行政管理論文-政策工具發(fā)展歷史及其分類探討.doc

行政管理論文-政策工具發(fā)展歷史及其分類探討摘要：興起于20世紀(jì)80年代的政策工具的研究到現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了它的高峰期，研究成果頗多；但不可否認(rèn)，它還存在著不少問(wèn)題，在關(guān)于政策工具的內(nèi)涵、分類等諸多問(wèn)題上都沒(méi)有個(gè)統(tǒng)一的看法，各學(xué)者們眾說(shuō)紛紜。借鑒了大量的資料，對(duì)大部分學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，對(duì)政策工具的發(fā)展歷史和分類進(jìn)行了簡(jiǎn)述。目的主要是對(duì)政策工具的相關(guān)知識(shí)有所了解，為進(jìn)一步的研究做好基礎(chǔ)工作。關(guān)鍵詞：政策工具；發(fā)展歷史；內(nèi)涵；分類1政策工具的發(fā)展歷史及成果1.1國(guó)外政策工具的發(fā)展歷史及成果對(duì)于政策工具研究最早是在20世紀(jì)50年代中期由達(dá)爾和林德布洛姆撰寫(xiě)的文章論現(xiàn)代國(guó)家采取的政治經(jīng)濟(jì)技術(shù)中提出來(lái)的。但政策工具研究興起于20世紀(jì)80年代。20世紀(jì)80年代初的時(shí)候，荷蘭的吉爾霍德委員會(huì)便得出了以下結(jié)論：政策工具知識(shí)的缺乏和不足是導(dǎo)致政策失敗的重要原因。所以，為了解決這個(gè)問(wèn)題我們需要建立和發(fā)展一門(mén)政策工具理論并將之付諸實(shí)踐。這時(shí)期最有影響力的著作要數(shù)1983年胡德的政府的工具。到了20世紀(jì)90年代及本世紀(jì)初，政策工具的研究得到了迅速地發(fā)展。目前，它已成為了當(dāng)代西方公共管理學(xué)和政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)主題，同時(shí)也正在成長(zhǎng)為一個(gè)新的學(xué)科分支。這一時(shí)期的代表作無(wú)非要數(shù)以下兩本了：一是20世紀(jì)90年代初的蓋伊彼得斯和馮尼斯潘主編的公共政策工具；對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)；二是萊斯特M薩拉蒙主編的政府工具新治理指南。其中筆者尤其要指出公共政策工具對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)一書(shū)，該書(shū)是1992年春在荷蘭鹿特丹大學(xué)舉行的政策工具研討會(huì)上的論文集，在眾多教材中較為全面地反映了當(dāng)時(shí)政策工具研究的狀況，是一本讓我們更好地了解公共政策工具并做進(jìn)一步研究的很好的參考書(shū)。根據(jù)上文知道西方政策工具的真正興起與發(fā)展是在20世紀(jì)80年代之后，那么其原因有哪些呢?筆者借鑒了陳振民等學(xué)者的著作，將原因概述為以下四點(diǎn)：一是政府的管理和政策的執(zhí)行是很復(fù)雜的，這就導(dǎo)致人們對(duì)政策執(zhí)行工具的反思；二是此時(shí)西方一些福利國(guó)家相繼失敗，政府的工作效率低下，政策時(shí)常失靈，人們產(chǎn)生了了解政策失靈的原因和解決方案的強(qiáng)烈要求，而不少解決方案就存在于政策工具的理論之中；三是現(xiàn)代的社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們開(kāi)始注重理論與實(shí)踐的緊密結(jié)合，導(dǎo)致他們對(duì)工具性知識(shí)的更多地追求；四是政策工具是政策科學(xué)研究領(lǐng)域的問(wèn)題之一，政策科學(xué)自身發(fā)展到一定階段，自然會(huì)將政策工具納入研究重點(diǎn)之一。1.2國(guó)內(nèi)政策工具的發(fā)展歷史及成果在我國(guó)關(guān)于政策工具的研究是在本世紀(jì)初才慢慢被國(guó)內(nèi)學(xué)者所重視的，所以說(shuō)它在我國(guó)的起步較晚，屬于新興研究領(lǐng)域，自然所取得的成果也是有限的。據(jù)我國(guó)國(guó)家圖書(shū)館和北京大學(xué)圖書(shū)館藏文獻(xiàn)進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前還沒(méi)有真正意義上的政策工具專著，只有一本中文版譯著，是由顧建光翻譯公共政策工具：對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)一書(shū)所得，于2007年1月由中國(guó)人民大學(xué)出版社出版。其余的成果主要是教材和論文。對(duì)公共政策研究進(jìn)行介紹的教材筆者所知道的主要有：張金馬主編的政策科學(xué)導(dǎo)論(1992年版)；張國(guó)慶主偏的現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論(1997版)；陳振民主編的政策科學(xué)(1998年版)；陳振民編著的公共政策分析(包括2002、2003年兩版)；陳慶云主編的公共政策分析(2006)；陶學(xué)榮主編的公共政策學(xué)(2006)；郭紅玲主編的公共政策學(xué)導(dǎo)論(2007)；陳潭主編的公共政策學(xué)原理(2008)；嚴(yán)強(qiáng)主編的公共政策學(xué)(2008)等等。其中還有一本是2006年出版的由龐詩(shī)所譯的豪特利和拉米什的公共政策研究政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)一書(shū)，其內(nèi)容也有關(guān)于政策工具的介紹。至于論文也有數(shù)篇：2003年的主要是張成福的論政府治理工具及其選擇；2004年的主要有陳振民的政府工具研究與政府管理方式；2005年的主要有盧霞的政府工具研究的新進(jìn)展，徐程的政府工具視角：一種審視政府治理的新途徑，王偉昌的新“治理”范式與政府工具研究，儲(chǔ)亞萍的論作為政府管理工具的合同；2006年的主要有陳振民的政府工具研究的新進(jìn)展，呂志奎的公共政策工具的選擇政策執(zhí)行研究的新視角，周奮進(jìn)等的政府“治理工具”的選擇與行政行政制約，余瑤的當(dāng)代中國(guó)政府工具選擇芻議，朱喜群的論政府治理工具的選擇；2007年主要有楊衛(wèi)玲的公共信息；政府治理工具箱中最有效的“軟工具”；2008年姜國(guó)兵的對(duì)公共政策工具五大主題的理論反思，等等。2政策工具的內(nèi)涵政策工具又稱為治理工具，政府工具，國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者都對(duì)其從不同的角度做了不同的定義，表述各異。國(guó)外主要有以下一些定義：尼德漢認(rèn)為工具是“公共機(jī)構(gòu)可以合法獲得的統(tǒng)治可能性”。霍格威爾夫認(rèn)為“工具是行動(dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多目標(biāo)的事物”。林格林將工具定義為：“致力于影響和治理社會(huì)過(guò)程的具有相似特征的一系列政策活動(dòng)”。美國(guó)學(xué)者萊斯特和斯圖爾特認(rèn)為政策工具是政策執(zhí)行的技術(shù)。澳大利亞學(xué)者歐文E休斯把政府工具定義為：“政府的行為方式，以及通過(guò)某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”。另一個(gè)美國(guó)學(xué)者薩拉蒙則認(rèn)為工具是“一個(gè)行動(dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多目的的任何事物”。而豪利特和拉米什則指出，政策工具是政府賴以推行政策的手段，是政府在部署和貫徹政策時(shí)擁有的實(shí)際方法和手段。國(guó)內(nèi)知名學(xué)者陳振民、張成福、陶學(xué)榮、嚴(yán)強(qiáng)等等都對(duì)政策工具的內(nèi)涵作發(fā)表了自己的看法。有的認(rèn)為政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或結(jié)果的手段；有的認(rèn)為政策工具指的是政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制，是政府治理的核心，沒(méi)有政策工具，便無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)有的則認(rèn)為政策工具是“公共部門(mén)或社會(huì)組織為解決某一社會(huì)問(wèn)題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式的總稱”等等。從以上定義我們可以看出，雖然各個(gè)學(xué)者對(duì)政策工具的定義千差萬(wàn)別，但這些定義都體現(xiàn)了共同的基本屬性一一公共政策主體在執(zhí)行政策過(guò)程中，在達(dá)成政策目標(biāo)中所采取的手段、方法和途徑。結(jié)合這些定義，筆者認(rèn)為政策工具是公共政策制定主體，尤其是執(zhí)政黨和政府部門(mén)選擇的并具體加以運(yùn)用以執(zhí)行公共政策，達(dá)成政策目標(biāo)，從而解決政策問(wèn)題的途徑和手段。3政策工具的分類3.1政策工具的分類簡(jiǎn)介關(guān)于政策工具的分類，學(xué)者們也是由于角度不同眾說(shuō)紛蕓，表述各異。綜合起來(lái)有以下一些分類結(jié)果：荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣(另一表述為德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家基爾申)最早試圖對(duì)政策工具加以分類。他關(guān)注的是一系列執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策從而獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具。他整理出了64種工具，但是只是列舉，并未作系統(tǒng)化的分類。美國(guó)政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆等人對(duì)這些工具進(jìn)行了寬泛的分類，認(rèn)為可以分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩大類。薩拉蒙在前人研究的基礎(chǔ)之上又加上了開(kāi)支性工具和非開(kāi)支性工具兩種類型。胡德相比較前幾位學(xué)者來(lái)說(shuō)提出了稍顯系統(tǒng)化的分類框架，他認(rèn)為所有的政策工具無(wú)一例外的都會(huì)使用到以下四種資源中的任一種或幾種。這四種資源是信息、權(quán)威、財(cái)力和可利用的正式組織。麥克唐納和艾莫爾則根據(jù)工具所要求達(dá)到的目標(biāo)將之分為四類：命令型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具和系統(tǒng)變遷型工具。施耐德和英格拉姆等人的分類與之有些類似，他們認(rèn)為政策工具可分為激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具、符號(hào)與規(guī)勸型工具和學(xué)習(xí)型工具四類。著名政策分析家狄龍將政策工具分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具三類。這種分類方法在西方比較受推崇。另一種更新近的三分法是管制性工具、財(cái)政激勵(lì)工具和信息轉(zhuǎn)移工具。加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度將政策工具分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合性工具。此種分類方法在眾多方法中更具解釋力、更合理，在下文，筆者將對(duì)之進(jìn)行詳細(xì)介紹。加拿大政策科學(xué)布魯斯.德林和理查德.菲德也是根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度將政府工具分為自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者強(qiáng)制程度最低，而后者強(qiáng)制程度最高。這種分類為政策工具分類體現(xiàn)政府與社會(huì)之間的關(guān)系做了基礎(chǔ)性的貢獻(xiàn)。歐文.E.休斯認(rèn)為政府的干預(yù)都可以通過(guò)供應(yīng)、補(bǔ)貼、生產(chǎn)和管制這四方面的經(jīng)濟(jì)手段得以實(shí)現(xiàn)。林德和彼得斯則認(rèn)為政策工具是多元化的，它們可以包括命令條款、財(cái)政補(bǔ)助、管制規(guī)定、征稅、勸戒、權(quán)威和契約。奧斯本和蓋布勒在改革政府一書(shū)中將政策工具比作是“政府箭袋里的箭”，并將之分為以下三類：傳統(tǒng)類工具、創(chuàng)新類工具和先鋒類工具。ES薩瓦斯認(rèn)為政策工具有政府服務(wù)、政府間協(xié)議、契約、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、市場(chǎng)、用戶付費(fèi)、志愿服務(wù)等等。以上是西方對(duì)政策工具的大致分類情況，接下來(lái)我們看一下國(guó)內(nèi)主要的分類情況。國(guó)內(nèi)學(xué)者的分類總結(jié)起來(lái)主要有三種，一種是張成福在公共管理學(xué)中的分類，他政府介入的程度將政策工具分為政府部門(mén)直接提供財(cái)貨與服務(wù)、政府部門(mén)委托其他部門(mén)提供、簽約外包、補(bǔ)助或補(bǔ)貼、抵用券、經(jīng)營(yíng)特許權(quán)、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)、自我協(xié)助、志愿服務(wù)和市場(chǎng)運(yùn)作。第二種是陳振民的分類，他認(rèn)為政策工具可分為三大類：市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。最后一種是陶學(xué)榮的分類，他將政策工具則分為：經(jīng)濟(jì)性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會(huì)性工具五類。3.2政策工具分類的不足和困難(1)不足。雖然很多學(xué)者對(duì)在政策工具分類上做出了嘗試，關(guān)于這方面的成果也不少，正如上文所述的那樣。但是我們不得不承認(rèn)政策工具的分類依然存在不少問(wèn)題。有的分類太過(guò)于寬泛不夠具體，從而不便操作。比如說(shuō)林德布洛姆等人作出的分類。有的分類選用的是列舉法，太過(guò)于具體。最大的弊端是難以窮盡，不科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。有的分類沒(méi)有相互區(qū)別、相互排斥。有的分類又太注重借鑒企業(yè)的分類了，從而有忽視“公共性”的嫌疑。有的分類對(duì)諸如談判、說(shuō)服等非正式工具沒(méi)有加以重視。(2)困難。政策工具分類有以上的諸多困難，是有其原因的，這些原因也可以說(shuō)是現(xiàn)在政策分類不可避免的困難。筆者認(rèn)為大致有以下幾點(diǎn)：一是政策工具本身包含的內(nèi)容太豐富了，以至于不同類別之間有時(shí)相互交叉。二是我們?cè)谘芯空吖ぞ邥r(shí)往往處在靜態(tài)的角度，這樣容易導(dǎo)致我們分類方式的僵化。三是政策工具分類研究中存