和經(jīng)營將通過經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓（四川雅安的碧峰峽開發(fā)模式就是一個(gè)成功的范例）或拍賣進(jìn)入外商和民營經(jīng)濟(jì)經(jīng)營領(lǐng)域，景區(qū)（點(diǎn)）將成為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，即“景點(diǎn)業(yè)”。它與旅行社業(yè)和住宿業(yè)一起構(gòu)成旅游業(yè)的“新的三大支柱”。旅游是牽連性極大、關(guān)聯(lián)度頗高、全民參與的文化性的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。旅游活動(dòng)的六大要素“吃、住、行、游、購、娛”對餐飲業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)等部門和行業(yè)有著巨大的推動(dòng)力，加之旅游乘數(shù)效應(yīng)，可以極大地刺激和促進(jìn)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在國民經(jīng)濟(jì)中日益彰顯其重要性的地位和作用。我國旅游業(yè)在政府主導(dǎo)下取得長足發(fā)展的同時(shí)，也暴露出許多問題，政府在旅游業(yè)市場化過程中的某些不符合市場經(jīng)濟(jì)的行為，表明政府的職能定位還存在一些不當(dāng)之處。就四川省而言，在旅游業(yè)市場化過程中政府職能定位不合理而導(dǎo)致的主要問題是:旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理；旅游精品打造不夠，旅游產(chǎn)業(yè)要素整合不力；旅游投入不足，宣傳促銷手段單一，力度?。宦糜问袌鲋刃蚧靵y，旅游消費(fèi)者權(quán)益遭受嚴(yán)重?fù)p害等。這些問題已成為我省在由旅游資源大省向旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變中的巨大障礙。二、旅游業(yè)市場化進(jìn)程中政府職能的轉(zhuǎn)變旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在給旅游目的地帶來諸如擴(kuò)大就業(yè)、增加外匯收入、帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮等正面效應(yīng)的同時(shí)，也給旅游目的地帶來自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的污染，引起物價(jià)上漲等不利影響。所以政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的主要任務(wù)是遏制旅游業(yè)發(fā)展給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化帶來的負(fù)面影響，積極利用其正面效應(yīng)，以服務(wù)于社會(huì)，促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展所處階段不同，政府職能的側(cè)重點(diǎn)各異。世界旅游組織第十一屆大會(huì)曾就國家旅游組織的作用達(dá)成一致國家旅游組織的職能經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，肩負(fù)開拓者的職能；在旅游產(chǎn)業(yè)逐步興起和蓬勃發(fā)展時(shí)期，承擔(dān)規(guī)范者的職能；在旅游產(chǎn)業(yè)逐步走向成熟時(shí)期，肩負(fù)協(xié)調(diào)者的職能。在旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的現(xiàn)階段，政府所承擔(dān)的主要是市場規(guī)范者的職能。因此，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到市場在旅游經(jīng)濟(jì)中的作用，利用市場機(jī)制在配置旅游產(chǎn)業(yè)要素中的基礎(chǔ)性作用，轉(zhuǎn)變政府職能，積極利用市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律領(lǐng)引旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。1.在行使職能的范圍上，由微觀管理為主轉(zhuǎn)向以宏觀調(diào)控為主旅游業(yè)是一種涉及面極廣、關(guān)聯(lián)度極高的綜合性產(chǎn)業(yè)，需要社會(huì)各方面的配合和政府的大力支持，政府在旅游業(yè)發(fā)展中具有不可替代的作用。但“政府主導(dǎo)”不是“政府主干”、“政府主財(cái)”，也不是“政府主宰”，更不是事無巨細(xì)，任何事情全由政府來進(jìn)行管理。因此，必須準(zhǔn)確界定“主導(dǎo)”的內(nèi)涵。所謂“主導(dǎo)”，應(yīng)體現(xiàn)在制定政策、完善旅游法制、搞好旅游發(fā)展規(guī)劃、確定投資方向、為旅游發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境等宏觀方面。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要政府的推動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，但政府不能直接參與企業(yè)微觀的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，把企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和投資決策權(quán)交給企業(yè)。要抓大放小，有所為有所不為，把主要精力集中于宏觀調(diào)控,作好引導(dǎo)工作，促使旅游產(chǎn)業(yè)快速、健康發(fā)展。2.在行使職能的性質(zhì)上，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由人治行政到法治行政的變革在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府管理企業(yè)的“長官意志”色彩濃厚，不是政府服務(wù)企業(yè)，而是企業(yè)服從于政府，以致旅游企業(yè)在市場面前，往往茫然不知所措，不但沒有抓住良好的發(fā)展機(jī)遇，反而失去了許多市場機(jī)會(huì)。面對中國日益成熟的市場經(jīng)濟(jì)和加入WTO對旅游業(yè)的沖擊，政府部門尤其是各級(jí)旅游行政主管部門要協(xié)調(diào)社會(huì)各方面力量，創(chuàng)造一個(gè)有利于旅游發(fā)展的大環(huán)境，服務(wù)于旅游業(yè)。在職能行使的手段上，應(yīng)由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律手段為主，用法律法規(guī)而不是“長官意志”管理規(guī)范旅游產(chǎn)業(yè)，以避免旅游管理的隨意性和旅游發(fā)展的不確定性，使旅游產(chǎn)業(yè)在法律法規(guī)的規(guī)制下獲得持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。例如，中央政府先后頒布了旅行社管理?xiàng)l例、導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例等行政規(guī)章。為了加強(qiáng)執(zhí)法工作，使旅游法規(guī)得以貫徹實(shí)施，國家旅游局于1995年7月成立旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所，為行業(yè)執(zhí)法提供了保障。為防止不當(dāng)執(zhí)法和保護(hù)游客的權(quán)益，依據(jù)行政復(fù)議法，成立了國家旅游局行政復(fù)議委員會(huì)。依法治旅不僅需要中央出臺(tái)法律法規(guī)，而各級(jí)地方政府也要出臺(tái)與中央法規(guī)相配套的地方性法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)行，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！?.在行使職能的方式上，由傳統(tǒng)“管企業(yè)”向“管行業(yè)”的體制轉(zhuǎn)變有些人認(rèn)為“政府主導(dǎo)”就是“政府主宰”。政府這支“看得見的手”完全操縱旅游市場的運(yùn)行，政府不但管理市場，還直接投資旅游業(yè)，景點(diǎn)開發(fā)、經(jīng)營和管理更是由政府來“包辦”。而政府直接投資辦旅游企業(yè)、開發(fā)景區(qū)（點(diǎn)），往往產(chǎn)生經(jīng)營管理不善、經(jīng)濟(jì)效益低下的通病。政府部門把主要精力集中于企業(yè)微觀管理上，導(dǎo)致該由政府部門管的旅游業(yè)發(fā)展的宏觀方面卻管理缺位或不到位。加上經(jīng)營機(jī)制的落后，旅游企業(yè)應(yīng)有的效率和活力沒有得到充分體現(xiàn)和展示。為了有效地發(fā)揮政府管理旅游業(yè)的職能和構(gòu)建更有利于市場競爭發(fā)展的經(jīng)濟(jì)管理體制，要求政府基本上退出微觀領(lǐng)域?qū)ιa(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)的參與和干涉。因此，旅游行政管理部門不應(yīng)再直接干預(yù)企業(yè)具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，從管企業(yè)轉(zhuǎn)變到管行業(yè)上來。作為旅游產(chǎn)業(yè)的主管部門，應(yīng)在各級(jí)人民政府指導(dǎo)下制定本地的旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃，完善行業(yè)法律法規(guī)，使行業(yè)發(fā)展有法可依、有章可循；加強(qiáng)行業(yè)的宣傳和促銷，搞好旅游行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，抓好旅游資源的調(diào)研和保護(hù)工作，協(xié)調(diào)好內(nèi)部及與其他行業(yè)的關(guān)系。采取規(guī)范、監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和審批等管理手段，確保旅游行業(yè)的健康、規(guī)范化發(fā)展。三、四川省政府部門旅游管理職能的定位分析根據(jù)上面的論述,結(jié)合四川旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，四川省政府旅游管理職能應(yīng)定位在如下六個(gè)方面：1.法規(guī)政策制定和完善政府在一個(gè)自由企業(yè)系統(tǒng)里最大的作用就是鼓勵(lì)商業(yè)自由和為整個(gè)社會(huì)提供基本的規(guī)則和條例。目前四川省旅游行業(yè)法規(guī)主要有四川省旅游管理?xiàng)l例、四川省旅游服務(wù)質(zhì)量管理?xiàng)l例、四川省旅游景區(qū)景點(diǎn)講解人員管理辦法、四川省旅游投訴暫行規(guī)定等。旅游發(fā)展的政策主要有中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)的通知和四川省人民政府關(guān)于加快四川旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見。雖說四川在旅游產(chǎn)業(yè)方面的法規(guī)和政策制定取得了一定的進(jìn)展，但面對日益蓬勃發(fā)展的旅游業(yè)和2010年建成全國旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的要求，支撐和保障四川旅游發(fā)展的政策和法律法規(guī)還不夠完善，有些旅游活動(dòng)領(lǐng)域還存在無法可依、無政策可循的現(xiàn)象。例如較突出的“黑社”、“黑導(dǎo)”等問題長期得不到徹底解決，與法規(guī)不完善無不關(guān)系。因此，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)管理?xiàng)l例，嚴(yán)格規(guī)范旅行社的經(jīng)營活動(dòng)和導(dǎo)游人員的行為。在法規(guī)建立和健全方面，應(yīng)形成地方性法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件等層次分明、內(nèi)容豐富的旅游法律法規(guī)體系。由政府牽頭，組織旅游、工商、物價(jià)、交通、林業(yè)、計(jì)劃、環(huán)保等部門，研究和制定四川省旅游發(fā)展的有關(guān)政策，實(shí)行政策上適度的傾斜與支持。同時(shí)加大執(zhí)法力度，聯(lián)合工商、公安、交通、物價(jià)等政府職能部門，組成聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，進(jìn)行綜合執(zhí)法，鏟除“黑社”、“黑導(dǎo)”，杜絕欺客宰客、質(zhì)量欺詐等現(xiàn)象，徹底扭轉(zhuǎn)四川旅游市場混亂局面，樹立良好的旅游形象，為游客營造清潔、舒適、健康、安全、優(yōu)美的旅游環(huán)境，促進(jìn)四川旅游的跨越式發(fā)展。2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)過多年的努力，四川旅游基礎(chǔ)設(shè)施大為改善，建設(shè)取得驕人成績，已形成公路、水路、航空立體交通網(wǎng)絡(luò)。境內(nèi)建成了1500多公里的高速公路，三州通縣油路也已全部完成，旅游景區(qū)公路不斷完善。航空方面，九黃機(jī)場已通航，雙流國際機(jī)場吞吐能力大為增強(qiáng)，建成了瀘州、宜賓、西昌、廣元、綿陽等二級(jí)機(jī)場。旅游目的地排水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、通信系統(tǒng)較為完善。為了跟上旅游業(yè)快速發(fā)展的腳步，四川在旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面還應(yīng)集中在如下方面著力:(1)交通。建設(shè)通往主要景區(qū)的以高速公路、航空為主體的快速旅游通道，積極發(fā)展鐵路和水運(yùn)交通，形成安全、高效的旅游交通網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)與周邊景區(qū)（點(diǎn)）和相鄰省區(qū)市的出入通道，形成旅游干支線交通網(wǎng)絡(luò)，并適時(shí)開通成都至美洲、歐洲等西方主要客源國的國際航線。(2)通訊?，F(xiàn)階段主要指導(dǎo)通訊部門建設(shè)和完善各旅游景區(qū)的通訊設(shè)施和設(shè)備，逐步實(shí)現(xiàn)主要景區(qū)和黃金旅游沿線無障礙通訊和通訊無盲區(qū)，確保旅游景區(qū)信息暢通、快速。筆者今年暑假去九寨溝考察，發(fā)現(xiàn)無線通信服務(wù)及設(shè)施就不甚完善。(3)指導(dǎo)、幫助水、電部門完善旅游景區(qū)的供電、供水系統(tǒng)，滿足旅游發(fā)展對水、電的更高需求。3.投資決策導(dǎo)向政府在投資方面的主導(dǎo)作用主要有三：一是引導(dǎo)投資方向；二是投資基礎(chǔ)設(shè)施；三是指導(dǎo)開發(fā)新的景點(diǎn)。雖然新景點(diǎn)的開發(fā)主要是利用市場機(jī)制去解決，但政府需要在開辟渠道、總體規(guī)劃、建設(shè)原則這些方面加強(qiáng)投資引導(dǎo)和管理。因此，政府應(yīng)由投資主體變?yōu)橥顿Y顧問，指導(dǎo)與幫助國有企業(yè)和民營企業(yè)投資旅游業(yè)。在這方面，四川省政府部門可以發(fā)揮自己強(qiáng)大的技術(shù)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，搞好旅游資源調(diào)查、評價(jià)和開發(fā)的可行性報(bào)告和旅游市場的調(diào)查，為旅游企業(yè)尤其民營旅游企業(yè)提供投資咨詢，幫助其作出正確的投資決策，由管制型政府轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府，扮演好為旅游企業(yè)服務(wù)的角色。4.旅游資源保護(hù)旅游資源是旅游業(yè)的生存之本和發(fā)展之源。四川旅游資源賦存豐富，稟性高，世界自然、文化遺產(chǎn)數(shù)量僅次于北京。由于旅游資源的脆弱性和不可再生性，所以旅游資源開發(fā)必須堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)、合理開發(fā)、永續(xù)利用的原則，確保四川旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。旅游企業(yè)作為“經(jīng)濟(jì)人”，必然要追求自身利益的最大化，甚至在對短期利益的追逐中造成對資源的惡意毀損，保護(hù)旅游資源的積極性與自覺性低。在這方面，政府特別是四川省旅游行政管理部門應(yīng)強(qiáng)化旅游資源保護(hù)的職責(zé)，嚴(yán)格監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)旅游企業(yè)尤其是民營企業(yè)的旅游資源開發(fā)及其經(jīng)營活動(dòng)，切實(shí)保護(hù)彌足珍貴的旅游資源。5.形象策劃和市場推廣表12002年西部部分省份接待國內(nèi)旅游者及旅游收入情況資料來源：中國旅游年鑒，2003年表22002年西部部分省份接待入境旅游者和外匯收入情況資料來源：中國旅游年鑒，2003年現(xiàn)在已進(jìn)入形象至勝的時(shí)代。旅游目的地形象開始成為其旅游發(fā)展的顯因素。從旅游需求方式來看，旅游者在選擇目的地時(shí)，除了考慮時(shí)間、距離等旅行成本外，越來越重視旅游目的地形象。因此，旅游目的地要特別能夠增強(qiáng)與其他旅游目的地競爭實(shí)力和自身吸引力的形象因素，即重視旅游形象的策劃(imageproject-ion)、塑造(image-building)與推廣(image-promoting)。除了加強(qiáng)國內(nèi)形象策劃和市場推廣工作外，更要向海外進(jìn)行全方位、多層次的宣傳促銷。四川在這方面還有很長一段路要走。例如，在國內(nèi)旅游接待人數(shù)和收入方面，四川名列西部各省區(qū)第一，卻在接待入境旅游方面落后其他省區(qū)。從上面兩個(gè)表中可以看出，四川無論在接待入境旅游人次數(shù)還是國際旅游外匯收入方面都比云南、陜西、廣西差，這和自然風(fēng)光旖旎、歷史文化深厚的旅游資源大省極不匹配，重要原因之一是宣傳投資少、推廣力度小、手段單一、宣傳效果差。而云南省本著“好酒還要勤吆喝”的意識(shí)，借助1999世博會(huì)、昆明國際旅游節(jié)、中國國際旅游交易會(huì)和各種民族節(jié)慶及會(huì)展活動(dòng)，樹立起自己良好的旅游形象，采取有效的旅游宣傳促銷方式，吸引了眾多的海外內(nèi)游客。四川省人民政府關(guān)于加快四川旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見著重強(qiáng)調(diào)了四川的國際旅游市場：旅游市場由國內(nèi)游為主向國內(nèi)游與入境游并重轉(zhuǎn)變。為了改變這種落后狀況，四川要在繼續(xù)穩(wěn)定與擴(kuò)大傳統(tǒng)旅游客源的同時(shí)，增加投入，開展對西歐、北美、澳大利亞、俄羅斯等新興客源市場的宣傳，爭取更多的客源，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，促進(jìn)四川涉外旅游上新臺(tái)階。例如，可以在傳統(tǒng)主要客源國和新興市場設(shè)立旅游辦事機(jī)構(gòu)和旅行社分社，舉行大型的旅游宣傳促銷活動(dòng)，邀請旅游中間商考察，宣傳與展示四川秀