當(dāng)前城市房屋拆遷如何保護公民私有財產(chǎn)權(quán).doc

當(dāng)前城市房屋拆遷如何保護公民私有財產(chǎn)權(quán)提要:在我國城市房屋拆遷過程中，公民私有財產(chǎn)權(quán)主要包括土地使用權(quán)、房屋及附屬物所有權(quán)、預(yù)期收益權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利。公民的上述財產(chǎn)權(quán)能否得到全面合理的補償，是確保城市房屋拆遷平穩(wěn)實施的關(guān)鍵因素。而現(xiàn)行拆遷立法沒有區(qū)分“商業(yè)拆遷”與“公共利益拆遷”，實際上已經(jīng)違反了憲法有關(guān)公民財產(chǎn)權(quán)保護的條款及征收征用條款。目前，備受關(guān)注并引起廣泛爭議的“新拆遷條例”，即國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿），公開征求社會各界意見，但在各方利益的博奕過程中，改法阻力依然很大。目前很多地方仍在大規(guī)模實施強制拆遷行為，由此引發(fā)的公民私有財產(chǎn)權(quán)的保護問題仍極為突出。關(guān)鍵詞:房屋拆遷；私有財產(chǎn)權(quán)；拆遷補償一、問題的由來隨著城市化進程的不斷加速，“拆遷”一詞越來越頻繁地出現(xiàn)在大眾的視野中。應(yīng)當(dāng)說，城市房屋拆遷以及后續(xù)的開發(fā)建設(shè)，推動了城市的現(xiàn)代化步伐，也為公眾直接或間接帶來一定福利。但是，隨著市場經(jīng)濟體制的建立和民主法治進程的發(fā)展，公民的財產(chǎn)權(quán)觀念日益強化。對于普通公眾而言，房屋是最重要的私有財產(chǎn)，也是保障個人生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。但是，近年來因城市房屋拆遷而引發(fā)的社會矛盾日益嚴重，“暴力拆遷”已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的主要原因之一。這些矛盾問題導(dǎo)源于城市房屋拆遷中參與主體的多元性、利益訴求的多樣性以及利益調(diào)控機制的缺失。政府利益、開發(fā)商利益、被拆遷人利益，個人利益和公共利益，錯綜復(fù)雜地交織在一起。政府要實現(xiàn)自身利益，某些政府官員為了發(fā)展仕途要大搞政績工程，開發(fā)商要實現(xiàn)商業(yè)利潤的最大化，被拆遷人要在其財產(chǎn)被剝奪或限制時得到公平補償，少數(shù)被拆遷人甚至期望通過拆遷以謀取暴利。由此可見，城市房屋拆遷過程是一個多方利益博弈的過程。如果各方利益無法達成均衡狀態(tài)，特別是被拆遷人利益如果不能得到公平合理的補償，普遍的城市房屋拆遷糾紛、甚至大規(guī)模群體性事件終將難以避免。近年來，因拆遷引發(fā)的流血事件時常在不同的城市上演，令人觸目驚心。城市房屋拆遷已經(jīng)成為大眾、媒體和政府高度關(guān)注的社會焦點問題。面對“兵臨城下”的推土機，作為弱勢群體的被拆遷人所能夠采取的應(yīng)對方式大致包括以下幾種：一是提起行政訴訟。近年來對行政裁決不服而由被拆遷人提起的行政訴訟案件數(shù)量一直居高不下。二是持憲維權(quán)。這種方式在2004年憲法修正案后較為普遍，但因缺乏有效救濟途徑，效果甚微。三是上訪，即當(dāng)被拆遷人發(fā)現(xiàn)行政訴訟效果不佳時，便愈來愈多地采用上訪這種方式。四是“釘子”般地堅守，以2007年重慶的“史上最牛的釘子戶”最為典型。五是自殘，這也是最慘烈的維權(quán)手段。六是以暴抗拆，此種方式在全國各地的城市房屋拆遷中比比皆是。因此，值得我們深思的是，在我國城市化進程中為什么會引發(fā)如此多的不可調(diào)和的拆遷矛盾呢？二、城市房屋拆遷行為的性質(zhì)界定目前，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)并沒有對城市房屋拆遷行為的性質(zhì)做出具體規(guī)定，根據(jù)城市房屋拆遷管理條例第2條有關(guān)適用范圍的規(guī)定，“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上實施房屋拆遷，需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例?！苯Y(jié)合相關(guān)學(xué)理闡述，城市房屋拆遷可以大致定義為：“因國家建設(shè)、城市的改造、整頓市容市貌和環(huán)境保護等公益事業(yè)目的的需要，根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃和國家專項工程的拆遷建設(shè)計劃與當(dāng)?shù)卣挠玫匚募?，由拆遷人依法對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上的房屋進行拆除，并且對被拆除房屋的所有者、使用者給予遷移安置，并對被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟上補償?shù)囊幌盗谢顒??！?(P88)從以上定義中，我們可以發(fā)現(xiàn)城市房屋拆遷行為的基本特征包括：第一，拆遷行為的發(fā)生是因為國有土地使用用途發(fā)生了改變。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人口數(shù)量的增多、土地資源的稀缺，要使新的建設(shè)項目順利進行就需要改變原有土地的使用用途，盡而對原有土地上的房屋進行拆遷進行重新開發(fā)利用。第二，拆遷所涉及的房屋是位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋。第三，城市房屋拆遷行為應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定進行。一方面拆遷主體應(yīng)合法，拆遷人應(yīng)當(dāng)是依法取得房屋拆遷許可證的單位；另一方面拆遷要依照法定程序進行。第四，對被拆除房屋的所有者、承租者應(yīng)當(dāng)給予補償安置。第五，城市房屋拆遷活動應(yīng)是有利于被拆遷人與社會發(fā)展的行為。應(yīng)當(dāng)說，城市房屋拆遷行為的法律關(guān)系極其復(fù)雜，厘清這些法律關(guān)系對于確定城市房屋拆遷行為的法律性質(zhì)具有重要意義。城市房屋拆遷中的法律關(guān)系主要包括三個方面：第一，政府與拆遷人之間的房屋拆遷行政許可法律關(guān)系。城市房屋拆遷管理條例第7條規(guī)定：“拆遷申請人必須持有建設(shè)項目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)的批準(zhǔn)文件、拆遷計劃與拆遷方案、具有辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)所出具的拆遷補償安置資金證明，并向房屋拆遷主管部門提出拆遷申請，房屋拆遷主管部門經(jīng)過審查后，對符合條件的被申請人，發(fā)放拆遷許可證?！钡诙?，拆遷人與被拆遷人雙方的安置補償法律關(guān)系。在房屋拆遷主管部門規(guī)定的房屋拆遷期限內(nèi)，拆遷人應(yīng)該與被拆遷人就有關(guān)房屋拆遷補償、安置事宜進行協(xié)商，協(xié)商達成一致意見后簽訂書面的安置補償協(xié)議。第三，行政裁決、行政強制法律關(guān)系。拆遷人與被拆遷人經(jīng)過協(xié)商，如果達不成安置補償協(xié)議的，可以經(jīng)當(dāng)事人申請由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門裁決；被拆遷人在裁決限定的搬遷期限內(nèi)沒有搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門進行強制拆遷。2(P157-159)由于現(xiàn)行城市房屋拆遷行為法律關(guān)系的復(fù)雜性，加之立法并沒有對其法律性質(zhì)做出明確規(guī)定，所以學(xué)界對城市房屋拆遷行為的法律性質(zhì)依然存在爭議，主要存在以下三種觀點：一是民事行為說。認為城市房屋拆遷主要體現(xiàn)拆遷人與被拆遷人之間平等的民事法律關(guān)系，雙方簽訂的補償安置協(xié)議是有關(guān)公民的私有房屋和國有土地使用權(quán)達成的民事合同，應(yīng)由民事法律規(guī)范調(diào)整。此觀點忽視了政府在公益性拆遷和行政裁決中的公權(quán)力性質(zhì)。二是行政行為說。認為城市房屋拆遷主要是政府公權(quán)力的介入，其本質(zhì)乃是政府的行政征收行為，所體現(xiàn)的是行政主體與行政相對人之間的行政管理關(guān)系，雙方簽訂的補償安置協(xié)議應(yīng)該屬于行政合同，應(yīng)由行政法律規(guī)范調(diào)整。此觀點忽視了商業(yè)性拆遷的民法性質(zhì)。三是民事行政混合說。認為城市房屋拆遷中的拆遷行政許可、行政裁決和行政強制拆遷體現(xiàn)的是政府的行政行為，而拆遷當(dāng)事人簽訂的拆遷補償、安置協(xié)議則主要體現(xiàn)當(dāng)事人之間的法律地位平等、意思自治的民事法律關(guān)系。因而，城市房屋拆遷應(yīng)由行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范共同調(diào)整。3(P57)筆者認為，在城市房屋拆遷過程中，行政行為與民事行為兩種行為兼而有之。但同時應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市房屋拆遷目的的不同，明確行政主體與民事主體在拆遷中的主導(dǎo)地位。城市房屋拆遷管理條例沒有明確區(qū)分城市房屋拆遷中的公益拆遷與商業(yè)拆遷，使得在對城市房屋拆遷行為進行定性時難以做出統(tǒng)一定論。因此，在以公共利益為目的進行拆遷時，政府公權(quán)力占有絕對性的主導(dǎo)地位，政府與被拆遷人法律地位不平等，被拆遷人自由協(xié)商的權(quán)利相對有限。但是，在拆遷補償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)方面要引進市場因素，以保障被拆遷人可以得到公平合理的補償。所以，公益拆遷的法律性質(zhì)應(yīng)是以行政行為為主導(dǎo)而兼具民事行為性質(zhì)。在商業(yè)拆遷中，拆遷人與被拆遷人具有平等的法律人格和獨立的財產(chǎn)權(quán)，在是否拆遷、補償安置方案和補償費用等問題上有自主選擇的權(quán)利，這是民法意思自治的要求，是雙方當(dāng)事人自由平等協(xié)商的結(jié)果。但基于商業(yè)拆遷對我國的經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)有著重大影響，實施商業(yè)拆遷應(yīng)嚴格遵守行政審批制度。同時，當(dāng)作為弱勢一方的被拆遷人權(quán)利受到相當(dāng)侵害時，政府公權(quán)力可以進行必要介入以保護被拆遷人權(quán)益。所以，商業(yè)拆遷的法律性質(zhì)應(yīng)是以民事行為為主導(dǎo)而兼具行政行為性質(zhì)。三、城市房屋拆遷中公民私有財產(chǎn)權(quán)保護的缺陷應(yīng)當(dāng)說，拆遷矛盾持續(xù)激化的一個重要原因，就是相關(guān)的立法沒有跟上城市房屋拆遷的發(fā)展步伐，在調(diào)整房屋拆遷法律關(guān)系時存在明顯的缺陷。現(xiàn)行法律、法規(guī)與憲法或者相關(guān)基本法律存在一定的沖突，在保護被拆遷人私有財產(chǎn)權(quán)益方面存在嚴重不足，具體表現(xiàn)在以下方面：（一）公共利益內(nèi)涵的模糊性根據(jù)我國憲法的規(guī)定，只有為了公共利益，才能對公民私有財產(chǎn)權(quán)的限制或者剝奪，因此，明確公共利益的內(nèi)涵與外延，能為公權(quán)力介入城市房屋拆遷提供法律依據(jù)，也為防止公權(quán)力的濫用提供制度保證。在涉及城市房屋拆遷的具體建設(shè)項目上，如果我們不能準(zhǔn)確界定該建設(shè)項目是否真的為了公共利益的需要、是否真的能夠為最廣大群眾帶來福利，那么政府和開發(fā)商便會以“城市經(jīng)濟發(fā)展”、“舊城改造”和“公共基礎(chǔ)事業(yè)”等名義，打著“公共利益”的旗號進行商業(yè)拆遷，大肆侵犯公民私有財產(chǎn)權(quán)。因此，要實現(xiàn)對公民私有財產(chǎn)權(quán)的有效保護，就必須對公共利益作出清晰的界定。但目前我國憲法、物權(quán)法、土地管理法、房地產(chǎn)管理法和城市房屋拆遷管理條例等法律、法規(guī)對公共利益內(nèi)涵及外延均沒有做出明確的法律界定。主要原因在于公益的“利益內(nèi)容的不確定性”和“受益對象的不確定性”。公共利益的內(nèi)涵和外延在立法上的模糊性，必然導(dǎo)致公共利益的解釋權(quán)轉(zhuǎn)移到了執(zhí)法者手中。因此，行政機關(guān)與司法機關(guān)擁有的自由裁量權(quán)范圍隨之?dāng)U大，對公共利益的界定很大程度上就要依賴于我國的法治環(huán)境和執(zhí)法者與法官的法律素質(zhì)和道德修養(yǎng)。而部分行政機關(guān)或者司法機關(guān)為了謀求政治利益或者商業(yè)利益，可能會做出有損于公民私有財產(chǎn)權(quán)的法律解釋。（二）公益拆遷與商業(yè)拆遷相混淆根據(jù)目的不同，城市房屋的拆遷行為可以區(qū)分為公益拆遷和商業(yè)拆遷。如前所述，只有為了公共利益的需要，才能依法對公民私有財產(chǎn)實行征收或征用并予以補償，國家公權(quán)力才能夠介入到拆遷行為，運用強制手段。商業(yè)拆遷是拆遷人與被拆遷人之間的一種平等民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以平等協(xié)商的方式進行，由民法予以調(diào)整。在公益拆遷中，政府與被拆遷人是行政主體與行政相對人的關(guān)系，是公益拆遷的雙方當(dāng)事人。為了公共利益的需要政府可以對被拆遷人實施強制拆遷，被拆遷人負有為了公共利益而讓渡私益的義務(wù)。而在商業(yè)拆遷中，拆遷行為的雙方當(dāng)事人是開發(fā)商與被拆遷人，他們具有同等的法律地位，政府應(yīng)充當(dāng)拆遷行為的監(jiān)督者角色，更多的保護相對弱勢的被拆遷人的權(quán)益，而不是以政府公權(quán)力任意干涉商業(yè)拆遷。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)拆遷立法沒有明確區(qū)分公益拆遷與商業(yè)拆遷，二者相混淆，不僅違反了憲法和物權(quán)法對公民合法的私有財產(chǎn)權(quán)的保護條款，而且侵犯了土地管理法、房地產(chǎn)管理法確認的公民的土地使用權(quán)，以及民法和合同法規(guī)定的意思自治和契約自由原則，最終導(dǎo)致在城市房屋拆遷中出現(xiàn)秩序混亂、拆遷矛盾凸顯、濫用政府強制力的現(xiàn)象，影響了市場經(jīng)濟的自由發(fā)展，被拆遷人這一弱勢群體的權(quán)利得不到有力保障。因此，明確區(qū)分公益拆遷與商業(yè)拆遷是目前我國城市房屋拆遷立法的當(dāng)務(wù)之急。在商業(yè)拆遷中應(yīng)當(dāng)尊重雙方的意思自治，以民事訴訟方式解決雙方糾紛，保護被拆遷人的私有財產(chǎn)權(quán)。（三）城市房屋拆遷的相關(guān)信息不公開在實踐中，被拆遷人通常無法全面獲得與其私有財產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的信息。拆遷申請人一旦獲得房屋拆遷管理部門發(fā)放的拆遷許可證，也就在一定程度上獲得了對被拆遷人房屋進行強制拆遷的權(quán)力，這直接關(guān)系到被拆遷人對其房屋所享有的財產(chǎn)權(quán)益。行政許可法第36條規(guī)定：“行政機關(guān)對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系到他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請人、利害關(guān)系人的意見?！钡?，城市房屋拆遷管理條例沒有明確規(guī)定拆遷前期工作必須公開化和透明化，使得被拆遷人無法明確了解前期的立項、征地和規(guī)劃等涉及自身重大利益關(guān)系的事項，只能在拆遷許可證已經(jīng)發(fā)放的場合，才能通過拆遷公告了解拆遷人、拆遷范圍和拆遷期限等事項。同時，由于拆遷信息的非公開透明化，使得被拆遷人對拆遷申請人申請拆遷許可證時所提交文件的合法性無法及時提出異議。（四）城市房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍存在缺陷拆遷補償是被拆遷人權(quán)益能否得到最大保護的關(guān)鍵因素，也是城市房屋拆遷中的核心問題。因此，拆遷補償成為城市房屋拆遷中各種矛盾的焦點。首先，拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。拆遷補償原則決定了城市房屋拆遷中對被拆遷人損失彌補的程度，但我國相關(guān)立法卻對此采取了回避的態(tài)度，對城市房屋拆遷整體補償原則并未做出明確規(guī)定。由此造成各地出現(xiàn)了補償標(biāo)準(zhǔn)無法可依、標(biāo)準(zhǔn)各不相同以及補償費用