對(duì)城市規(guī)劃中-“控規(guī)”的作用與相關(guān)問(wèn)題的探討

對(duì)城市規(guī)劃中 “控規(guī)”的作用與相關(guān)問(wèn)題的探討 摘要：本文結(jié)合作者近年來(lái)的工作經(jīng)驗(yàn)，主要對(duì)“控規(guī)”在城市規(guī)劃控制中的作用與問(wèn)題進(jìn)行分析探討，并提出一些看法和建議，以供參考。 關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；規(guī)劃編制；問(wèn)題；公共利益 1對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的反思 1.1對(duì)“控規(guī)”認(rèn)識(shí)方面的反思 1.1.1“控規(guī)”的特征和作用 在現(xiàn)代城市規(guī)劃編制中，“控規(guī)”將抽象的規(guī)劃原則和復(fù)雜的規(guī)劃要素進(jìn)行簡(jiǎn)化和圖解化，再?gòu)闹刑釤挸隹刂坪鸵龑?dǎo)城市土地功能的最基本要素，形成了一套較為完善的規(guī)劃編制方法，最大程度實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃的“可操作性”，使規(guī)劃實(shí)施的穩(wěn)定性與政府任期政績(jī)的顯化性之間的矛盾有所緩解，初步適應(yīng)了投資主體多元化帶來(lái)的利益主體的多元化和城市建設(shè)思路的多元化對(duì)城市規(guī)劃的沖擊，較好地適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下城市規(guī)劃管理的需要，面對(duì)城市的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃編制的速成和規(guī)劃管理的最簡(jiǎn)化操作，縮短了決策、規(guī)劃、土地批租和項(xiàng)目建設(shè)的周期，提高了城市建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的效率(王富海，2000)。 1.1.2認(rèn)識(shí)方面存在的問(wèn)題 （1）規(guī)劃控制和引導(dǎo)的構(gòu)成要素未加以明確界定，與“區(qū)劃原理”出現(xiàn)偏差。美國(guó)的地方政府有三種規(guī)劃控制和引導(dǎo)手段，即區(qū)劃法、土地細(xì)分法和設(shè)計(jì)指導(dǎo)原則。其中，只有區(qū)劃法和土地細(xì)分法是真正的法規(guī)，具有嚴(yán)格的立法、執(zhí)法(審批)和監(jiān)督程序；而設(shè)計(jì)指導(dǎo)原則只是一種引導(dǎo)性的控制手段，并不是法規(guī)，不具備法律的強(qiáng)制性。有比較才有鑒別，對(duì)比我國(guó)城市規(guī)劃編制辦法中的規(guī)定，“控規(guī)”主要內(nèi)容包含控制城市建設(shè)用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境等三個(gè)方面，“控規(guī)”既要控制土地的用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，又要控制地段及場(chǎng)地設(shè)計(jì)，還要控制城市設(shè)計(jì)，實(shí)際上是相當(dāng)于把美國(guó)地方政府的三種規(guī)劃控制和引導(dǎo)手段合為一體，這反映出我們?cè)谝?guī)劃控制與引導(dǎo)問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)不足和概念模糊。（孫暉，2000）。 （2）對(duì)法規(guī)管理原則的忽視。 實(shí)施法規(guī)管理的基礎(chǔ)應(yīng)是社會(huì)整體和個(gè)體的公正、公平，既要保證城市整體利益實(shí)現(xiàn)，又不能以犧牲一部分人的利益來(lái)?yè)Q取城市或另一部分人的發(fā)展。那么在“控規(guī)”中如何體現(xiàn)？美國(guó)的做法值得借鑒，他們采用開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方法達(dá)到了這一目的。開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓主要用于城市中需要保護(hù)的重要地段，如標(biāo)志性建筑、歷史建筑、農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、獨(dú)特的自然生態(tài)區(qū)等。為了使這些資源免遭新的開(kāi)發(fā)活動(dòng)的威脅，將這些資源上未被開(kāi)發(fā)的空間權(quán)，轉(zhuǎn)讓到其它基地中，得到開(kāi)發(fā)權(quán)的開(kāi)發(fā)商將被允許在容積率控制之外增加一定的建筑面積。通過(guò)這樣的轉(zhuǎn)讓和補(bǔ)償，不但保護(hù)了城市寶貴的資源，也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。反觀我們的規(guī)劃，忽視了城市整體利益的公正、公平，僅有技術(shù)層面上的一些措施，實(shí)際上并未加以貫徹落實(shí)，也就失去了規(guī)劃法理存在的根本性基礎(chǔ)。 1.2對(duì)“控規(guī)”技術(shù)方面的反思 1.2.1地塊劃分缺失產(chǎn)權(quán)地塊的理念 目前的地塊劃分主要是以景觀和環(huán)境（以道路分割為主）作為劃分依據(jù)，產(chǎn)權(quán)地塊(嚴(yán)格地講，在我國(guó)應(yīng)當(dāng)稱為使用權(quán))的劃分缺少標(biāo)準(zhǔn)化的概念。城市開(kāi)發(fā)建設(shè)行為往往和產(chǎn)權(quán)地塊密切相關(guān)，產(chǎn)權(quán)地塊可以說(shuō)是開(kāi)發(fā)活動(dòng)在用地上的最基本單元和城市形態(tài)肌理的重要組成元素，從法規(guī)控制上來(lái)看其形態(tài)肌理越是規(guī)整有序則越簡(jiǎn)便統(tǒng)一(梁江，2000)。按照用地產(chǎn)權(quán)劃分的地塊能更好地滿足各自的用地規(guī)劃、建設(shè)控制、審批管理等要求，并建立完整的與產(chǎn)權(quán)邊界相關(guān)聯(lián)的信息化管理地籍資料。即便是相同用地性質(zhì)的相鄰接壤的不同地塊，可能由于土地使用權(quán)的不同而在開(kāi)發(fā)中面臨不同的意向。 (李江云，2000)。所以產(chǎn)權(quán)地塊劃分的標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題非常值得作深入研究。今后應(yīng)考慮將產(chǎn)權(quán)地塊作為基本單元?jiǎng)澐值闹匾罁?jù)，增強(qiáng)對(duì)產(chǎn)權(quán)地塊的經(jīng)濟(jì)效益的認(rèn)識(shí)。 1.2.2規(guī)劃控制方法的科學(xué)依據(jù)不足 規(guī)劃控制方法包括控制內(nèi)容和確定控制指標(biāo)，兩者互為聯(lián)系、互為影響。其中的關(guān)鍵技術(shù)是對(duì)土地使用強(qiáng)度的控制即開(kāi)發(fā)容量的指標(biāo)控制。 1.2.3重視物質(zhì)環(huán)境層面的技術(shù)性工作，缺乏理性的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)分析 （1）規(guī)劃著重物質(zhì)環(huán)境，追求所謂形式美觀。 充分考慮城市的風(fēng)格和傳統(tǒng)風(fēng)貌，創(chuàng)造出更優(yōu)美、更富魅力的城市環(huán)境，本是規(guī)劃的要義所在。但需要強(qiáng)調(diào)的是，優(yōu)美的城市環(huán)境絕不是空洞的平面構(gòu)圖就能創(chuàng)造的。以美感和視覺(jué)效果為出發(fā)點(diǎn)所劃分的地塊以及確定的建設(shè)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，常常是違背土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。在同一城市區(qū)位，具有同等可達(dá)性的地塊，其土地開(kāi)發(fā)的成本與機(jī)會(huì)應(yīng)是相同的。 但是，規(guī)劃師們?yōu)榱藵M足建筑群體軸線視廊和體量變化的要求，把地塊劃分得大小不一，把建筑規(guī)定得高高低低；對(duì)相鄰的地塊，人為地規(guī)定了不同的建設(shè)密度，有時(shí)沿街用地的密度反而定得低，制造出不合理的地價(jià)差(孫暉，2000)。這樣不僅喪失了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和公平的原則，而且也違背了地價(jià)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。于是，在批租土地時(shí)就會(huì)遇到很多問(wèn)題，或者有的地塊沒(méi)人要，或者有的地塊要了以后就要改，開(kāi)發(fā)商想要違反規(guī)定是必然結(jié)果。 （2）應(yīng)加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)分析。 城市規(guī)劃實(shí)際上不可能決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，恰恰相反，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展從根本上推動(dòng)城市規(guī)劃(羅賓?湯普森，2004)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于城市開(kāi)發(fā)的要素（土地、建筑等）的空間分布不均衡，城市土地存在級(jí)差地租，城市各地段的征地成本、動(dòng)遷成本、基礎(chǔ)設(shè)施的成本差異較大，加之城市規(guī)劃對(duì)土地用途和強(qiáng)度的控制，導(dǎo)致城市各地段的收益相差較大，如果城市政府不對(duì)這種利益進(jìn)行調(diào)控，開(kāi)發(fā)商必將尋求利潤(rùn)最大化的開(kāi)發(fā)，給城市的進(jìn)一步建設(shè)留下隱患。 為此應(yīng)加強(qiáng)“控規(guī)”中有關(guān)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)分析并作為規(guī)劃內(nèi)容的重要組成部分，在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的基礎(chǔ)上，遵循土地利用最優(yōu)、估計(jì)最不利的原則，針對(duì)城市開(kāi)發(fā)這一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益分析，估算典型地塊的投入產(chǎn)出，在滿足城市規(guī)劃基本原則的基礎(chǔ)上，按照該地塊的市場(chǎng)投資導(dǎo)向，調(diào)整規(guī)劃方案所涉及的控制指標(biāo)，提高規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)性和可操作性，保證規(guī)劃的順利實(shí)施。 2對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的展望 通過(guò)對(duì)“控規(guī)”三個(gè)方面的反思，增強(qiáng)和提升其應(yīng)有的公正性、經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性和可實(shí)施性是擺在我們面前的關(guān)鍵問(wèn)題?！翱匾?guī)”在保證城市整體公共利益的實(shí)現(xiàn)為核心的前提下，采取以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)地塊項(xiàng)目開(kāi)發(fā)規(guī)劃不失為一條新路，它能有效地解決規(guī)劃與市場(chǎng)的背離或脫節(jié)。另一方面，為避免隨意修改、調(diào)整規(guī)劃對(duì)“控規(guī)”控制和引導(dǎo)手段的科學(xué)性和嚴(yán)肅性造成的破壞，急需對(duì)其規(guī)劃方法加以完善。 2.1由關(guān)注空間規(guī)劃為核心的規(guī)劃走向以公共利益為核心的規(guī)劃 2.1.1規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化 “控規(guī)”應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)保證城市功能的公共、公用和公益設(shè)施的空間落實(shí)，保障公共利益不受侵犯，包括公共環(huán)境、政府的土地收益等，研究市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中什么情況下嚴(yán)格控制什么內(nèi)容，哪些內(nèi)容可以由市場(chǎng)主體自由發(fā)揮；合理確定相關(guān)設(shè)施的規(guī)模和用地，并體現(xiàn)分類指導(dǎo)的原則。對(duì)于公益性公共設(shè)施用地，即政府作為投資和經(jīng)營(yíng)主體的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、社區(qū)服務(wù)、行政管理、社會(huì)福利等設(shè)施應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地使用性質(zhì)的控制力度，但對(duì)于其開(kāi)發(fā)強(qiáng)度可不作“剛性”規(guī)定；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公共設(shè)施用地在開(kāi)發(fā)強(qiáng)度方面要嚴(yán)格控制，但對(duì)于土地使用性質(zhì)應(yīng)留有較大的兼容性。市政公用設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的選取和容量預(yù)測(cè)應(yīng)結(jié)合具體城市和地塊用地性質(zhì)特點(diǎn)，在綜合平衡與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上提出各項(xiàng)設(shè)施布局的綜合優(yōu)化方案，并在土地利用規(guī)劃中加以具體落實(shí)。 2.1.2科學(xué)合理地控制城市“六線” “控規(guī)”編制和管理的重點(diǎn)應(yīng)從確定建設(shè)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向各類脆弱資源的有效保護(hù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的合理布局（仇保興，2004），保護(hù)城市難以再生的“六線”資源：(1)綠線：綠地系統(tǒng)規(guī)定了城市的空間形態(tài)，基本確定了城市發(fā)展的未來(lái)，應(yīng)保護(hù)控制城市各類園林綠地用地范圍；（2）紫線：控制保護(hù)歷史文化資源點(diǎn)、歷史文化保護(hù)區(qū)、城市整體格局風(fēng)貌保護(hù)范圍等，保護(hù)一個(gè)城市的片區(qū)，就是要保護(hù)片區(qū)所包含的全部歷史信息和歷史風(fēng)貌；（3）藍(lán)線：城市水系是城市活的靈魂，應(yīng)控制城市較大面積的湖泊水面、水系等水域岸線范圍；（4）橙線：鐵路和軌道交通用地范圍，政府應(yīng)預(yù)先通過(guò)規(guī)劃把周邊的土地全部控制好，隨著工程項(xiàng)目的建設(shè)，這些土地開(kāi)始增值，政府再通過(guò)土地拍賣(mài)轉(zhuǎn)讓將投資及時(shí)收回；（5）紅線：城市道路、廣場(chǎng)及交通設(shè)施用地范圍；（6）黑線：高壓線用地的范圍。這些控制線是城市建設(shè)中最重要的系統(tǒng)控制要素，每動(dòng)一條線，必然會(huì)影響整個(gè)系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在實(shí)際工作中決不能輕易改變，如果確實(shí)要變，也必須經(jīng)過(guò)充分的論證。 3結(jié)語(yǔ) 當(dāng)今快速城市化背景下城市發(fā)展迫切需要探索新的“控規(guī)”的應(yīng)對(duì)方法，要從實(shí)際出發(fā)，抓住主要矛盾來(lái)解決當(dāng)前規(guī)劃管理的主要問(wèn)題，以問(wèn)題為導(dǎo)向，針對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因加以研究、調(diào)整與突破，再進(jìn)行創(chuàng)新性的探索與建