俄羅斯私有化及其對產權改革的借鑒.doc

俄羅斯私有化及其對中國產權改革的借鑒 國有產權改革是中國經濟體制改革尚未攻克的堡壘和繼續(xù)完善市場經濟體系過程中必須突破的瓶頸。如果說“改革是中國的第二次革命”(鄧小平語),那么,通過國有產權改革建立起現代產權制度則是進一步改革開放和保證中國經濟持續(xù)快速發(fā)展的第二次“改革”。借鑒國際經驗特別是與我國國有體制具有最深淵源的俄羅斯國有產權改革經驗對于促進我國國有改革和建立起產權關系明晰、治理結構完善、管理科學的現代制度無疑是塊不可或缺的過河“石頭”。 一、俄羅斯私有化特點與成果 1.俄羅斯私有化改革背景:始于上個世紀90年代初的俄羅斯私有化具有深刻的歷史背景和各種主客觀條件。(1)基于對傳統國家所有制弊端以及歷次小打小鬧的改革失敗的認識和反思.從50年代到80年代的30多年時間里,蘇聯曾進行了4次較大的經濟體制改革,改革的主要內容不外乎是改變條塊分工、削減指令計劃、擴大經營自主權及增加經濟刺激等。歷次改革雖起到了一些積極作用,但均未能從根本上解決以產權為核心的內部激勵機制和以市場競爭為基礎的外部環(huán)境,終究治標不治本。所以,新俄羅斯領導人認為繼續(xù)采取隔靴搔癢式的放權讓利改革將無法解決前蘇聯國有壟斷制度的弊端并建立起新型市場制度。(2)全球私有化浪潮的影響。二戰(zhàn)后,以國有為基礎的公共部門對西歐許多國家的經濟發(fā)展起到了舉足輕重的作用,但效益低下、虧損嚴重的問題日漸顯現。如70年代英國國企的生產成本比私企高出33%,西德高50%。于是,英國從1979年開始推行“小政府,大社會”模式,把絕大多數大型國有股份都出售給了私人,法國在19861988年間把600億國有制資產私有化了,德國、意大利、巴西和亞洲一些國家也開展了私有化運動。1990年波蘭、捷克等開始的私有化改革給俄羅斯直接的示范效應。(3)西方理論的引導。A.拉迪金、A.布茲加林、B.拉達耶夫等俄著名經濟學家,特別是身兼經濟學家與政府官員的蓋達爾、丘拜斯等信奉新自由主義經濟學的主張,認為僅僅停留在尋找計劃經濟與市場經濟的結合點上難以消除原有體制的毛病,俄政府信賴的哈佛大學薩克斯和史萊弗等所開藥方的主要配方也正是私有化,為使新型民主自由市場經濟改革不可逆轉必須快速私有化以徹底鏟除原有制度基礎。私有化的目的是既要改變經濟增長基礎和提高經濟效率,又要使改革進程具有不可逆轉性。葉利欽在1992年1月初私有化剛剛開始的時候就說,為使改革不發(fā)生逆轉必須加快改革進程。有俄“私有化之父”之稱的丘拜斯說,私有化初衷雖然是要徹底解決經濟問題,但實際上是“5%的經濟加95%的政治”。(4)西方對俄羅斯私有化的推動。西方7國集團、國際貨幣基金組織和世界銀行等均對獨立之初急需資金支持的俄羅斯提出提供支持(240億美元一攬子援助計劃)的條件就是要實施他們描繪的重建經濟藍圖即實行私有化、市場化和自由化。 2.私有化的基本做法。(1)不斷完善私有化法律。1991年7月3日通過俄羅斯聯邦國有和市有私有化法這一基本大法之后,陸續(xù)頒布了私有化綱要、新私有化法及其他一系列法規(guī)和總統令等,形成了一整套法律體系。(2)建立俄羅斯國家財產管理委員會(GKI)以及地區(qū)委員會,統一負責有關私有化的立法起草、解釋、執(zhí)行、協調、批準、登記等工作。(3)制訂私有化規(guī)劃及實施方案,將分成交給地方政府出售及納入聯邦大規(guī)模私有化兩類,以及立即私有化和暫不私有化兩類。按照對國計民生的重要程度將大規(guī)模私有化細分為強制私有化、自愿私有化、需經國有財產委員會批準、需經政府批準及禁止私有化等5種。(4)通過“小私有化”和“大私有化”兩大階段及證券私有化、現金(貨幣)私有化及個案私有化三個步驟進行私有化。其中,“小私有化”是指將國有小型工商業(yè)、服務業(yè)和建筑采取公開出售、拍賣、租賃等方式進行轉讓。“大私有化”是指對大中型國有進行私有化,其中,在1992年12月至1994年6月主要通過證券化方式進行,稱為證券私有化,從1994年7月開始實施現金私有化,即采取現金出售國有資產,也稱貨幣私有化。1997年6月大規(guī)模私有化階段基本結束后,進入對大型和特大型國有按單個進行私有化的階段,即個案私有化。 3.私有化的基本特點。(1)注重私有化的法律完善、組織保證及戰(zhàn)略規(guī)劃。通過不斷發(fā)布法律、總統令及其他規(guī)章制度形成了相當完整的私有化法律調節(jié)體系并按照國資管理與財政部門分開原則,成立聯邦資產關系部和聯邦資產基金會、聯邦主體和市政三級資產管理機構,分別負責對聯邦、地方和市屬資產進行管理,不設立中間層次的資產經營公司,國資部門行使出資人職能的方式主要是選派通過公開競選選出的代表進入董事會,行使與國資相關的股東權利和財產權利,決定轉讓或出售相關的國有資產事宜。通過制訂私有化規(guī)劃和計劃,按照國有的重要性和規(guī)模大小分門別類進行私有化,總體上保證了私有化的有序進行。(2)自上而下,強行推動。一般通過頒布法律和總統令及政府計劃和命令強制推行,要求限時限量完成私有化指標,私有化按照小中大特大的順序推行私有化,從快到慢,從全面推進到單個實施;從重產權轉讓到公司重組和治理,從重公平到重效率,梯次展開。此外,盡管人人1萬盧布的私有化券并沒有達到預期效果,但不能否定其重視居民對國有資產私有化人人均等和公平的初衷,而且,對內部員工規(guī)定的一系列優(yōu)惠政策也體現了對勞動者權益的特殊照顧。(3)重視產權交易透明公平。為了避免早期私有化過程中出現的無償私有、內部人獲利、私有化券無序轉賣等所致的管理混亂和資產流失,從90年代中期開始加強了國有資產轉讓出售的公開、透明、競爭性,對國有私有化的計劃、準備、可行性研究、資產評估、財務調查、產:品市場、投資前景、出售方式、程序和條件、信息公布等等均都作了更加科學合理的規(guī)定。公開拍賣大大提高了私有化交易效果,如20XX年奧倫堡石油股份公司85%、標價為億美元的國有股份拍賣,以億美元成交,超出底價億美元。(4)注重一攬子配套改革。進行私有化的同時,還在外貿、外匯、貨幣、金融、貿易、財政、就業(yè)、資本市場以及政府機構等方面開展改單,如貿易自由化、改革財稅政策、建立和完善二級銀行系統、完善證券交易所和產權交易體系、建立公正資產評估體系、反壟斷法律和機構等。(5)從重產權轉讓轉向重公司治理,由于大多數私有化由內部人控制,資產數量和質量、經營機制和效率沒有得到明顯的改善。所以,從90年代中開始在保護產權和投資者利益基礎上對私有?；M行重組和加強公司治理,促進所有者增加投資和轉換經營機制等方面的工作。私有化內部職工持股逐漸降低,而外部投資者的股份逐漸增加,如外部股東持股比例從1994年的20%上升到20XX年的54%,內部股東持股比例相應地從%下降到34%,國家持股則從%下降到12%,外部股東持股的增加促進廠治理結構的完善和管理效率的提高,普京及俄政府新總理米符拉德科夫均強調,未來私有化的重點是通過公司重組和結構治理促進投資、有效的私有者階層的形成、提高私有化效率、保障經濟發(fā)展、增加有競爭力的商品與服務。 4.私有化的基本成果俄羅斯私有化取得了一些積極成果:(1)以非國有制為主導的多元化所有制體系為基礎的市場經濟框架逐步形成。私有化消除了國家所有制的絕對壟斷地位并形成了以私營經濟為主體的多元化所有制結構。截至20XX年1月1日,共有13萬家國有實現了私有化,占私有化之前全部國有總數的66%。國有成分從1990年的朋.6%下降到%,私有成分從%上升到%,集體與其他混合成分從%變?yōu)?。正如普京所強調的,私有化奠定了市場經濟的基礎,美國和歐盟已經于20XX年夏秋分別承認廠俄羅斯的市場經濟國家地位。(2)私有化奠定了新的經濟增長基礎。私有化迫使新的所有者適應由國家給“米”下鍋到市場找“米”下鍋的經營方式轉變并培養(yǎng)出家創(chuàng)業(yè)精神。1994年全俄社會輿論調查中心對426名私有化經理所進行的調查情況表明,私營在決策自由、職工工資提高和勞動態(tài)度改善、創(chuàng)新技術與產品、提高質量等方面均比私有化之前有較大改善,如認為決策自由改善的占61%,沒有改善的占28%,惡化的只占3%,開發(fā)新產品改善的占52%,未改善的占44%,惡化的占7%;工資收入增加的占46%,未增加的占32%,減少的占13%。私有化投資能力增強,199920XX年投資增長率累汁達到%,其中70%來自越來越多的開始采用國際通行的財務制度,公司活動透明度大為提高,競爭力顯著提高。俄近5年的經濟年均增長率達到6%。而此前5年的年均增長率是5%,增長勢頭強勁。(3)私有化促進了新的市場調控機制的形成。私有化使治理國家的任務變得簡單,經濟官僚化、經濟法制化進程加速,使政府機構不斷“瘦身”并逐漸成為“小政府”,公正、透明和有競爭能力的經濟體制逐漸確立。俄羅斯轉型經濟研究所所長伊戈爾蓋達爾認為,俄正在逐漸走向新型經濟增長模式,即由利用早期建寸起來的生產設備為基礎的恢復經濟步入投資經濟,對經濟結構及政府機構進行成功的改革是確定經濟改革新方向的先決條件。近年俄取得較高的經濟增長速度,首先得益于選擇了正確白勺經濟發(fā)展道路,良好的內部因素是決定性的。俄副總理庫德林表示,俄已經“擁有當今世界上一套最自由的體制,其中包括銀行和金融服務業(yè)、公共服務、電子交易和數據傳輸等”。(4)制度變革改善了俄吸引外資和參與國際經濟競爭的環(huán)境、私有化促進了市場競爭規(guī)則和法律體系的建立和投資環(huán)境的改善,國際權威機構已經將俄從適合投機國家提升為適合投資國家,并進入8大最具投資吸引力國家之列,20XX年10月8日穆迪氏將俄主權信用等級從Ba2提高到Baa3。近年吸引外資額年均增長率超過50%。制度變革使俄徹底改變了前蘇聯的國際形象并贏得了有利的國際競爭環(huán)境和新的國際地位。(5)私有階層及新型社會價值形態(tài)基本形成。較好的物質基礎、比較公平的私有化、弱勢群體及普遍享有的如免費醫(yī)療、教育、住房及養(yǎng)老等社會保障的維持、貧困支持、財政轉移支付基金以及大多數居民對未來的良好預期使居民減輕了對私有化的反對并度過了私有化及轉軌過程中出現的經濟衰退和生活水平下降帶來的挑戰(zhàn),私有化并未引起深刻的社會震蕩、權制度改革使對國家的依賴和平均主義逐漸失去市場,而尊重私有財產、財富與社會差別、國際與創(chuàng)新精神、新型社會責任感和價值觀基本形成。據全俄社會輿論中心調查,擁護以私有制為基礎的市場經濟的人數從1992年的42%上升到1993年的81%,對未來抱有信心的被調查者從90年代中期的6%上升到目前的70%。目前自認為屬于中產階級的人群已達40%,以私有者為代表的中產階級的壯大將促進社會的穩(wěn)定和繁榮。 二、俄羅斯私有化再審視 1.私有化中的一些問題。無疑,由于盲目照搬國外模式和外國顧問指導設計、忽視客觀國情急功近利、準備不足、操作失當、國家疏于調控等各方面的原因,私有化也出現了一些負面結果:(1)私有化微觀經營效率并未立即顯著提高。私有化初期,俄忽視了產權轉制之后的公司治理結構完善及市場環(huán)境改善。由于在2/3的私有化中,內部人(經理與職員)占據了2/3的股份,他們要么無力進行新的投資,要么將廉價獲得的資產抽逃,而外國投資者又因缺乏公開競爭和透明而被擋在竟標之外,難以對私有化通過第二手交易進行重組,少數外商即便買到少量股份也往往被非法稀釋或取消,大多數居民用私有化券得到的股份一錢不值,一些則處于無人監(jiān)督和停產狀態(tài),或者缺乏經營與生存的具體對策,生產率低下。正如丘拜斯所擔心的,私有化的最大挑戰(zhàn)不在今天而在明天,不在轉制,而在轉制后大部分可能破產.(2)經濟大衰退。伴隨著私有化及其他一系列改革,俄經濟出現了連續(xù)7年的滑坡,雖然不能完全歸咎于私有化,但畢竟與私有化進程中的盲目冒進、失控及綜合治理有著一定的關系。(3)國有資產流失。因缺乏透明和競爭機制,在私有化初期一些是全部或部分無償轉讓,或低價轉讓,經理層與官員相勾結利用法律和管理漏洞攫取國有財產導致國有資產大量流失。從1992年到1999年國家從近13萬家國有私有化僅獲得總收人億美元,而且,實際進入預算帳戶的僅億美元(%),平均每家只合萬美元。俄人均私有化收入約63美元,竟然只及同期波蘭的1/4(220美元)和匈牙利的1/20(1300美元)。(4)社會階層分化加劇。私有化遠沒有達到預想的讓全體居民都均等獲得國家財產的設想,居民收入差別和財富鴻溝更擴大了。職工所獲得的私有化股票在重新洗牌過程中落入經理層囊中而形成了“新俄羅斯人”和壟斷寡頭,基尼系數從1989年上升到1995年的。 2.應有的客觀評價。俄羅斯私有化過程中出現的一些失誤和問題并不能成為否定其改革方向和基本成功的理由。前無古人的私有化不出現絲毫閃失是求全責備。保羅薩繆爾森也說,“沒有哪個經濟的轉軌是無痛苦的”。世界銀行早在1993年就預料俄羅斯“大型私有化不會一帆風順”。需要客觀公正地看待俄私有化,不能一葉障目,不見森林。(1)消除談“私”色變的成見。私有化實際上是非國有化,即通過出售、拍賣等各種方式部分或全部地將國有資產轉讓給個人與法人等,私有化后把國有獨資改造成控股或參股、私營公司、股份公司、合作公司等等多種形式而非全盤私人化。所以,把私有化與私人化、把私有化與國有資產“賣光”化無異把私有化妖魔化,是公大于私、公優(yōu)于私的傳統偏見。俄私有化既不是把國有都賣給職工或個人,相當多的是股份公司化,更不是全盤賣光。至今,俄國有數量還占總數的1/3,占全國資產的約40%。毋庸諱言,俄羅斯快刀斬亂麻式的產權重置方式的短期成本/效益比可能不是最佳,但想獲得“免費午餐”也是不可能的。(2)應將私有化成果與設定的目標相比,俄私有化的基本門的是形成私有者階層;提高經濟效益;籌集用于建立社會保障體系的資金;改善國家財政狀況,通過增收節(jié)支削減國家預算赤字,達到收支平衡;鼓勵競爭、抑制壟斷;吸引外資,擴大生產投資基金;建立良好的社會組織構架。自由市場和民主政治社會框架的形成表明私有化基本上達到了當初所設定的主要經濟政治目標。(3)經濟衰退并非私有化的必然結果。私有化過程所引發(fā)的一些深刻變化固然對經濟秩序難免造成沖擊和經濟增長下降。實際上,前蘇聯體制扭曲、結構失衡、經濟瀕入崩潰、民族沖突、解體所致的生產鏈條斷裂(如在1993年85%的家認為前蘇聯解體所導致的經濟的紊亂是最大的經營困難)以及國際環(huán)境惡化(亞洲經濟危機和國際市場能源價格下跌)等才是俄獨立最初幾年經濟急劇下降的主因。誰能保證在國家解體和國際市場惡化情況下仍能保持經濟健康快速增長?俄獨立之后頭7年經濟下降并非是衡量經濟改革成敗的科學參照系,應該從更長遠的觀點來看問題。衡量制度轉軌的成功與否可能需要用30年甚至更長的時間來評估。相反,一些前蘇聯國家私有化改革進程比俄羅斯還慢,但其經濟衰退幅度超過俄羅斯,如1995年私有經濟占經濟總量的比例,烏克蘭為35%、俄為55%,但19901995年GDP年均增長率分別為%和-%。獨聯體國家議會協調委員會總秘書長克洛托夫總結獨聯體國家經濟社會改革與發(fā)展10年時說,“當初,一些前加盟共和國為從莫斯科的剝削下解放出來而幸慶,如今,獨聯體國家不僅對俄能源,而且對俄市場和就業(yè)的依賴相當大,如在俄境內的獨聯體各國未登記勞工就達到約500萬人,俄打噴涕其他國家必感冒?！倍斫洕蝿菀呀洶l(fā)生了“根本性轉變”。高盛公司預測,未來50年俄將是世界四個經濟增長最快的“黑馬”之一。(4)科學評價漸進激進的優(yōu)劣?？炻m非判斷成功的標準,但不同的改革方式與速度在不同的國度和時期會有不同的成本/收益比。一般說來,激進式改革成本與改革時間成正相關,即前高后低,改革總收益曲線呈現為大波浪型。而漸進式改革成本與改革時間成正相關,隨著改革的深入而摩擦加大,改革總成本隨著時間推延而擴大,改革總收益的曲線表現為小波浪型。如果說太快易出問題的話,那么,太慢同樣會增加改革“學費”。波蘭前副總理W.科勒德克認為,私有化完成得越快,官僚制度與非國有化進程的割斷得越快,控制腐敗就越容易。德國經濟學家柯武剛和史漫飛也認為,自發(fā)協調的新體制站穩(wěn)腳跟并產生更卓越結果的速度取決于制度變革的明確性、連貫性和速度。緩慢的改革只能讓新舊尋租聯盟有時間給進一步的變革制造障礙,緩慢改革所致的子系統的互不兼容永遠是不穩(wěn)定和協調中效率損失的根源。與猶猶豫豫的漸進論相比,即使在短期內會產生預期不穩(wěn)定和存在著政治抵制,但迅速、連貫、全面地轉向新規(guī)則仍具有相當大的戰(zhàn)略優(yōu)勢。任何經濟體制改革都不可能沿著直線等速前進,漸進激進并非絕對矛盾,而是相互包含,相得益彰。俄私有化開始是激進,后來轉為漸進,并非一直激進。 三、幾點啟示 1.國有產權改革需要政治體制創(chuàng)新。(1)私有產權是市場經濟的基礎。大衛(wèi)休謨和亞當斯密等在200多年前就確認,私有產權、締約自由和法治是人類基本制度的關鍵因素?？扑苟ɡ碜C明,私有化是實現產權制度安排達到帕累托效率最優(yōu)化,即交易成本最小化的前提和保證。應該樹立生產率、競爭力所有制衡量新標準,消除人為規(guī)定公有制主導地位的傳統觀念。(2)私有化、社會化、民營化是國際潮流?，F代管理學之父彼得杜拉克也提出,政府的功能是治理(制訂規(guī)則)而小灶經營,因此,經營應該民主化。抑制政府投資沖動、退出競爭性經濟領域是徹底改變裁判與球員一身兼,實現市場法制化和科學發(fā)展觀的前提條件。國有經濟比重太大不利于市場自由競爭,還因遲遲不被承認為,市場經濟國家而屢屢遭遇國外反傾銷,使國家參與國際競爭受阻、經濟安全遭受威脅。(3)我國同企改革刻不容緩。目前,中國改革正進入到國有企、比產權改革的“百慕大”了,世界銀行專家指出,應該防止在匈牙利、俄羅斯和亞洲許多國家所發(fā)生過的影子私有化、“自發(fā)私有化”所帶來的國家資產“冰棍效應”。前蘇聯放權讓利等微小改革沒有能解決根本體制問題,以及后來俄羅斯派出通過以競爭方式產生的回資代表參與國資管理的制度不成功的經驗表明,國有的產權模糊、“委托代理問題”和經營效率問題也難以通過非人格化的國資委和國資經營公司制度從根本上得到化解,必須從根本上進行改革。哈佛大學教授Pieter Bottelier強凋,中國必須做幾項高空平衡的動作才能達到河的另邊,啃下國有產權非國有化改革這塊“硬骨頭”便是其中“動作”之一。(4)國企改革成功需要堅定的政治改革決心和制度保證。產權改革是利益搏弈,偏好尋租活動的政治經濟勢力會千方百計阻擾對自己的“革命”,因此,要突破國家“經濟人”角色的膨脹和為避免特殊強勢集團利益反抗而屈從其阻擾和拖延改革并犧牲全民利益的產權改革中的“國家悖論”,實現社會利益“最優(yōu)化”。市場經濟發(fā)展和民主政治之間存在的互動關系要求干凈徹底的制度轉換,而后者義需要具有堅強決心和進取心的政府及新的政治體系,否則,改革將寸步維艱。熱若爾羅蘭也認為,“沒有以適當的制度為基礎的自由化、穩(wěn)定化和私有化政策,不大可能產生成功的結果”。在守舊力量強大的反對聲以及經濟滑坡的巨大壓力下,正是背水一戰(zhàn)、壯士斷腕之氣概,與膽魄才使俄私有化改革沒有半途而廢,國家終于鳳凰蘗盤,浴火重生。 2.產權改革必須一攬子推進。產權制度變遷必須系統推進。按照亞諾什科爾內的經濟改革理論,產權改革必須配套展開,不能單項突進,逐項分拆和分階段實施危害甚大。新西蘭前財政部長露絲理查德也認為,改革沒有第二次機會,次優(yōu)的改革只能產生第四或第五的成果,零敲碎打的折中辦法容易造成雙重損失。因此,首先,要建立健全法律保障體系,使產權改革有法可依并得到大眾支持。俄政府在私有化之初及私有化過程中一直比較重視立法,先后頒布了數以千計的法律法令,形成了一整套私有化調節(jié)法律體系。斯蒂格利茨認為,缺乏支持市場機制的制度框架進行盲目草率的私有化將會導致資產流失超過財富創(chuàng)造。只有在建立制度、法律和管理基礎上傾注更多的精力,才能避免經濟下滑和痛苦。通過制定規(guī)劃,建立公正的資產評估、審計、金融服務體系,建立統一、公開競爭的產權交易規(guī)則和市場,強化產權改革的公開、公正、透明、競爭性和效率性,達到既防止內部人非法控制、抑制腐敗滋生、減少國有資產流失的最大公平性,又追求效率優(yōu)化。其次,必須制定明確的戰(zhàn)略目標、規(guī)劃、步驟、方案,分門別類、輕重緩急,模式各異,避免缺乏整體思路和協調動作所導致的顧首不顧尾、相互制摯的局面;為此,要要對價格、財稅、金融貨幣、外匯、外貿、就業(yè)、社會保障體系、職業(yè)經理人才市場等等體制進行配套改革,各領域