行政管理論文-人大監(jiān)督法律責任論.doc

行政管理論文-人大監(jiān)督法律責任論法律的生命力在于執(zhí)行。法律責任的設置和實現(xiàn)是確保法律法規(guī)得以執(zhí)行的重要保障。監(jiān)督法頒布實施后，人大監(jiān)督工作進入了“監(jiān)督法時代”。各級人大常委會逐步適應在監(jiān)督法的框架內思考問題、開展監(jiān)督，各項工作更加規(guī)范有序。同時，由于監(jiān)督法沒有明確規(guī)定法律責任的內容，對于違反監(jiān)督法規(guī)定是否應當承擔法律責任，尚無明確結論。而有的省在出臺實施辦法和監(jiān)督條例時創(chuàng)造性地設置了“法律責任”一章，有些省在修訂監(jiān)督條例過程中保留了“法律責任”一章。并且實踐中，存在一些違反監(jiān)督法相關規(guī)定的事例，如不少地方反映聽取專項工作報告“20天、10天、7天”的時限要求，難以得到保證。如何有效應對法律和實踐中面臨的問題，迫切需要理論研究予以回答和指導。本文嘗試從分析法學的視角，對人大監(jiān)督法律責任問題做簡單探討。一、違反監(jiān)督法是否需承擔法律責任法理學一般認為，法是“以權利義務為調整機制并通過國家強制力保證的調整行為關系的規(guī)范”1。法的國家強制性是法的必要特征，同時也是法區(qū)別于道德、紀律等社會規(guī)范的重要標志。從法律規(guī)范構成考察，一般都認為法律規(guī)范在邏輯結構上必然包含三個因素，假定、處理、制裁。假定是指規(guī)則在什么情況下生效，處理是行為規(guī)則本身，制裁則是對違反這一規(guī)則的國家強制性措施。雖然法律規(guī)范的表現(xiàn)形態(tài)，即每一項國家的指令卻不一定包含這三個因素，如一個法律條文雖并不能表述一個邏輯上完整的法律規(guī)范，甚至于整部憲法的法條都缺失制裁的部分，但通過對多個相關聯(lián)規(guī)范、法條或相關部門法的分析，可以發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范三個因素結構具有一定的邏輯必然性2。同時，從法的實施考察，只有對合法行為進行保護，對違法行為進行懲治和教育，讓違法者承擔不利或否定性后果，法律規(guī)范的要求才能在社會生活中得到遵守，法才能得到實現(xiàn)。因此，包括憲法和任何部門法，都必然包括有確保其得以實施的國家強制力，違法行為都必然要承擔相應的法律責任。監(jiān)督法是全國人大常委會通過的一部事關國家權力架構和運行的重要法律。監(jiān)督法雖然涉及政治制度和國家體制，政治性很強，但作為一部法律，其必然也具有法所必需的特征要素和國家強制力。正如憲法第五條第四款所指出的“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，違反監(jiān)督法同樣也必須承擔法律責任。這不僅有利于依法規(guī)范人大常委會的監(jiān)督行為，推進監(jiān)督法的貫徹實施，而且對于增強人大監(jiān)督的剛性和實效，促進依法行政和公正司法，確?！耙桓畠稍骸庇扇舜螽a(chǎn)生、受人大監(jiān)督的憲政架構依法有序運行，具有十分重要的現(xiàn)實意義。至于監(jiān)督法沒有直接規(guī)定“法律責任”的內容，筆者認為這并不意味著監(jiān)督法排斥甚至否認法律責任。這可以從三個方面加以理解：一是監(jiān)督法條文中實際隱含了法律責任的內容。監(jiān)督法內容本身具有一定的特殊性，像質詢、撤職既是一種人大監(jiān)督的方式，同時又因為可能導致否定性的評價和不利后果，所以也可以是有關部門違反監(jiān)督法有關規(guī)定所應承擔的法律責任。例如有關部門違反監(jiān)督法規(guī)定、拒絕接受監(jiān)督，常委會則可直接采取撤職的方式進行制裁。而像特定問題調查既是一種監(jiān)督方式，又可以是在追究有關部門監(jiān)督法律責任的程序機制，通過特定問題調查，查清有關部門違反監(jiān)督法情況后，再采取相應的制裁措施。二是相關法律規(guī)定了人大監(jiān)督法律責任。監(jiān)督法是全面調整人大常委會監(jiān)督職權的法律，但監(jiān)督法并不完全是創(chuàng)新，許多只是重申、細化有關法律規(guī)定。監(jiān)督法第二條規(guī)定，各級人大常委會行使監(jiān)督職權的程序，適用本法；本法沒有規(guī)定的，適用有關法律的規(guī)定。因此監(jiān)督法的“假定、處理、制裁”三要素完整性，還必須與其他法律法規(guī)結合起來考察。其他有關人大監(jiān)督的法律規(guī)范，其中也有涉及人大監(jiān)督法律責任的內容。如立法法第九十一條規(guī)定，如果全國人大法律委員會和有關專門委員會認為有關法規(guī)與憲法、法律相抵觸而制定機關不修改的，可以提請常委會會議決定予以撤銷。三是監(jiān)督法立法思路導致了法律責任設置的現(xiàn)狀。監(jiān)督法一個重要立法原則就是，“實踐經(jīng)驗比較成熟的，加以深化、細化，作出具體規(guī)定；實踐經(jīng)驗尚不成熟，又需要作出規(guī)定的，作出原則規(guī)定，為進一步改革留下空間；缺乏實踐經(jīng)驗，各方面的意見又不一致的，暫不作規(guī)定，待條件成熟時再作補充完善”3。監(jiān)督法出臺前，人大監(jiān)督缺乏法律法規(guī)的有效規(guī)范，鮮有涉及違反法律規(guī)定的事項，更談不上監(jiān)督法律責任的問題。由于缺乏實踐經(jīng)驗，監(jiān)督法沒有對法律責任作全面規(guī)定完全可以理解。當然，隨著實施過程中暴露出來的問題，及在這方面研究的深入，在今后修訂監(jiān)督法過程中，明確法律責任將是其中一個重要方面。二、違反監(jiān)督法承擔什么法律責任對這一問題的把握，必須先明確法律責任的內涵和外延。關于法律責任，法學界一般采取“后果說”，即認為“法律責任是指一切違法者，因其違法行為，必須對國家和其他受到危害者承擔相應的后果”4。在法律責任的外延界定上，一般以法律部門作為劃分標準，分為實體法責任（違憲、行政、民事、刑事、國家賠償責任等）和程序法責任（選舉、立法、行政、救濟程序責任等）5。根據(jù)這一界定和分類方法，筆者認為違反監(jiān)督法應承擔實體上的憲法責任和程序法責任。（一）實體法法律責任。我國憲法對我國的國家權力架構作出宏觀上的界定，規(guī)定“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督。監(jiān)督法就是對憲法有關人大監(jiān)督規(guī)定的落實和細化，對“一府兩院”應如何接受人大常委會監(jiān)督，人大常委會應如何監(jiān)督“一府兩院”，作了明確規(guī)定。違反監(jiān)督法有關實體內容的規(guī)定，如人大常委會不作為、不依法履行監(jiān)督職權或“一府兩院”拒絕接受監(jiān)督、懈怠或阻撓人大監(jiān)督等等，實際上就是違反了憲法有關“一府兩院”由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督的規(guī)定。這不僅不能踐行人民群眾對國家權力機關的委托和授權，而且還必將破壞人大制度和民主集中制的憲政秩序，造成國家權力行使的混亂和權力失衡。正如有學者指出的，“如果行使這些公共權力的機關或個人超越憲法厘定的權力疆界，就將承擔憲法上的不利后果即憲法責任?！?憲法責任的形式具有一定的獨特性，根據(jù)絕大多數(shù)國家憲法典和憲法慣例，主要包括有“被彈劾、被罷免、引咎辭職、規(guī)范性文件的被撤銷和被宣布無效或被拒絕適用、社會組織的被取締或被中止資格”7。根據(jù)憲法、地方組織法及監(jiān)督法相關法律規(guī)定，結合人大制度實際，在我國違反監(jiān)督法承擔的憲法責任形式，應包括以下幾個方面：一是被罷免。地方組織法第十條規(guī)定地方各級人民代表大會有權罷免政府組成人員、常委會組成人員和法院院長、檢察院檢察長。二是被撤職。地方組織法第四十四條第十二項、監(jiān)督法第四十四條規(guī)定，常委會在人代會閉會期間，可以撤銷個別政府負責人副職及由常委會任命的政府其他組成人員、司法人員（除本級法院院長和檢察院檢察長外）。三是受質詢。質詢是就有關問題進行質問和詢問。監(jiān)督法第三十五條規(guī)定，一定名額的常委會組成人員可以書面提出對本級人民政府及其部門和法院、檢察院的質詢案。質詢不僅帶有程序的性質，而且還帶有負面的評價，可能帶來不利的政治影響，因此也可以理解為一種憲法責任形式。四是規(guī)范性文件被撤銷。地方組織法第八條第十項、第十一項規(guī)定人民代表大會可以撤銷常委會或本級人民政府不適當?shù)臎Q定、命令。立法法第五章“適用與備案”，對法律、行政法規(guī)、地方性、自治條例和單行條例、規(guī)章的改變、撤銷權限，作了詳細規(guī)定。監(jiān)督法第三十條規(guī)定，常委會可以撤銷下一級人大及其常委會不適當?shù)臎Q定、命令和本級人民政府發(fā)布的決定、命令。五是報告不被批準。預算法規(guī)定，有關預算草案、預算調整和決算應當報人大及其常委會批準。這意味著，如果政府在接受預算審查監(jiān)督時，存在實體違法行為，人大及其常委會可以不批準有關報告。六是引咎辭職。對此法律沒有作出規(guī)定，但根據(jù)中央已批準實施的有關黨政領導干部辭職的相關規(guī)定，及當前我國政治生活中已逐步增多的引咎辭職案例，在今后引咎辭職將成為我國一個重要的憲法慣例。（二）程序法法律責任。監(jiān)督法既是實體法，更是程序法。監(jiān)督法不僅規(guī)定了七種監(jiān)督手段，而且還對于人大常委會如何開展監(jiān)督、“一府兩院”如何接受人大監(jiān)督都作了規(guī)范化、程序化的規(guī)定。監(jiān)督權力只有在程序中才能得到有效行使，如果不建立一套有效的程序保障機制，監(jiān)督權力則很有可能會落空。因此，對于違反人大監(jiān)督程序規(guī)定的，也必須承擔相應的程序性法律責任，以確保人大監(jiān)督權力落到實處。在我國的法學領域存在根深蒂固的“重實體、輕程序”觀念。與此相對應，在我國當前相關程序法規(guī)定中，一般只是明確了程序規(guī)則，而沒有建立法律上的否定評價機制。如果說監(jiān)督實體法律責任，還有據(jù)可循的話，那么監(jiān)督程序法律責任則根本是無法可依。為此，對于監(jiān)督程序法律責任，只能從程序性制裁的法學理論和推進監(jiān)督法貫徹實施的實踐目的出發(fā)，來準確理解和把握。有學者指出：“程序性法律責任表現(xiàn)在違反程序的行為及其結果，在程序上不予認可，或確認其無效，或予以撤銷，或予以否定，或責令重做，或補充修正程序，或終止程序”8。這些程序性的制裁方式，對于違反監(jiān)督法程序性規(guī)定的行為，應該說基本適用。例如，常委會的年度監(jiān)督計劃，沒有按規(guī)定由委員長會議或主任會議通過的，可由有關有權主體，在程序上不予認可，或確認無效，或責令重新按照程序通過；又如“一府兩院”沒有將專項工作報告在規(guī)定的常委會會議召開20天，送交人大專門委員會或常委會有關工作委員會征求意見的，可以責令其補充修正程序，盡快提交有關報告征求意見等等。總的看，就是要通過一定方式，使違反程序的行為得到制裁，使違法行為主體承擔不利的程序后果，確保監(jiān)督工作順利有序開展。三、如何追究人大監(jiān)督法律責任法律責任的必然性，是實現(xiàn)法律責任功能價值最大化的基本要求。要威懾和制裁違法行為，推動監(jiān)督法的全面貫徹實施，就必須建立起完善的法律責任追究機制。對此，主要是要明確以下幾個方面：（一）人大監(jiān)督法律責任的主體。包括承擔法律責任的主體和追究法律責任的主體。可以說，作為監(jiān)督方的人大常委會及負責組織實施的有關專（工）委、執(zhí)法檢查組、特定問題調查組等和作為被監(jiān)督方的“一府兩院”當然地成為違法主體。常委會組成人員、“一府兩院”相關負責人員，也可以成為監(jiān)督違法特別是程序違法的主體。其中考慮到人大常委會是依法集體行使職權，集體有權、個人無權，并且常委會組成人員享受有言論免責權的保護，因此他們承擔的不是一般意義上的憲法責任，而更多地是一種政治責任“代表責任”，就是不能按照選民和選舉單位的要求來依法履責的責任9。至于人大和“一府兩院”的具體工作人員，可能會實施違法行為，但由于不是監(jiān)督法律關系的主體，相關法律責任只能由其組織或負責人代為承擔，他們能承擔的僅是公務員法意義上的內部行政責任。例如預算法第七十三條至第七十五條，對政府違反有關預算法規(guī)定，要對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，追究行政責任或進行行政處分。追究法律責任的主體，則要具體分析。對于“一府兩院”，由于是由人大及其常委會產(chǎn)生、對人大及其常委會負責，因此追究他們法律責任的主體，一般是本級人大常委會；對于人大常委會無權追究的責任，如罷免“一府兩院”負責人，則應提請本級人民代表大會追究其責任。對于人大常委會，則一般由本級人民代表大會追究有關責任。由于上級人大及其常委會負有指導、監(jiān)督下級人大及其常委會工作的責任，因此也可以由上級人大及其常委會負責追究相關法律責任，如撤銷有關決議、決定或不批準有關事項等等。此外，有學者提出“憲法司法化”的觀點，主張法院以訴訟方式審查法律、法規(guī)是否違憲，這不符合我國人大制度的性質和特點。同樣，在監(jiān)督法律責任追究的過程中，追究的主體只能是人大及其常委會，而不能簡單地認為應引入司法途徑。（二）監(jiān)督違法構成。這是承擔相應人大監(jiān)督法律責任的前提與基礎，包含了人大監(jiān)督違法的實質內容，是使監(jiān)督違法概念具有確定性所必備的各種要素的統(tǒng)一組合。從監(jiān)督違法構成看，包括主體、主觀方面、客體、客觀方面，其中比較關鍵的是對監(jiān)督違法客觀方面的界定。對于違反實體性法律規(guī)定，客觀方面主要表現(xiàn)為：（1）人大常委會對于“一府兩院”重大違法行為不作為，沒有及時有效行使監(jiān)督職權，導致發(fā)生重大后果；（2）人大常委會違法行使監(jiān)督職權，包括使用非法定的監(jiān)督方式及侵犯屬于行政和司法權限；（3）“一府兩院”拒絕接受人大常委會監(jiān)督，或對于監(jiān)督行為采取懈怠、不配合的態(tài)度；（4）“一府兩院”對于監(jiān)督意見提出的問題，不進行整改，或整改不到位。對于違反程序性法規(guī)規(guī)定，客觀方面主要表現(xiàn)為：（1）規(guī)定該做的程序沒做，如人大常委會沒有按照六個途徑確定議題、聽取相關報告后不依法提出審議意見的，“一府兩院”有關報告沒有征求人大常委會有關工作機構意見等；（2）沒有按照規(guī)定的要求完成有關程序，主要是時間方面的要求，如人大常委會不及時公布監(jiān)督結果的，“一府兩院”沒有按照“20天、10天、7天時間”規(guī)定提交有關專項工作報告的，沒有按照審議意見規(guī)定的時間反饋研究處理情況的等等；（3）沒有規(guī)定的卻去做，如人大常委會要求調閱有關司法卷宗的等等。程序性違法與實體性違法之間，還存在一種轉化的可能，嚴重違反監(jiān)督程序法律規(guī)定的行為，在一定條件下可以推定為違反了實體性法律規(guī)定。例如，“一府兩院”在多次督促的情況下，在常委會會議召開前一天，仍沒有將專項工作報告提交常委會的，可以推定為“一府兩院”拒絕接受監(jiān)督。（三）監(jiān)督法律責任的追究機制和程序。違反監(jiān)督法行為發(fā)生后，需要通過一定的機制和程序，來查清事實，確認違法行為，并對違法行為進行制裁。追究監(jiān)督法律責任的主體是人大及其常委會（包括上級人大及其常委會），查清事實的手段包括有組織特定問題調查委員會、詢問