行政管理論文-全面掌握行政決定聽(tīng)證一般規(guī)則.doc

行政管理論文-全面掌握行政決定聽(tīng)證一般規(guī)則自1996年行政處罰法首次對(duì)聽(tīng)證程序加以規(guī)定以來(lái)的十多年間，“聽(tīng)證”一詞成為行政程序中最為公眾熟知和關(guān)注的“明星詞匯”。但實(shí)際上，聽(tīng)證是一個(gè)十分模糊的詞語(yǔ)，最廣義上的行政聽(tīng)證甚至涵蓋了從行政立法到行政決策到行政決定的大多數(shù)行政活動(dòng)。聽(tīng)證本身的意思是聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，它不僅指正式的聽(tīng)證會(huì)，還包括公聽(tīng)會(huì)、書(shū)面陳述等一切聽(tīng)取意見(jiàn)的方式，學(xué)理上以是否舉行正式的聽(tīng)證會(huì)將其分為正式的聽(tīng)證和非正式的聽(tīng)證兩類。我們所討論的行政決定聽(tīng)證當(dāng)是指正式聽(tīng)證。就聽(tīng)證在行政活動(dòng)中的使用而言，大致可分為行政立法聽(tīng)證、行政決策聽(tīng)證和行政決定聽(tīng)證三類。本文所討論的就是行政決定的正式聽(tīng)證程序，雖然該程序并不如決策程序所為公眾關(guān)注，但因?yàn)樾姓Q定是對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)影響最大最直接的一類行政活動(dòng)，所以，聽(tīng)證程序在行政決定中的作用是不可估量的。本文所要討論的僅僅是行政決定的聽(tīng)證程序，確切的說(shuō)是行政決定的正式聽(tīng)證程序，這是必須注意的。即使把討論的范圍縮減至此，我們也發(fā)現(xiàn)中國(guó)當(dāng)下的行政決定聽(tīng)證程序也是散見(jiàn)于各個(gè)立法中不能統(tǒng)一且千差萬(wàn)別的。一、聽(tīng)證的主體聽(tīng)證的主體由三方面組成，居于中立地位的聽(tīng)證主持人，行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員以及當(dāng)事人和參加人，這其中有兩個(gè)問(wèn)題是值得探討的。首先是主持人的選任。從各國(guó)規(guī)定看通常有兩種做法，一是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)專門(mén)設(shè)立行政法官主持聽(tīng)證，以美國(guó)為代表。二是選任行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)或所屬職員為主持人，這種做法為大多數(shù)國(guó)家所采用。無(wú)論采用何種方式，必須保證的是主持人的中立地位和專業(yè)知識(shí)。這實(shí)際上是一個(gè)兩難的選擇，因?yàn)閷I(yè)知識(shí)往往為行政機(jī)關(guān)所壟斷。因此平心而論，美國(guó)的行政法官制度雖然稍嫌繁瑣，但無(wú)疑獨(dú)立性和中立性得到了保證。其次是聽(tīng)證參加人的范圍。當(dāng)事人當(dāng)是指行政決定所直接指向的相對(duì)人，參加人指的則是受行政決定影響的其他利害關(guān)系人?，F(xiàn)代行政程序法的發(fā)展趨勢(shì)是擴(kuò)大公民在決定作出中的參與，從各國(guó)對(duì)有權(quán)參加聽(tīng)證的主體范圍的規(guī)定來(lái)看，權(quán)益受行政決定間接的人都可以參加聽(tīng)證。對(duì)參加人范圍的界定，美國(guó)法院的規(guī)定不失為一種精巧的設(shè)計(jì)：凡是有權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行起訴的，應(yīng)當(dāng)也有權(quán)參加聽(tīng)證。一方面聽(tīng)證本來(lái)就是脫胎于訴訟借鑒于行政的程序，另一方面二者參加人范圍的一致也保證了聽(tīng)證與可能隨之發(fā)生的行政訴訟的連續(xù)性。二、聽(tīng)證的步驟聽(tīng)證制度既借鑒于訴訟，在步驟上也應(yīng)基本與其保持一致，具體而言分為通知、正式聽(tīng)證前的預(yù)備程序、聽(tīng)證開(kāi)始、舉證和質(zhì)證、辯論、決定的做出。貫穿于這其中的還有當(dāng)事人和參加人的閱卷權(quán)制度、律師協(xié)助和代理制度、聽(tīng)證筆錄制度。但聽(tīng)證畢竟不是訴訟，需要遵循行政活動(dòng)的效率性原則，同時(shí)又因?yàn)檫€存有可救濟(jì)性，在程序細(xì)節(jié)上未免要簡(jiǎn)化許多。在聽(tīng)證步驟中的大部分規(guī)則都可以套用訴訟中的已有規(guī)定，比如通知制度、回避制度、律師協(xié)助和代理制度、舉證和質(zhì)證制度、筆錄制作制度，在本文不再一一贅述。但出于行政活動(dòng)的特殊性聽(tīng)證中的某些程序還是值得關(guān)注的，決定作出中的聽(tīng)證筆錄效力問(wèn)題和決定做出權(quán)歸屬問(wèn)題事關(guān)整個(gè)聽(tīng)證程序的效果，在本文將單獨(dú)討論，其他環(huán)節(jié)中值得探討的問(wèn)題如下所述。（一）正式聽(tīng)證前的預(yù)備程序正式聽(tīng)證前的預(yù)備程序目的在于提高行政活動(dòng)的效率性，但在各國(guó)的形式和效果都不盡相同。在美國(guó)這一程序被稱為預(yù)備會(huì)議，“美國(guó)聯(lián)邦行政程序法規(guī)定了聽(tīng)證前的會(huì)議制度，行政機(jī)關(guān)往往在舉行正式的聽(tīng)證會(huì)前召集由各方當(dāng)事人參加的預(yù)備會(huì)議，如果當(dāng)事人之間能夠在聽(tīng)證前的會(huì)議中協(xié)商解決爭(zhēng)端，則聽(tīng)證程序不必再舉行?！边@一制度功能一方面是對(duì)爭(zhēng)議較少的事實(shí)達(dá)成合意以簡(jiǎn)化爭(zhēng)端，另一方面當(dāng)事人如果能夠在會(huì)議中達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)端則可以避免正式聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)帶來(lái)的資源浪費(fèi)。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”中也有類似規(guī)定，即預(yù)備聽(tīng)證。但其功能較美國(guó)的制度則狹窄許多,“在預(yù)備聽(tīng)證中，得議定聽(tīng)證程序之進(jìn)行，厘清爭(zhēng)點(diǎn)，提出有關(guān)文書(shū)之證據(jù)，變更聽(tīng)證之期日、場(chǎng)所與主持人（行程58）?！庇纱丝梢钥闯觯摮绦虿⒉痪哂刑崆敖K結(jié)糾紛的功效而只具備簡(jiǎn)化爭(zhēng)端為正式聽(tīng)證順利進(jìn)行鋪墊的作用。（二）公開(kāi)言辭原則關(guān)于言辭原則各國(guó)的規(guī)定基本一致，聽(tīng)證以言辭方式為原則，以書(shū)面和其他方式為例外，但限于法律規(guī)定的情形。以德國(guó)為典型，“聯(lián)邦德國(guó)行政程序法第67條第2項(xiàng)規(guī)定：當(dāng)局在以下情形中，可以不經(jīng)言辭辯論徑直作出決定：1.申請(qǐng)得到全部參加人的贊同并全部得到滿足的；2.沒(méi)有任何參加人在規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)預(yù)定的措施提出異議的”應(yīng)當(dāng)說(shuō)，聽(tīng)證中言辭原則的貫徹并不需要達(dá)到訴訟中的標(biāo)準(zhǔn)，這是由行政決定所處理問(wèn)題的獨(dú)特性決定的，比如危急情形的出現(xiàn)。公開(kāi)原則在各國(guó)的適用則出現(xiàn)較大分歧?？偟膩?lái)說(shuō)有兩種，一種是以公開(kāi)為原則不公開(kāi)為例外，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。另一種是以不公開(kāi)為原則公開(kāi)為例外，以德國(guó)和日本為代表。值得思考的是，臺(tái)灣地區(qū)行政程序法移植于德國(guó)，但在公開(kāi)聽(tīng)證過(guò)程的規(guī)定上卻與德國(guó)大相徑庭，是否源自于對(duì)其本土行政機(jī)關(guān)公平性的不自信。因?yàn)轱@然公開(kāi)聽(tīng)證過(guò)程必定會(huì)帶來(lái)行政資源和效率的浪費(fèi)，而不公開(kāi)則考驗(yàn)著行政機(jī)關(guān)的公斷力。反觀我國(guó)大陸行政活動(dòng)的現(xiàn)狀，似乎臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定更切合國(guó)情。（三）職權(quán)主義模式職權(quán)主義與當(dāng)事人主義是現(xiàn)代審判活動(dòng)的兩大模式，各有其自身優(yōu)點(diǎn)?！皬谋ＷC訴訟公正的角度而言，當(dāng)事人主義優(yōu)于職權(quán)主義但從訴訟的經(jīng)濟(jì)效益而言，職權(quán)主義優(yōu)于當(dāng)事人主義”就聽(tīng)證模式而言各國(guó)不約而同采取了職權(quán)主義模式，由聽(tīng)證主持人主導(dǎo)整個(gè)程序的進(jìn)行。究其原因，有以下幾點(diǎn)。首先，出于公共事務(wù)管理的需要行政活動(dòng)本身講究效率，要求及時(shí)、迅速的作出決定，這是聽(tīng)證采取職權(quán)主義模式的最主要原因。其次，行政決定并非終了程序，可以通過(guò)訴訟得到救濟(jì)。除此以外還有一個(gè)原因也不能忽視，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)所處的優(yōu)勢(shì)地位和擁有的專業(yè)知識(shí)，若采用當(dāng)事人主義，行政相對(duì)人和其他參加人將不可避免的實(shí)質(zhì)上處于弱勢(shì)地位，職權(quán)主義模式實(shí)際上起到利用聽(tīng)證主持人的權(quán)威對(duì)雙方實(shí)力進(jìn)行平衡的作用。（四）聽(tīng)證的內(nèi)容從邏輯上分析，聽(tīng)證的功能在于辨明事實(shí)，為正確作出行政決定服務(wù)，聽(tīng)證的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)僅限于爭(zhēng)議案件的事實(shí)和法律適用。但是各國(guó)行政程序法都無(wú)一例外的規(guī)定行政機(jī)關(guān)擬將作出的決定也應(yīng)當(dāng)包括在聽(tīng)證的內(nèi)容之中。這主要是出于對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)，當(dāng)事人參與聽(tīng)證的目的無(wú)非是通過(guò)自己對(duì)事實(shí)的列舉和法律適用的看法改變行政機(jī)關(guān)的傾向，意圖在于使行政機(jī)關(guān)作出對(duì)自己有利的決定。所以如果把行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備作出的決定排除在聽(tīng)證的內(nèi)容之外，那么聽(tīng)證就對(duì)當(dāng)事人毫無(wú)意義了。其實(shí)，聽(tīng)證之所以類似于訴訟某種程度上就在于它是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部在正式?jīng)Q定作出之前給予當(dāng)事人的一次救濟(jì)機(jī)會(huì)，如果聽(tīng)證僅僅糾纏于事實(shí)問(wèn)題而無(wú)法對(duì)即將作出的決定進(jìn)行討論則聽(tīng)證會(huì)本身的意義也會(huì)大打折扣。三、聽(tīng)證筆錄的約束力和決定做出權(quán)歸屬聽(tīng)證筆錄的約束力決定著行政機(jī)關(guān)是否必須依據(jù)聽(tīng)證筆錄作出行政決定，這無(wú)疑是聽(tīng)證制度的核心問(wèn)題。就這個(gè)問(wèn)題，各國(guó)也存有差異，其中以美國(guó)和德國(guó)為代表。美國(guó)采取嚴(yán)格的案卷排他性原則，相反，“聯(lián)邦德國(guó)行政程序法規(guī)定：當(dāng)局的決定，應(yīng)當(dāng)在評(píng)價(jià)全部程序結(jié)果后作出。”在這里，聽(tīng)證筆錄是行政機(jī)關(guān)作出行政決定必須考慮的因素但卻不是全部條件。這種差別，究其根源在于英美法系對(duì)于民主程序的倚重和大陸法系對(duì)實(shí)質(zhì)真相和實(shí)質(zhì)正義的追求。但在筆者看來(lái)，適用案卷排他性規(guī)則從而要求行政決定嚴(yán)格依照聽(tīng)證筆錄作出是更為合理的選擇。首先，我們這里所討論的是行政決定聽(tīng)證，一方面它不同于行政立法和決策中的帶有傾聽(tīng)民意性質(zhì)的聽(tīng)證，其目的在于探清事實(shí)真相，而其所確認(rèn)的事實(shí)又是行政決定的依據(jù)，另一方面行政決定更加直接地對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)上的影響，因此聽(tīng)證筆錄理應(yīng)對(duì)行政決定具有全方面的約束力。其次，在一個(gè)行政決定中適用聽(tīng)證，必然是因?yàn)橄鄬?duì)一般行政決定而言該行政決定對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了更加重大的影響，適用聽(tīng)證的事件本身的嚴(yán)肅性要求聽(tīng)證筆錄效力的決定性。此外，行政決定根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出有利于可能隨之發(fā)生的司法審查上的方便。還有，聽(tīng)證之所以甘愿犧牲行政活動(dòng)的效率就是為了增加其民主性，增強(qiáng)行政相對(duì)人的參與感從而使其決定更具有說(shuō)服力，那么顯然一個(gè)嚴(yán)格按照聽(tīng)證筆錄作出的行政決定更容易得到公眾的信任。行政決定作出權(quán)力的歸屬在各國(guó)也不盡相同。在美國(guó)這一權(quán)力屬于聽(tīng)證主人也就是行政法官，在韓國(guó)、德國(guó)等國(guó)家行政決定最終由行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)作出。但在筆者看來(lái)，只要保證了聽(tīng)證筆錄的絕對(duì)效力，決定作出權(quán)的歸屬對(duì)決定本身的公正性并無(wú)多大影響。因?yàn)樾?